楊曉萌

全國(guó)性的生態(tài)服務(wù)理所當(dāng)然應(yīng)由中央政府財(cái)政支出來(lái)解決，而具有地域?qū)傩缘纳鷳B(tài)服務(wù)應(yīng)該由區(qū)域內(nèi)所有受益者共同承擔(dān)。作為我國(guó)縱向轉(zhuǎn)移支付的有益補(bǔ)充，建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。建議明確橫向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充性原則，建立以中央政府牽頭的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)，以生態(tài)環(huán)境指標(biāo)測(cè)算轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)行重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的意義與不足

我國(guó)現(xiàn)行重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度緩解了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)地方政府在生態(tài)保護(hù)上的財(cái)政支出壓力，但仍然存在一些不足。

政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是分級(jí)預(yù)算體制的重要組成部分，具體可以分為縱向轉(zhuǎn)移支付模式、橫向轉(zhuǎn)移支付模式以及混合轉(zhuǎn)移支付模式。從世界范圍看，大部分國(guó)家都采用了縱向的轉(zhuǎn)移支付模式，以德國(guó)為典型的少數(shù)國(guó)家采用了橫向的轉(zhuǎn)移支付模式，還有部分國(guó)家采取了橫向與縱向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的混合模式。我國(guó)目前采取的是單一縱向轉(zhuǎn)移支付模式。這樣做的好處是，中央政府可以通過(guò)財(cái)力的縱向轉(zhuǎn)移來(lái)調(diào)節(jié)地區(qū)間政府財(cái)力差異和實(shí)施一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策。但是，單一縱向轉(zhuǎn)移支付模式也帶來(lái)了一些問(wèn)題，比如調(diào)節(jié)力度有限、透明度低等。

我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度中所設(shè)計(jì)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，從性質(zhì)上分析屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的一種。2008年以來(lái)，中央財(cái)政開(kāi)展對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付試點(diǎn)。從2008-2010年試點(diǎn)開(kāi)展的情況看，重要生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的試點(diǎn)范圍由最初的17個(gè)省逐步擴(kuò)展到如今的25個(gè)省，僅有北京、天津、上海3個(gè)直轄市，江蘇、浙江、廣東3個(gè)沿海省份，以及大連、寧波、廈門、青島、深圳5個(gè)計(jì)劃單列市不在生態(tài)轉(zhuǎn)移支付范圍之內(nèi)。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模由2008年60.51億元逐年遞增至2010年249.20億元，3年間中央政府財(cái)政總共轉(zhuǎn)移支付了429.71億元財(cái)政資金，用于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)，緩解了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)地方政府在生態(tài)保護(hù)上的財(cái)政支出壓力。從我國(guó)各省地方政府財(cái)力總量上看，這樣也有利于地方財(cái)力的均衡。但是，其中仍然存在一些不足：

一是增加了中央財(cái)政的財(cái)政壓力。在現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制之下，現(xiàn)有中央地方財(cái)力分配格局本身就是中央多、地方少，如果未來(lái)需要不斷增加縱向的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，那么，中央財(cái)政壓力就難以通過(guò)增加中央財(cái)政收入比例的途徑得到解決。

二是生態(tài)環(huán)境外部性內(nèi)部化的關(guān)系不明晰。從重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付開(kāi)展的實(shí)際情況看，大部分省級(jí)地方政府享受到了生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，只有少數(shù)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府沒(méi)有享受到這一轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。由此，貌似由少部分沿海發(fā)達(dá)地區(qū)分擔(dān)了全國(guó)大多數(shù)地區(qū)的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)成本。然而從資金流看，基于現(xiàn)有的分稅制體制，很難在已經(jīng)匯總的中央財(cái)政資金中分析出重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的具體來(lái)源，模糊了生態(tài)環(huán)境外部性內(nèi)部化的地區(qū)間對(duì)應(yīng)關(guān)系，不利于保證這筆資金的使用管理效率。

三是無(wú)法解決地方性生態(tài)服務(wù)這種公共產(chǎn)品的提供問(wèn)題。全國(guó)性公共產(chǎn)品由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，非全國(guó)性公共產(chǎn)品由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。在全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃中，除了一些國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)外，大部分是提供區(qū)域性生態(tài)服務(wù)的生態(tài)功能區(qū)。這些跨越行政區(qū)劃的區(qū)域性生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)與建設(shè)，目前仍然遺漏在我國(guó)的縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付范圍之外。

建立生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付十分必要

橫向轉(zhuǎn)移支付制度可以在生態(tài)關(guān)系密切的區(qū)域建立起生態(tài)服務(wù)的市場(chǎng)交換關(guān)系，從而使生態(tài)服務(wù)的外部效應(yīng)內(nèi)在化。

作為公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，生態(tài)環(huán)境具有顯著的跨區(qū)域性，因此在一國(guó)范圍內(nèi)，它既有全國(guó)屬性，又具有鮮明的地域?qū)傩?。全?guó)性的生態(tài)服務(wù)理所當(dāng)然應(yīng)由中央政府財(cái)政支出來(lái)解決，而具有地域?qū)傩缘纳鷳B(tài)服務(wù)應(yīng)該由區(qū)域內(nèi)所有受益者共同承擔(dān)。但在具體實(shí)踐中，地域?qū)傩缘纳鷳B(tài)服務(wù)提供者與受益者往往分屬于不同行政區(qū)劃和財(cái)政級(jí)次，生態(tài)服務(wù)的收益外溢使現(xiàn)實(shí)中極易出現(xiàn)成本與收益的不對(duì)稱問(wèn)題。而我國(guó)目前縱向轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中，財(cái)力向上集中再分配的過(guò)程，很難直接體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)的收益補(bǔ)償關(guān)系，而且轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的影響因素中也尚未體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)這一項(xiàng)，使得現(xiàn)實(shí)中，地方政府在生態(tài)保護(hù)方面的積極性不高。這也是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中存在的一個(gè)較為嚴(yán)重的問(wèn)題。

