尹鴻博

【摘要】

針對(duì)我國(guó)圖書(shū)館立法過(guò)程中的問(wèn)題，借鑒外國(guó)圖書(shū)館立法的成功經(jīng)驗(yàn)，概括總結(jié)出有益的啟示，提出一些應(yīng)該重視的方面，包括：我國(guó)圖書(shū)館法應(yīng)該先立法然后再不斷修訂完善；頒布法律的同時(shí)應(yīng)公布實(shí)施細(xì)則；立法應(yīng)具有前瞻性和指導(dǎo)性；應(yīng)該有圖書(shū)館學(xué)家參與立法；創(chuàng)立圖書(shū)館法律體系必須得到政府的重視、支持和積極參與；社會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極參與圖書(shū)館立法；應(yīng)該用立法保障圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)來(lái)源；圖書(shū)館法應(yīng)該是一個(gè)完善的法律法規(guī)體系；圖書(shū)館法應(yīng)凸顯可操作性，避免流于形式。

【關(guān)鍵詞】

法律 法規(guī) 圖書(shū)館法 比較法 圖書(shū)館學(xué) 圖書(shū)館

從世界范圍來(lái)看，目前見(jiàn)諸資料的較早的圖書(shū)館法當(dāng)屬美國(guó)1845年頒布的紐約州圖書(shū)館法，這是世界上第一部圖書(shū)館法。至今世界上已有80多個(gè)國(guó)家先后頒布了250多部圖書(shū)館法。比較法從來(lái)都是法學(xué)研究中的重要方法，對(duì)于中外圖書(shū)館法律法規(guī)進(jìn)行比較研究，必然會(huì)從中得到有益的啟示。從我國(guó)目前正在制定的《公共圖書(shū)館法（送審稿）》來(lái)看，對(duì)外國(guó)圖書(shū)館法的借鑒還是很有限的。研究外國(guó)圖書(shū)館法的歷史與現(xiàn)狀，對(duì)于我國(guó)的圖書(shū)館立法工作具有重大的借鑒意義，對(duì)于我國(guó)圖書(shū)館學(xué)理論研究以及圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展也具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。由于我國(guó)還沒(méi)有一部全國(guó)性的圖書(shū)館法，主要依靠圖書(shū)館法規(guī)進(jìn)行調(diào)節(jié)，《公共圖書(shū)館法》還處于立法的過(guò)程中，因此與外國(guó)圖書(shū)館法的比較應(yīng)該涵蓋圖書(shū)館法規(guī)的比較 [1]6，[2]8。

中國(guó)與外國(guó)圖書(shū)館法律法規(guī)比較研究。

1.1美國(guó)圖書(shū)館法

1848年，美國(guó)馬薩諸塞州和波士頓通過(guò)了地方性公共圖書(shū)館法案；1849年新罕布什爾州頒布公共圖書(shū)館法。該法授予州內(nèi)各市鎮(zhèn)征圖書(shū)館稅（直接稅） 來(lái)建立與維持公共圖書(shū)館，并制訂了公共圖書(shū)館行政制度 [3]72。

1877年制定圖書(shū)館法的州達(dá)到20個(gè)，現(xiàn)在已遍布全美各州。以加州、猶他州和新澤西州最具代表性，內(nèi)容全面且經(jīng)常更新。迄今美國(guó)已形成包括聯(lián)邦法、州法，專(zhuān)門(mén)法、相關(guān)法在內(nèi)的完備的圖書(shū)館法律體系。美國(guó)是世界上圖書(shū)館法制建設(shè)最完善的國(guó)家之一。美國(guó)圖書(shū)館事業(yè)的高度發(fā)展離不開(kāi)其完善的法律支持 [3]71，[4]104。

中國(guó)涵蓋藏書(shū)樓的廣義的圖書(shū)館雖然已經(jīng)存在了幾千年，但是近代圖書(shū)館直到19世紀(jì)末至20世紀(jì)初才出現(xiàn)，晚于西方。正式的圖書(shū)館法規(guī)是20世紀(jì)初產(chǎn)生的。1910年清廷頒布《京師及各省圖書(shū)館通行章程》。1915年民國(guó)教育部頒布《通俗圖書(shū)館規(guī)程》和《圖書(shū)館規(guī)程》。解放后，1981年頒布《高等學(xué)校圖書(shū)館工作條例》，2002年修訂后更名為《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》。1982年頒布《?。?自治區(qū)、市）圖書(shū)館工作條例》。1996年至今許多省市自治區(qū)頒布了地方性的公共圖書(shū)館法規(guī)，其中包括《上海市公共圖書(shū)館管理辦法》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書(shū)館條例》、《湖北省公共圖書(shū)館管理?xiàng)l例》、《北京市圖書(shū)館條例》和《河南省公共圖書(shū)館管理辦法》等。2009年《公共圖書(shū)館法》被列入全國(guó)人大“十一五”重點(diǎn)立法項(xiàng)目，文化部已經(jīng)啟動(dòng)立法的相關(guān)工作 [5]，[6]，[2]9。

