蘭奎

[摘 要]城市社區(qū)治理是近年來社會建設(shè)中備受關(guān)注的問題，它直接關(guān)系到我國城市社會管理體制的根本變革、關(guān)系到我國城市化的推進和社會和諧。以合作治理理論為研究視角，在城市社區(qū)治理主體定位、治理事務(wù)分類、治理流程再造、治理機制構(gòu)建等方面進行探索，從根本上解決社區(qū)治理過程中政府越位、社區(qū)居委會錯位、非政府組織缺位。

[關(guān)鍵詞]合作治理；城市社區(qū)；治理路徑

[中圖分類號]D63 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）08 — 0039 — 02

一、合作治理理論

20世紀(jì)90年代興起于西方的治理理論及時化解了“政府失靈”和“市場失靈”帶給全球的治理危機，它強調(diào)多權(quán)力中心，認(rèn)為政府并不是公共權(quán)力的唯一主體，是一種“有限政府”，只有與公民等多元主體良好的合作，才能實現(xiàn)一種雙贏，治理的目標(biāo)是最終實現(xiàn)“善治”。合作治理理論建構(gòu)的多元網(wǎng)狀治理系統(tǒng)，政府不再是主導(dǎo)或核心，而是與其他治理主體相互平等，他們通過建立的平等對話機制制定公共政策、進行公共決策，從而實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的管理。合作治理是一種不同于參與治理的創(chuàng)造性的治理模式，它是基于這樣一種歷史發(fā)展趨勢而提出的：人類社會正在走向一個重視社會自治的歷史時期。在這個歷史時期中，社會中的每一個自治系統(tǒng)都與其他系統(tǒng)共生于一個共有的大環(huán)境中。在這種“共生中，每個系統(tǒng)都要對自己的個體自主性作些犧牲，通過互相交換和互相參與，獲得新的自主性層次，在環(huán)境中建立起更高的協(xié)調(diào)系統(tǒng)。”〔1〕在這里，共生依賴于個體的自主性，沒有自主性就沒有共生的問題。在自主性作出犧牲的時候，僅僅意味著融合，即融合為一個統(tǒng)一體，同時，又在融合為統(tǒng)一體的過程中獲得更大的自主性。所以，合作治理模式中的自治組織，可以通過犧牲自主性而實現(xiàn)合作，卻不會在犧牲自主性的時候喪失自主性，反而會在合作中獲得更大的自主性?！?〕回顧歷史，我們很清楚的認(rèn)識到，我們?nèi)祟惖奈拿魇峭ㄟ^人與人、人與其他組織的不斷合作而逐漸發(fā)展起來的，文明演進過程中的每一個更高層次，其結(jié)果都必然導(dǎo)致在更大范圍的合作。在市民社會，那些規(guī)模龐大的都市能夠完好的運行，單靠政府一己之力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要有市民社會的那些非官方自愿性團體和個人機構(gòu)的積極參與和首創(chuàng)精神，需要各個區(qū)域單位及其行動，所有這些都離不開在更大空間、范圍上進行的合作?！?〕而城市社區(qū)在其作為人類文明發(fā)展的一個重要場域時，它更需要以多元主體的合作來推進其文明的不斷向前發(fā)展?！?〕人們需要與他人合作行動，出于合作的需要去了解他人和被他人了解。然而，當(dāng)合作雙方都意識到對方的需要時，它們之間將會建立起高度的信任關(guān)系，這一信任將使雙方的關(guān)系得以繼續(xù)?！?〕

充分發(fā)揮城市社區(qū)多元主體的作用，加強政府與社區(qū)組織、社區(qū)成員的合作。政府應(yīng)大力支持非政府組織在社區(qū)內(nèi)獲得開展活動的持續(xù)資源。非政府組織在加強自身能力和自身建設(shè)的同時，要積極同政府進行溝通、交流。合作治理是社會各種力量不斷成長的一種結(jié)果，通過社會的充分自治從而走向一種合作的治理將是一個確定無疑的歷史趨勢和發(fā)展潮流。

二、合作治理視域下的城市社區(qū)治理

（一）城市社區(qū)治理主體定位

城市社區(qū)要構(gòu)建以 “黨組織、政府、社區(qū)居委會、非政府組織”為主體的四架馬車的合作治理。在公民社會還未完全形成時，政府作為主要的“公共產(chǎn)品”、“公共服務(wù)”的提供者，其重要性不可忽視，要保證政府對重組后社區(qū)資源的合理配置。治理主體的定位應(yīng)該遵循：社區(qū)居委會在重組后的社區(qū)中的地位無疑得到了很大的提升，并擁有了以前所不完全具備的權(quán)力、財力和人力資源優(yōu)勢，為實現(xiàn)自治提供了條件和平臺。非政府組織在這種機遇中必然會得到快速的成長，并形成一種不可小視的勢力。所以，當(dāng)這些治理主體都擁有了相當(dāng)?shù)馁Y本，特別是擁有可以進行平等對話的資本時，合作就成為可能。