美國(guó)1956 年頒布全國(guó)性的《圖書(shū)館服務(wù)法》，為解決城市與農(nóng)村圖書(shū)館服務(wù)不平等問(wèn)題，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的圖書(shū)館服務(wù)制定了相關(guān)的具體措施，主要包括： 1957-1964年，聯(lián)邦政府每年提供 750 萬(wàn)美元的補(bǔ)助金，促進(jìn)各州對(duì)人口少于 1 萬(wàn)人的鄉(xiāng)村開(kāi)展圖書(shū)館建設(shè)。該法頒布以前，財(cái)產(chǎn)稅的千分之一是公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)的固定來(lái)源，公共圖書(shū)館沒(méi)有獲得聯(lián)邦政府的資助，普遍面臨經(jīng)費(fèi)不夠、設(shè)施的絕對(duì)數(shù)與其活動(dòng)嚴(yán)重不足的問(wèn)題，特別是農(nóng)村等人口稀少的地區(qū)稅收數(shù)額少，教育和圖書(shū)館事業(yè)更加落后。該法的實(shí)施促進(jìn)了農(nóng)村與城市平等享受圖書(shū)館服務(wù)，使實(shí)施公共圖書(shū)館服務(wù)的州將服務(wù)范圍擴(kuò)大到未實(shí)施或未充分實(shí)施圖書(shū)館服務(wù)的鄉(xiāng)村地區(qū) [3]72。

1964年美國(guó)頒布了《圖書(shū)館服務(wù)與建設(shè)法》，包括服務(wù)、建設(shè)、館際合作和讀者服務(wù)工作 4 個(gè)部分。該法對(duì)圖書(shū)館進(jìn)行了重新定位，強(qiáng)調(diào)參考咨詢(xún)的重要性。

1931年美國(guó)制定了《國(guó)會(huì)圖書(shū)館法》，1956年制定了《公共圖書(shū)館服務(wù)和建設(shè)法》和《國(guó)家醫(yī)學(xué)圖書(shū)館法》，1987年制定《國(guó)家農(nóng)業(yè)圖書(shū)館法》，2003年制定《博物館和圖書(shū)館服務(wù)法》。

除了專(zhuān)門(mén)的圖書(shū)館法之外，美國(guó)的其他法典中也包含與圖書(shū)館相關(guān)的法律，如《版權(quán)法》對(duì)于圖書(shū)館復(fù)制行為和呈繳本制度均有所規(guī)定，其第407條規(guī)定：向國(guó)會(huì)圖書(shū)館繳送出版物作為著作權(quán)登記的依據(jù)，通過(guò)著作權(quán)登記對(duì)繳送進(jìn)行間接補(bǔ)償。此外，《政府出版物法》有關(guān)于存儲(chǔ)圖書(shū)館的條例，《高等教育法》中有關(guān)于圖書(shū)館資源和人員培訓(xùn)的規(guī)定，等等 [7-8] 。

美國(guó)對(duì)于圖書(shū)館復(fù)制行為的規(guī)定非常具體，我國(guó)的規(guī)定則不夠具體難以操作。關(guān)于呈繳本制度，雖然我國(guó)法律已有規(guī)定，但執(zhí)行情況并不樂(lè)觀。尤其是地方性法規(guī)要求出版機(jī)構(gòu)向地方公共圖書(shū)館繳送本的數(shù)量太多，造成逆反心理和抵制作為，以至于有法也難以履行。

對(duì)圖書(shū)館從業(yè)人員的要求方面，《公共圖書(shū)館法（送審稿）》第38條對(duì)圖書(shū)館員的準(zhǔn)入制度只有模糊的表述：“公共圖書(shū)館應(yīng)配備與職能相適應(yīng)的工作人員”，“公共圖書(shū)館工作人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能，國(guó)家對(duì)特定崗位工作人員有職業(yè)資格要求的，從其規(guī)定”。什么是“相適應(yīng)的工作人員”、“相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能”？如此抽象、模糊的規(guī)定，根本無(wú)法作為具體操作的指導(dǎo)和依據(jù)。反觀美國(guó)各州的圖書(shū)館法，則都明確規(guī)定了圖書(shū)館工作人員的資質(zhì)認(rèn)定，這一方面有利于提升圖書(shū)館從業(yè)人員的素質(zhì)，進(jìn)而提高圖書(shū)館服務(wù)的整體水平；另一方面，為一個(gè)領(lǐng)域的行業(yè)準(zhǔn)入設(shè)立門(mén)檻，可以有效減少混雜人員的進(jìn)入，凈化行業(yè)從業(yè)人員并建立良好的共同體認(rèn)同感”[1]6。

《美國(guó)圖書(shū)館服務(wù)與技術(shù)法案》（2003 年修訂）專(zhuān)門(mén)規(guī)定其專(zhuān)項(xiàng)基金為“示范基金”或“種子基金”，賦予落后地區(qū)、貧困人口、老年人等特殊群體或落后地區(qū)的項(xiàng)目以資金的優(yōu)先使用權(quán)，以引導(dǎo)圖書(shū)館建設(shè)的公益性政策傾斜。在這一方面，我國(guó)《公共圖書(shū)館法（送審稿）》并沒(méi)有涉及[1]6。

在圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)方面，美國(guó)圖書(shū)館法明確規(guī)定每個(gè)財(cái)政年度各州都會(huì)得到不少于 68 萬(wàn)美元的圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)[9]43。我國(guó)由于沒(méi)有正式的圖書(shū)館法，圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)來(lái)源靠法規(guī)和政策規(guī)定。一般由政府財(cái)政撥款，但沒(méi)有規(guī)定具體的比例或數(shù)量，根據(jù)情況靈活執(zhí)行。1987年我國(guó)《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》規(guī)定：“文獻(xiàn)資料購(gòu)置費(fèi)占全校教育事業(yè)費(fèi)的5%左右”。實(shí)際執(zhí)行中各高校掌握的比例各不相同。但是，大多數(shù)都達(dá)不到5%，一般在3%或4%左右。

在美國(guó)，圖書(shū)館法是教育法體系的一個(gè)組成部分。同時(shí)，《中小學(xué)教育法》、《高等教育法》等教育法中有大量關(guān)于圖書(shū)館工作和事業(yè)的內(nèi)容 [3]73。這一點(diǎn)應(yīng)該引起我們的注意，我國(guó)也應(yīng)該重視圖書(shū)館法與教育法的聯(lián)系，在制定和修改教育法時(shí)應(yīng)該注意有關(guān)圖書(shū)館的內(nèi)容。

謝玲指出：“我國(guó)目前尚無(wú)一部由國(guó)家立法機(jī)構(gòu)按法定程序制定、具有法律約束力的圖書(shū)館法，在一定程度上影響了我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)的健康發(fā)展。我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)存在經(jīng)費(fèi)不足、讀者權(quán)益定位模糊、圖書(shū)館專(zhuān)業(yè)人員崗位資格認(rèn)證制度不完善、圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展不均衡等諸多弊端，制定一部適合我國(guó)國(guó)情的圖書(shū)館法已經(jīng)顯得刻不容緩”[4]106。

1.2英國(guó)圖書(shū)館法

英國(guó)頒布的圖書(shū)館法有：《蘇格蘭公共圖書(shū)館鞏固法》（1887）、《圖書(shū)館侵犯法》（1898）、《蘇格蘭國(guó)家圖書(shū)館法》（1925）、《公共圖書(shū)館法》（1947）、《蘇格蘭公共圖書(shū)館法》（1955）、《公共圖書(shū)館與博物館法》（1964）、《大英圖書(shū)館法》（1972）、《北愛(ài)爾蘭教育與圖書(shū)館法》（1986）、《公共圖書(shū)館調(diào)查規(guī)則》（1992）、《法定存儲(chǔ)圖書(shū)館法》（2003）、《公共圖書(shū)館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》（2007）、《北愛(ài)爾蘭圖書(shū)館法》（2008） [10] 。

英國(guó)的圖書(shū)館立法比我們?cè)?，也比我們完善。從以上他們立法的歷程可以看出政府和社會(huì)的重視。這與他們的文化傳統(tǒng)有關(guān)，他們有著名的英美法系，習(xí)慣以判例作為判案的標(biāo)準(zhǔn)，習(xí)慣以法律規(guī)范他們的行為，所以，圖書(shū)館法也是不可或缺的。而我國(guó)則不一樣，長(zhǎng)期的封建社會(huì)形成了人治的習(xí)慣，行政長(zhǎng)官同時(shí)也是司法官?！爸腥A法系”當(dāng)中相對(duì)來(lái)說(shuō)只有刑法比較完善。近代以來(lái)，特別是建國(guó)以后和改革開(kāi)放以后，中國(guó)的法律制度逐步完善，依法治國(guó)正在成為我們的基本國(guó)策。然而，圖書(shū)館法尚屬于所謂的“小法”，被置于相對(duì)不重要的位置，以至于形成了目前的現(xiàn)狀。

1.3日本圖書(shū)館法

日本于 1899 年頒布《圖書(shū)館令》，1906年和1933年兩次修訂。1906年頒布《圖書(shū)館規(guī)程》。1947年頒布《國(guó)會(huì)圖書(shū)館法》。1950年頒布《圖書(shū)館法》，并且公布了《圖書(shū)館法實(shí)施規(guī)則》（這是一部規(guī)范公共圖書(shū)館的法律）。1953年頒布《學(xué)校圖書(shū)館法》 [11] 。戰(zhàn)后頒布的這三部法律是圖書(shū)館專(zhuān)門(mén)法律，習(xí)慣上稱(chēng)作“圖書(shū)館三法”。它們是國(guó)家立法，只有原則性的規(guī)定。有關(guān)行政部門(mén)制定了法規(guī)與規(guī)章制度與之配套，包括“施行令”、“施行規(guī)則”和通知、 決定、告示、訓(xùn)令等。這些配套的規(guī)章制度在1995年已達(dá)到50件左右。圖書(shū)館及相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)制定的與之配套的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范達(dá)220件以上。這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范號(hào)稱(chēng)“準(zhǔn)法律”，是圖書(shū)館法律體系的組成部分。其他的法律法規(guī)比較重要的適用到圖書(shū)館的達(dá)80件之多，例如《著作權(quán)法》等。另外在具體內(nèi)容中有關(guān)于圖書(shū)館的規(guī)定的法律法規(guī)達(dá)100件左右。圖書(shū)館“誓約”與“自律規(guī)范”是日本圖書(shū)館法律體系的基本內(nèi)容之一，譬如《圖書(shū)館自由宣言》和《圖書(shū)館員倫理綱領(lǐng)》。日本締約或參加的國(guó)際條約、協(xié)定、宣言等也是圖書(shū)館法律體系的組成部分 [12]623。

劉寶華指出：“綜觀日本圖書(shū)館界的成功經(jīng)驗(yàn)，圖書(shū)館服務(wù)無(wú)處不滲透著法律的有力支持”[13]27。與日本相比，我國(guó)缺乏國(guó)家立法機(jī)構(gòu)制定和頒布的圖書(shū)館專(zhuān)門(mén)法律，實(shí)施規(guī)則、細(xì)則就更談不上了。換言之，我國(guó)主要是依靠一些法規(guī)和政策管理圖書(shū)館事業(yè)。當(dāng)然，與圖書(shū)館有關(guān)的法律法規(guī)也有不少，且也有了一些“宣言”之類(lèi)的誓約或自律規(guī)范，此外締結(jié)或參加了一些相關(guān)的國(guó)際條約、協(xié)定、宣言等。但關(guān)鍵還是我們應(yīng)該加快圖書(shū)館立法的進(jìn)程，盡快建立起圖書(shū)館法律體系。