（二）城市社區(qū)治理事務(wù)分類

成都市部分城市社區(qū)推行“居站分離”模式使政務(wù)和居委分開，以此來破解社區(qū)自治難題，通過在社區(qū)設(shè)置的工作站來承擔(dān)政府在社區(qū)的下沉事務(wù)，使社區(qū)居委會從繁雜的工作事務(wù)中解脫出來，有更多的時間和精力去帶領(lǐng)社區(qū)居民進行社區(qū)自治。但是單從此一層面進行的調(diào)整和創(chuàng)新并不是最優(yōu)，必須要在社區(qū)公共事務(wù)的分類，真正做到事務(wù)分類，責(zé)任具體。結(jié)合目前社區(qū)治理機構(gòu)設(shè)置及社區(qū)實際，綜合社區(qū)研究專家學(xué)者的意見，現(xiàn)將社區(qū)公共事務(wù)分為三個大類：即社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)自治事務(wù)、社區(qū)其他事務(wù)。分類后的社區(qū)公共事務(wù)實行治理主體負(fù)責(zé)制，社區(qū)行政事務(wù)的責(zé)任主體是政府組織，在目前社區(qū)主要可以通過政府在社區(qū)派出的組織——社區(qū)工作站（社區(qū)公共服務(wù)站）承擔(dān)；社區(qū)自治事務(wù)的責(zé)任主體是社區(qū)自治組織，在目前社區(qū)主要由社區(qū)居民委員會等負(fù)責(zé)；社區(qū)其他事務(wù)則由社區(qū)其他非政府組織負(fù)責(zé)。進行重新劃分后的社區(qū)事務(wù)和責(zé)任主體都將更加明晰，能大大提高社區(qū)治理的效能，同時也充分調(diào)動社區(qū)居委會的積極性，使其進行社區(qū)自治的空間更大。

（三）城市社區(qū)治理流程再造

流程再造（Bushiness Process Reengiiling）最初是在90年代由美國麻省理工學(xué)院教授邁可·哈默（Michael Hammer）博士和CSC管理顧問公司董事長詹姆斯·錢皮（James Chmpy）提出來的。在對傳統(tǒng)分工理論進行反思后，通過流程再造提高工作效率，以增強企業(yè)競爭能力，后被西方國家引入到政府管理中，成為新公共管理運動中“政府再造戰(zhàn)略”的核心內(nèi)容。西方國家將“政府流程再造”引入政府部門，實施過程控制與結(jié)果導(dǎo)向并重的績效管理，取得了顯著成效。在城市社區(qū)合作治理中同樣要進行流程再造，從居民需求出發(fā)，然后多方參與主體根據(jù)居民需求，設(shè)計新的滿足需求方式，動員居民志愿者參與服務(wù)的提供，最后實現(xiàn)需求的滿足。這是一個上下結(jié)合、多元互動的循環(huán)回路。合作治理模式的特點是以社區(qū)為基礎(chǔ)的草根性，需求問題為導(dǎo)向的針對性，項目為載體的實體化。合作治理模式的核心是參與主體的多元化，有政府、社區(qū)、居民、社會組織等。實現(xiàn)的基本條件有兩點：一是政府購買服務(wù)的機制；二是社區(qū)組織的培育和社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。

（四）城市社區(qū)治理機制構(gòu)建

“利益的一致引出人類合作之必要性和可能性，而在合作中利益的沖突則更加強了正義原則的必要性?！薄?〕因此，我們在進行制度設(shè)計時，首先必須確定的是進行制度設(shè)計的這些行為主體是正義的、合作的、公益的，同時保證設(shè)計這個制度也是符合正義原則的。制度是制約和規(guī)范人們行為的一系列規(guī)則和總和。“制度的關(guān)鍵功能是增進秩序：它是一套關(guān)于行為和事件的模式，具有系統(tǒng)性、非隨機性?！薄?〕根據(jù)新的社區(qū)治理權(quán)限及其目標(biāo)，社區(qū)合作治理系統(tǒng)應(yīng)逐步建立和健全各項規(guī)范化的治理機制：