日本是一個(gè)實(shí)行行政主導(dǎo)體制的國(guó)家，把圖書(shū)館視為社會(huì)教育設(shè)施，并將圖書(shū)館專(zhuān)門(mén)法納入了教育法體系。圖書(shū)館專(zhuān)門(mén)法與單行法和有關(guān)規(guī)章制度的配套銜接，形成了日本圖書(shū)館法律體系的特色 [14]66。把圖書(shū)館作為社會(huì)教育機(jī)構(gòu)并把圖書(shū)館法納入教育法體系的做法值得我們借鑒，因?yàn)檫@樣有助于我們有效地實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略。

日本《圖書(shū)館法》的頒布和多次修訂，不斷完善了圖書(shū)館事業(yè)的法治環(huán)境，對(duì)于日本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和最終成為發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。相比之下，由于我們沒(méi)有圖書(shū)館法的保駕護(hù)航，圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展相對(duì)于社會(huì)其他方面顯得緩慢，而圖書(shū)館對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的貢獻(xiàn)也受到了一定的局限。

二戰(zhàn)以后日本文化受到了美國(guó)文化的巨大影響，日本的法律體系也按照美國(guó)的要求進(jìn)行了徹底的改造——不僅頒布了和平憲法，而且在美國(guó)占領(lǐng)軍的要求下作為教育改革的一部分對(duì)圖書(shū)館進(jìn)行了改革，修改了原有的圖書(shū)館法，使圖書(shū)館不僅僅具有圖書(shū)收藏、借閱，獲取知識(shí)的功能，還應(yīng)是廣泛傳播信息的場(chǎng)所和地區(qū)學(xué)習(xí)的據(jù)點(diǎn)，使終身學(xué)習(xí)的理念深深植根于圖書(shū)館活動(dòng)的土壤中[14]65。日本的用戶可以在自己家附近的圖書(shū)館預(yù)約到從村級(jí)一直到國(guó)家級(jí)圖書(shū)館的書(shū)刊資料（包括文獻(xiàn)遠(yuǎn)程復(fù)印傳真等）[13]28。

我國(guó)由于公共圖書(shū)館的數(shù)量有限，受圖書(shū)館藏書(shū)數(shù)量、圖書(shū)館工作人員編制和圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)均顯不足，圖書(shū)館難以擔(dān)當(dāng)全民終身學(xué)習(xí)的重任?，F(xiàn)有的公共圖書(shū)館雖然已經(jīng)恪盡職守，但相對(duì)于市民的閱讀需求仍顯得捉襟見(jiàn)肘。以上網(wǎng)為例，發(fā)達(dá)國(guó)家的公共圖書(shū)館擔(dān)負(fù)起了滿足市民上網(wǎng)需求的責(zé)任（市民可以在圖書(shū)館上網(wǎng)查資料、閱讀甚至娛樂(lè)），而我國(guó)市民要滿足上網(wǎng)需求，則需要在自己家里安裝寬帶，或在工作單位上網(wǎng)，否則就得通過(guò)網(wǎng)吧上網(wǎng)。我國(guó)城市星羅棋布的網(wǎng)吧就已經(jīng)說(shuō)明了問(wèn)題。

日本《圖書(shū)館法》、《學(xué)校圖書(shū)館法》規(guī)定了司書(shū)、候補(bǔ)司書(shū)資格制度以及與之配套的的一系列規(guī)章細(xì)則。規(guī)定圖書(shū)館的工作人員應(yīng)該是具有專(zhuān)業(yè)資格的圖書(shū)館員 [12]624。相比之下，我國(guó)的圖書(shū)館員準(zhǔn)入制度還沒(méi)有法律規(guī)定。現(xiàn)行政策主要是考慮應(yīng)聘者的學(xué)歷、學(xué)位及所學(xué)專(zhuān)業(yè)等。

1.4俄羅斯圖書(shū)館法

俄羅斯于1994年頒布《圖書(shū)館事業(yè)法》。從20世紀(jì)90年代起至今，84個(gè)俄聯(lián)邦主體均頒布了各自的圖書(shū)館法律法規(guī)。1997年頒布《關(guān)于在莫斯科州組建圖書(shū)館的一些規(guī)定》，2004年予以修訂。2006年頒布《關(guān)于莫斯科州居民的公共圖書(shū)館服務(wù)》。

2008年俄羅斯頒布的第131號(hào)聯(lián)邦法規(guī)《俄羅斯聯(lián)邦地方自治組織的一般原則》，有關(guān)于圖書(shū)館的內(nèi)容：規(guī)定居民點(diǎn)、市區(qū)和地區(qū)三級(jí)圖書(shū)館為居民提供服務(wù)。地方政府有權(quán)獨(dú)立解決圖書(shū)館管理的諸多問(wèn)題，包括人事任免、撥款等事項(xiàng)。

2008年經(jīng)過(guò)修訂的《圖書(shū)館事業(yè)法》規(guī)定：“為保存俄羅斯圖書(shū)館館藏文獻(xiàn)并向用戶提供使用，國(guó)家圖書(shū)館可對(duì)如下文獻(xiàn)進(jìn)行數(shù)字化復(fù)制：陳舊、破損、有瑕疵的文獻(xiàn)，借閱流通時(shí)可能導(dǎo)致?lián)p壞和丟失的孤本、善本、手稿等珍貴文獻(xiàn)，有科學(xué)和教育意義與價(jià)值的文獻(xiàn)”。此規(guī)定率先在圖書(shū)館立法中加入著作權(quán)的元素，使國(guó)家圖書(shū)館擁有對(duì)部分特殊館藏文獻(xiàn)進(jìn)行數(shù)字化的權(quán)利，在一定程度上部分解決了數(shù)字圖書(shū)館著作權(quán)問(wèn)題 [15]11。

在歷史上俄羅斯就擁有完善的書(shū)目體系，公民有藏書(shū)的習(xí)慣，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人有重視圖書(shū)館事業(yè)的習(xí)慣。列寧對(duì)于圖書(shū)館的論述至今尚有偉大的現(xiàn)實(shí)意義。在這樣的背景下，他們擁有完善的圖書(shū)館法律體系是一件很正常的事情。隨著中國(guó)小康社會(huì)的建成、公民收入的翻番、藏書(shū)量的增長(zhǎng)，圖書(shū)館事業(yè)必將取得長(zhǎng)足的發(fā)展，與之相適應(yīng)的圖書(shū)館法律體系也必將逐步建立和完善。

1.5韓國(guó)圖書(shū)館法

韓國(guó)于1963年頒布《圖書(shū)館法》，1987年進(jìn)行了全面的修訂。1991年更名為《圖書(shū)館振興法》，1994年更名為《圖書(shū)館及讀書(shū)振興法》。2006年又恢復(fù)原名稱(chēng)《圖書(shū)館法》 [16]96，[17]47。

韓國(guó)不僅有以全國(guó)各級(jí)各類(lèi)圖書(shū)館為調(diào)整對(duì)象的綜合性的圖書(shū)館法，也有針對(duì)某一類(lèi)型圖書(shū)館的法律，如《學(xué)校圖書(shū)館振興法》、《國(guó)會(huì)圖書(shū)館法》等等。據(jù)李炳穆調(diào)查，韓國(guó)與圖書(shū)館有關(guān)的法律大約有200多部，約占全國(guó)法律總數(shù)的5% [18]7。

韓國(guó)圖書(shū)館法規(guī)定公立公共圖書(shū)館、私立公共圖書(shū)館以及圖書(shū)館協(xié)會(huì)可獲得國(guó)家或地方自治團(tuán)體的財(cái)政補(bǔ)助，這一點(diǎn)值得我們借鑒。筆者只聽(tīng)說(shuō)我國(guó)有公立公共圖書(shū)館，私立公共圖書(shū)館尚未聽(tīng)說(shuō)過(guò)（即使有，大概也就是一個(gè)公共圖書(shū)室）。我國(guó)的公立公共圖書(shū)館靠的是政府的財(cái)政撥款，未見(jiàn)有獲得地方自治團(tuán)體的財(cái)政補(bǔ)助，其根源是我們沒(méi)有這樣的立法，沒(méi)有法律依據(jù)。當(dāng)然，歸根結(jié)底是國(guó)情不同。不過(guò)，我國(guó)的圖書(shū)館學(xué)會(huì)存在著拉企業(yè)贊助搞學(xué)術(shù)活動(dòng)的情況，同樣受到現(xiàn)有法律的保護(hù)。

正在征求意見(jiàn)的《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法（草案送審稿）》規(guī)定了其調(diào)整對(duì)象不包括民辦圖書(shū)館，即將私立公共圖書(shū)館排除在外。王子舟等學(xué)者已經(jīng)提出了反對(duì)意見(jiàn)。期待著正式頒布的公共圖書(shū)館法等能夠涵蓋私立公共圖書(shū)館 [1]3-4。

韓國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，公共圖書(shū)館必須配備具有相關(guān)資格的司書(shū)職員和司書(shū)教師。司書(shū)職員根據(jù)圖書(shū)館隸屬機(jī)構(gòu)級(jí)別的不同分別具備國(guó)家公務(wù)員和地方公務(wù)員身份[19]29。司書(shū)分為一級(jí)、二級(jí)正司書(shū)和準(zhǔn)司書(shū)等[18]8。而我國(guó)公共圖書(shū)館工作人員屬于事業(yè)編制，不具備公務(wù)員身份。國(guó)外圖書(shū)館法中都對(duì)館員資格有明確規(guī)定，而我國(guó)目前擔(dān)任圖書(shū)館館長(zhǎng)的人員中有很多并不具有圖書(shū)館學(xué)、情報(bào)學(xué)專(zhuān)業(yè)教育背景，這給圖書(shū)館管理、館藏建設(shè)等方面帶來(lái)了一些問(wèn)題[9]44。我國(guó)《公共圖書(shū)館法》將會(huì)包括圖書(shū)館館員任職資格的規(guī)定，具體內(nèi)容值得期待。

韓國(guó)2006年頒布的《圖書(shū)館法》規(guī)定：“違反第20條第2項(xiàng)規(guī)定者，應(yīng)繳納資料定價(jià)（其資料為非賣(mài)品時(shí)為該資料的原價(jià)）10倍的滯納金”?！暗?項(xiàng)規(guī)定期限內(nèi)未提出異議，未繳納滯納金時(shí)，依據(jù)國(guó)稅滯納處分征收” 。該法第20條第2項(xiàng)規(guī)定：“除第1項(xiàng)規(guī)定的公共機(jī)關(guān)外，個(gè)人或團(tuán)體發(fā)行或制作的資料，從發(fā)行或制作之日起 3 0 日內(nèi)呈繳給國(guó)立中央圖書(shū)館。發(fā)行或制作修訂增補(bǔ)版也如此”[18]14，16，17。其他國(guó)家類(lèi)似的規(guī)定有：1997年南非政府頒布了《法定繳存法》，規(guī)定出版商需要在文獻(xiàn)出版后14天內(nèi)呈繳文獻(xiàn)和提供文獻(xiàn)相關(guān)信息。如違反上述規(guī)定，可處以不超過(guò)2萬(wàn)蘭特的罰金并責(zé)令出版商在30日內(nèi)補(bǔ)繳文獻(xiàn)。如出版商30日后仍未補(bǔ)繳，可根據(jù)情況向出版商提起民事訴訟（第2-4條，第9-10條） [20]101。我國(guó)由于沒(méi)有這樣的法律規(guī)定，那些違反國(guó)家呈繳法令不向國(guó)家圖書(shū)館呈繳圖書(shū)資料的出版社，也就沒(méi)有受到繳納滯納金或罰金的處罰，也得不到民事訴訟的追究。