1. 公共政策決策和執(zhí)行機制

美國政治學(xué)家戴維·伊斯頓認(rèn)為：“公共政策是對全社會的價值作有權(quán)威的分配?！蔽覈鴮W(xué)者、北京大學(xué)的陳慶云進行了較為深入的研究。把公共政策定義為： “所謂公共政策就是指政府根據(jù)特定時期確定的目標(biāo)，對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的一種行為準(zhǔn)則?！薄?〕而公共決策機制是指擔(dān)負(fù)著公共決策任務(wù)的機構(gòu)和人員所組成的組織體系以及制定政策的基本程序和制度。它依據(jù)管理層次和管理幅度的不同，可分為縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。在重新整合的大社區(qū)組建以各治理主體為代表的社區(qū)合作治理理事會，設(shè)常任理事和非常任理事，形同聯(lián)合國的安全理事會形式，在公共決策中通過投票的形式進行決策。

2.公民參與對話和信任機制

在進行社區(qū)合作治理的過程中，要鼓勵和提倡公民參與治理公共事務(wù)，因為“參與和包容的方法是建立公民意識、責(zé)任意識和信任的最好辦法，而且，他們可以促進公共利益中服務(wù)的價值?！薄?〕同時要加強對社區(qū)所有的公共事務(wù)實行信息公開制度，重點在社區(qū)建立“社區(qū)論壇”、“社區(qū)聽證”和“社區(qū)對話”機制，使合作治理的各主體和社區(qū)公民平等參與社區(qū)公共事務(wù)的治理，彼此間建立信任、互惠、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，培育公民精神、提高公民道德，建立社會資本。因為信任是合作的基礎(chǔ)，信任會使人們更愿意去合作，而在彼此之間的合作交往中所達(dá)成的互惠，又反過來增強彼此的信任，這種良性化的循環(huán)就使得人們之間的信任關(guān)系、合作關(guān)系變得越來越穩(wěn)定、越來越牢固。〔10〕

3.合作治理的效能評估機制

根據(jù)合作治理公共事務(wù)的分類，建立效能評估標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，對治理責(zé)任主體定期進行評估和考核，將評估結(jié)果向社會公開，接受社會監(jiān)督，同時對在公共決策執(zhí)行中受損的團體或個人進行必要的補償，彌補決策失誤所帶來的損失，從而不斷促進決策的科學(xué)化和人性化，更加體現(xiàn)公平正義。

三、結(jié)語

合作治理理論倡導(dǎo)的平等、合作的理念對于優(yōu)化我國城市社區(qū)治理有著積極的意義。但是，我們同樣要認(rèn)識到合作治理依然存在著不可避免的困境和無法超越的現(xiàn)實，那就是它倡導(dǎo)的平等、合作理念如何才能實現(xiàn)。社區(qū)治理流程的再造，則需要以制度創(chuàng)新為紐帶。根據(jù)治理事務(wù)的不同，可以通過多樣性的制度安排，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；同時，促使政府學(xué)會應(yīng)用監(jiān)管、直接服務(wù)、付費等多種機制，保證公共管理和公共服務(wù)的質(zhì)量。不斷完善城市社區(qū)的治理體制和機制，不斷加強法治建設(shè)和監(jiān)督，確保政府不濫用權(quán)力，更加明晰職能，在社區(qū)建立彼此信任的公民文化，不斷培育公民精神，不斷增大社會資本的存量，如信任、互惠規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)。這種良性的循環(huán)會產(chǎn)生社會均衡，形成高水準(zhǔn)的合作、信任、互惠、公民參與和集體福利。這些規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)⑸鐣蓡T聯(lián)結(jié)為互惠合作的“公民共同體”，克服民主政治生活中公民“集體行動的困境”，從而增進民主政治的制度績效，城市社區(qū)才能由合作治理不斷走向公共治理，最終走向公民治理。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕〔美〕埃里克·詹奇.自組織的宇宙觀〔M〕.曾國屏，等，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，1992：231.

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〔3〕徐勇.治理轉(zhuǎn)型與競爭——合作主義〔J〕.開放時代，2001，（07）.

〔4〕翟桂萍.社區(qū)共治：合作主義視野下的社區(qū)治理——以上海浦東新區(qū)濰坊社區(qū)為例〔J〕.上海行政學(xué)院學(xué)報，2008，（02）.

〔5〕〔美〕羅德里克·M·克雷默（Kramer R.M），湯姆·R·泰勒（Tyler T.R）.組織中的信任〔M〕.北京：中國城市出版社，2003：76.

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〔10〕張康之.走向合作治理的歷史進程〔J〕.湖南社會科學(xué)，2006，（04）.

〔責(zé)任編輯：杜 宇〕