2007年12月31日頒布了第20506號(hào)總統(tǒng)令即《圖書(shū)館法實(shí)施令》，第19條規(guī)定了公共圖書(shū)館的使用費(fèi)：“《圖書(shū)館法》第33條規(guī)定的公共圖書(shū)館收取使用費(fèi)范圍如下：①數(shù)據(jù)庫(kù)利用手續(xù)費(fèi)；②個(gè)人研究室、會(huì)議室等的利用手續(xù)費(fèi)；③資料復(fù)制費(fèi)；④講習(xí)、教育手續(xù)費(fèi)；⑤圖書(shū)館入館費(fèi)（限于私立公共圖書(shū)館）”[18]19。

目前由于我國(guó)公共圖書(shū)館法尚未頒布，對(duì)于收費(fèi)項(xiàng)目還無(wú)法明確限定。但是，通行的做法是資料復(fù)制是收費(fèi)的，房屋出租也是收費(fèi)的。公共圖書(shū)館也舉辦一些收費(fèi)的學(xué)歷班、培訓(xùn)班。根據(jù)筆者2012年11月的調(diào)查，河南省圖書(shū)館訂購(gòu)國(guó)內(nèi)常用的十幾種數(shù)據(jù)庫(kù)全部提供讀者免費(fèi)使用，鄭州市圖書(shū)館訂購(gòu)中國(guó)知網(wǎng)和維普兩種數(shù)據(jù)庫(kù)提供讀者免費(fèi)使用，不收取任何費(fèi)用。重慶圖書(shū)館大多數(shù)數(shù)據(jù)庫(kù)也是免費(fèi)使用的，少部分收取一定的費(fèi)用。

1.6丹麥圖書(shū)館法

丹麥于1920年通過(guò)《公共圖書(shū)館法》，1964年修訂為《圖書(shū)館法》。2000年頒布《圖書(shū)館服務(wù)法》，該法將網(wǎng)絡(luò)服務(wù)確定為公共圖書(shū)館的基本業(yè)務(wù)，將復(fù)合圖書(shū)館定位為其在信息社會(huì)中的主要形態(tài)。該法設(shè)有專(zhuān)章詳細(xì)規(guī)定了過(guò)期罰款和損毀文獻(xiàn)的賠償。丹麥政府圖書(shū)館以及政府資助的圖書(shū)館都規(guī)定對(duì)用戶逾期不歸還資料進(jìn)行罰款，每份借閱資料的罰款不得超過(guò) 5 丹麥克朗；如果逾期超過(guò) 7 天，罰款可升至 25 丹麥克朗；如果逾期 30 天以上，罰款可升至 50 丹麥克朗等。該法對(duì)圖書(shū)館服務(wù)和付費(fèi)服務(wù)進(jìn)行了區(qū)分，這對(duì)其他國(guó)家有一定的借鑒作用 [21]1，[22]，[17]46，[9]41、43。我國(guó)圖書(shū)館的通行做法是在借書(shū)超期時(shí)按日適量罰款，借書(shū)丟失時(shí)按原價(jià)賠償或加倍賠償。與國(guó)外相比，我國(guó)圖書(shū)館有關(guān)資料的滯納金以及相關(guān)罰款都較輕 [9]44。

1.7新西蘭圖書(shū)館法

新西蘭非常重視口述歷史記錄?！缎挛魈m國(guó)家圖書(shū)館法》條款 10（1）指出：“口述歷史記錄指的是以任何形式的信息錄制設(shè)備所記錄的個(gè)人回憶錄、回想錄等及以此種形式產(chǎn)生的信息記錄”。該法規(guī)定，任何個(gè)人（包括部長(zhǎng)、國(guó)家圖書(shū)館館長(zhǎng)、普通職員及公民等）或機(jī)構(gòu)（包括政府機(jī)關(guān)、代理、公司、學(xué)校等）都有義務(wù)向國(guó)家圖書(shū)館提交口述歷史記錄、資料的義務(wù)。并且，新西蘭提倡、鼓勵(lì)個(gè)人向國(guó)家圖書(shū)館提交口述歷史記錄。

該法條款 10（2）指出：“如果口述歷史記錄以個(gè)人形式在這樣的條件下（如以獲取信息為條件）提交給國(guó)家圖書(shū)館；條件用書(shū)面的形式記錄下來(lái)，那么館長(zhǎng)、王室或其代理機(jī)構(gòu)必須遵守這些條件”。也就是說(shuō)，可以用口述歷史記錄換取享受圖書(shū)館的服務(wù)。

新西蘭國(guó)家圖書(shū)館的口述歷史中心至今已收錄有 10 000 件口述歷史文獻(xiàn)記錄，內(nèi)容涉及新西蘭社會(huì)、文化、社區(qū)、政治、歷史，時(shí)間跨度為從 19 世紀(jì)末期到現(xiàn)在 [23] 。

我國(guó)汕頭大學(xué)圖書(shū)館特藏部率先開(kāi)展口述歷史資源采集開(kāi)發(fā)工作，并取得一定的成效，目前已建立起口述歷史數(shù)據(jù)庫(kù) [24] 。

1.8印度圖書(shū)館法

截至2009年，印度29個(gè)邦和6個(gè)聯(lián)邦屬地只有16個(gè)頒布了自己的公共圖書(shū)館法。與我國(guó)一樣至今沒(méi)有一部全國(guó)性的圖書(shū)館法。印度于1945年頒布《科爾哈普公共圖書(shū)館法》，1948年頒布《馬德拉斯公共圖書(shū)館法》，重點(diǎn)保障服務(wù)體系，并設(shè)立了圖書(shū)館稅。該法規(guī)定在財(cái)產(chǎn)稅和房屋稅的基礎(chǔ)上收取3%的圖書(shū)館稅。之后頒布的《安得拉邦圖書(shū)館法》規(guī)定，由本地政府從房產(chǎn)稅和土地稅中抽出8%作為圖書(shū)館稅?！段髅霞永罟矆D書(shū)館法》沒(méi)有規(guī)定圖書(shū)館稅，而是由本地政府每年支付一定的經(jīng)費(fèi) [17]48-49。我國(guó)沒(méi)有圖書(shū)館稅的法律規(guī)定，而是采取政府撥款的方式。

印度有個(gè)邦圖書(shū)館法（The Tamil Nadu Public Library Act）規(guī)定，圖書(shū)館閉館期間逗留的讀者會(huì)受到 5 盧比的罰款，對(duì)警告后不予理睬者，罰款金額可升至 50 盧比[9]43。我國(guó)沒(méi)有類(lèi)似的規(guī)定。

幾點(diǎn)啟示 。

2.1先立法然后再不斷修訂完善

美國(guó)、丹麥、韓國(guó)、日本等國(guó)家都是在頒布圖書(shū)館法之后，不斷地對(duì)其進(jìn)行修改和完善 [17]49。韓國(guó)《圖書(shū)館法》從1963年頒布開(kāi)始，截至2008年4月1日已修改13次。如果再加上實(shí)施令和實(shí)施細(xì)則的修改，總數(shù)達(dá)到了40多次 [18]21。韓國(guó)《圖書(shū)館法》修訂過(guò)程中注重獲得階段性實(shí)效，不刻意追求法理上的完美，并且根據(jù)需求不斷加以調(diào)整。日本圖書(shū)館法自1950年（昭和25）頒布后，先后進(jìn)行過(guò)17次修訂。美國(guó)的州圖書(shū)館法基本上是兩年修訂一次，使其不斷發(fā)展和完善。這很值得我們借鑒。因?yàn)橐徊降轿坏膱D書(shū)館法不說(shuō)難度的大小，實(shí)際上也是不可能的 [25]85，[9]41 ，[26]97，[14]64。

2.2頒布法律的同時(shí)公布實(shí)施細(xì)則

韓國(guó)是在《圖書(shū)館法》頒布之后由總統(tǒng)發(fā)布實(shí)施令，然后再由文教部發(fā)布實(shí)施規(guī)則。這樣有利于法律的實(shí)行，不至于有《法不依》 [17]48。

2.3立法具有前瞻性和指導(dǎo)性

丹麥2000年頒布的《圖書(shū)館服務(wù)法》是信息時(shí)代的產(chǎn)物，要求圖書(shū)館建設(shè)網(wǎng)絡(luò)復(fù)合圖書(shū)館，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)電子資源服務(wù)，具有前瞻性和指導(dǎo)性。

在先進(jìn)文化理念的統(tǒng)帥下，制定出具有超前意識(shí)的法律條文，將會(huì)促進(jìn)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展和繁榮。相反，如果法律不具備前瞻性和指導(dǎo)性，就不可能推動(dòng)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，甚至還會(huì)阻礙其發(fā)展，成為桎梏。一些長(zhǎng)期困擾圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的問(wèn)題得不到根本解決，就會(huì)使廣大業(yè)界同仁和讀者失望。

針對(duì)《公共圖書(shū)館法（送審稿）》，白楊指出：“總體而言，送審稿的內(nèi)容多為原則性規(guī)定，彈性大，可操作性不強(qiáng)。這導(dǎo)致其具體貫徹實(shí)施需要依賴(lài)于行政部門(mén)的法規(guī)、規(guī)章和最高法院的司法解釋?zhuān)绱丝赡茉斐筛骷?jí)單位根據(jù)自己情況制定的下位法不統(tǒng)一，阻礙公共圖書(shū)館系統(tǒng)的協(xié)調(diào)建設(shè)”[1]6。

2.4圖書(shū)館學(xué)家參與立法

印度圖書(shū)館學(xué)家阮岡納贊積極參與圖書(shū)館立法工作，起草立法文獻(xiàn)20件，對(duì)于印度各個(gè)邦的圖書(shū)館法的立法工作起到了積極的作用 [17]49。

2.5創(chuàng)立圖書(shū)館法律體系必須得到國(guó)家與政府的重視、支持和積極參與

美國(guó)、丹麥、韓國(guó)、印度等國(guó)家的圖書(shū)館法的頒布和實(shí)施，都是政府積極支持和參與的[17]50。我國(guó)圖書(shū)館法的頒布與實(shí)施也離不開(kāi)政府的堅(jiān)決支持和積極參與。美國(guó)一直很重視圖書(shū)館事業(yè)。美國(guó)圖書(shū)館法的發(fā)展與完善是與美國(guó)政府的支持和推動(dòng)密不可分的[26]98。

希望國(guó)家和政府能夠更加重視我國(guó)的圖書(shū)館事業(yè)，把圖書(shū)館法的制定與頒布放在一個(gè)特別重要的位置上。我國(guó)《公共圖書(shū)館法》的制定與頒布才是我國(guó)圖書(shū)館法律體系建設(shè)的第一步，接下來(lái)應(yīng)該制定和頒布全國(guó)性的涵蓋各種圖書(shū)館類(lèi)型的《圖書(shū)館法》。然后，還應(yīng)該制定和頒布《國(guó)家圖書(shū)館法》、《高校圖書(shū)館法》、《學(xué)校圖書(shū)館法》等，并且要制定和頒布與之配套的實(shí)施細(xì)則和司法解釋。

2.6社會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)積極參與

美國(guó)、丹麥、韓國(guó)、印度等國(guó)家的圖書(shū)館學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)和圖書(shū)館委員會(huì)在圖書(shū)館法的立法、實(shí)施和逐步完善的過(guò)程中都起到了決定性的作用 [17]50。我國(guó)存在著各級(jí)圖書(shū)館學(xué)會(huì)和高校圖書(shū)館工作委員會(huì)，理應(yīng)對(duì)于我國(guó)的圖書(shū)館法立法工作做出貢獻(xiàn)。但是，我國(guó)現(xiàn)階段并沒(méi)有圖書(shū)館委員會(huì)這樣的組織機(jī)構(gòu)，這是我們的習(xí)慣和文化傳統(tǒng)造成的，也不便于照搬外國(guó)的這一模式。我們應(yīng)該摸索出適合我國(guó)國(guó)情的管理模式，解決圖書(shū)館法的立法、實(shí)施和完善的問(wèn)題。

2.7用立法保障圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)來(lái)源

美國(guó)圖書(shū)館法規(guī)定了圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)由聯(lián)邦政府撥付，并且規(guī)定了撥款額度和撥款方式。印度多數(shù)邦的圖書(shū)館法規(guī)定了圖書(shū)館稅，以解決圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題[17]50。根據(jù)我國(guó)的傳統(tǒng)習(xí)慣，應(yīng)該通過(guò)立法規(guī)定圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)由政府財(cái)政撥款解決，并且明確規(guī)定撥款額度和撥款方式。

2.8我們需要建立的圖書(shū)館法應(yīng)該是一個(gè)完善的法律法規(guī)體系

美國(guó)在100多年的圖書(shū)館立法歷程中，共制定和頒布了 100 多種與圖書(shū)館相關(guān)的法律法規(guī)。圖書(shū)館是一項(xiàng)社會(huì)公益性事業(yè)，涉及到社會(huì)生活的各個(gè)方面，單靠一部圖書(shū)館專(zhuān)門(mén)法不能解決所有問(wèn)題，我們所要建立的是以圖書(shū)館專(zhuān)門(mén)法為核心，其他相關(guān)法律法規(guī)為輔助的完備和系統(tǒng)的體系。只有建立了由圖書(shū)館基本法律、行政法規(guī)、各地方圖書(shū)館法規(guī)、規(guī)章組成的有機(jī)整體，我國(guó)圖書(shū)館法律體系才可算是一個(gè)科學(xué)完備的系統(tǒng)，才能為我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)起到真正的促進(jìn)作用[4]106-107。

2.9圖書(shū)館法應(yīng)凸顯可操作性，避免流于形式

李國(guó)新指出：“業(yè)界同仁對(duì)《公共圖書(shū)館法》的期望值很高，希望通過(guò)立法能使一些長(zhǎng)期困擾事業(yè)發(fā)展的問(wèn)題得到根本解決，但是現(xiàn)實(shí)的體制、政策、發(fā)展環(huán)境決定了現(xiàn)階段立法所能解決的問(wèn)題是有限的。目前立法工作的整體思路是：條文原則化，以建立基本制度、確立解決問(wèn)題的基本原則為目標(biāo)；具體問(wèn)題主要通過(guò)未來(lái)制定法律實(shí)施細(xì)則或行政主管部門(mén)依法制定規(guī)章、政策來(lái)解決”[27]2。

如果只有原則化的條文、只建立基本制度和解決問(wèn)題的基本原則，不解決具體問(wèn)題，這樣的法律形同虛設(shè)，不具備可操作性，還沒(méi)有出臺(tái)就已經(jīng)失敗了。實(shí)施細(xì)則在一定程度上能夠強(qiáng)化法律的可操作性，但是，不能完全依賴(lài)實(shí)施細(xì)則，而放棄法律本身應(yīng)該負(fù)起的責(zé)任。把具體問(wèn)題推給行政主管部門(mén)依靠政策來(lái)解決，就使立法的意義大打折扣，甚至完全失去了立法的意義。立法權(quán)高于行政權(quán)，就對(duì)行政權(quán)起到指導(dǎo)、監(jiān)督、制衡的作用。所以，我們需要的圖書(shū)館法，不僅要有原則性的規(guī)定，同時(shí)也要有具體的規(guī)定。譬如刑法，它不僅規(guī)定了殺人者償命的原則，還規(guī)定了故意殺人和過(guò)失殺人所要承擔(dān)的刑事責(zé)任，要不要執(zhí)行死刑，有期徒刑應(yīng)該判處多少年以上或以下等具體規(guī)范。也不是下放給實(shí)施細(xì)則去規(guī)定。

結(jié)語(yǔ)

一個(gè)國(guó)家的圖書(shū)館法是否完善，不僅是圖書(shū)館的責(zé)任，也是一個(gè)國(guó)家社會(huì)文化發(fā)展水平的標(biāo)志。同樣，沒(méi)有興旺發(fā)達(dá)的圖書(shū)館事業(yè)，也不可能有完善的圖書(shū)館法律體系。兩者是相輔相成的關(guān)系，是作用與反作用的關(guān)系。我們堅(jiān)信在以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，依法治國(guó)，人才強(qiáng)國(guó)，我國(guó)的圖書(shū)館事業(yè)必將得到長(zhǎng)足的發(fā)展，我國(guó)的圖書(shū)館法律體系必將在不久的將來(lái)建成并不斷完善。