從我國(guó)學(xué)者對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的研究成果看，學(xué)者們普遍認(rèn)為橫向轉(zhuǎn)移支付可以比較好地解決財(cái)力均等化和外部性的問(wèn)題。其中，與縱向轉(zhuǎn)移支付制度相比，其在解決外部性問(wèn)題上具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。縱向的轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有很好地體現(xiàn)出上級(jí)財(cái)政行為增進(jìn)效率和優(yōu)化資源配置的原則，尤其沒(méi)有體現(xiàn)出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的特定區(qū)域在經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的分工以及生態(tài)服務(wù)的市場(chǎng)交換關(guān)系。橫向轉(zhuǎn)移支付制度可以在生態(tài)關(guān)系密切的區(qū)域建立起生態(tài)服務(wù)的市場(chǎng)交換關(guān)系，從而使生態(tài)服務(wù)的外部效應(yīng)內(nèi)在化。

因此，作為我國(guó)縱向轉(zhuǎn)移支付的有益補(bǔ)充，建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中橫向轉(zhuǎn)移支付的雛形

對(duì)口支援、省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償是我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付的雛形。

我國(guó)沒(méi)有以制度形式確立橫向轉(zhuǎn)移支付，對(duì)口支援、省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償是我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付的雛形。

一是對(duì)口支援。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份對(duì)中西部經(jīng)濟(jì)落后省份的對(duì)口支援實(shí)質(zhì)上起到了橫向轉(zhuǎn)移支付的作用。從我國(guó)建國(guó)以來(lái)全國(guó)的對(duì)口支援情況來(lái)看，大規(guī)模的對(duì)口支援主要有4個(gè)方向：一是對(duì)口支援西藏；二是對(duì)口支援三峽庫(kù)區(qū)；三是對(duì)口支援地震災(zāi)區(qū)；四是對(duì)口支援新疆。對(duì)口支援的省際間財(cái)力轉(zhuǎn)移形式，是我國(guó)縱向轉(zhuǎn)移支付制度的有益補(bǔ)充。但是，由于缺乏制度性安排，對(duì)口支援的方向、規(guī)模、對(duì)口關(guān)系等方面的隨意性較大，并且依賴中央政府的督辦，不是長(zhǎng)久之計(jì)，還需要以橫向轉(zhuǎn)移支付的形式在轉(zhuǎn)移支付制度中加以安排，以發(fā)揮更穩(wěn)定的作用。

二是省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐。中國(guó)東部地區(qū)的省份，如遼寧、山東、浙江、江蘇、福建、廣東等經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，已在行政轄區(qū)內(nèi)的流域開(kāi)展了流域生態(tài)補(bǔ)償工作。如遼寧省2008年出臺(tái)并實(shí)施了《遼寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標(biāo)考核暫行辦法》，以地級(jí)市為單位，對(duì)主要河流出市斷面水質(zhì)進(jìn)行考核，水質(zhì)超過(guò)目標(biāo)值的，上游地區(qū)將給予下游地區(qū)補(bǔ)償資金。浙江在全省流域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償政策和機(jī)制試點(diǎn)，福建在省轄區(qū)、市轄區(qū)的3個(gè)流域的上下游實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)等。流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題是我國(guó)跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾獌?nèi)容，但是從各省已開(kāi)展的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐不難看出，從省級(jí)政府層面只能解決省內(nèi)的流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，而省際間的流域生態(tài)補(bǔ)償仍然是一大難題，需要以橫向轉(zhuǎn)移支付的形式在轉(zhuǎn)移支付制度中予以考慮。

建立生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建議

明確橫向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充性原則，建立以中央政府牽頭的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)，以生態(tài)環(huán)境指標(biāo)測(cè)算轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。

從我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀看，未來(lái)完善轉(zhuǎn)移支付制度的方向是要建立起以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，使政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付成為政府間財(cái)力均衡的有益補(bǔ)充，并解決地方政府間存在的外部性問(wèn)題。建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，是我國(guó)建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度改革的一個(gè)有益開(kāi)端，也可以為我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，提供改革經(jīng)驗(yàn)?；谖覈?guó)的基本國(guó)情及橫向轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)實(shí)條件，建議從以下方面構(gòu)建以生態(tài)補(bǔ)償為導(dǎo)向的橫向轉(zhuǎn)移支付制度：

明確橫向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充性原則。我國(guó)政府一直采用的是縱向轉(zhuǎn)移支付模式，如今為了解決省際間的區(qū)域性外部性問(wèn)題，嘗試構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，因此，需處理好橫向轉(zhuǎn)移支付與傳統(tǒng)的縱向轉(zhuǎn)移支付之間的關(guān)系。建立我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的初衷，主要是為了解決目前省際間生態(tài)效益或成本外溢所帶來(lái)的外部性問(wèn)題，并不以財(cái)政均等化為目標(biāo)。因此，橫向轉(zhuǎn)移支付制度只能作為我國(guó)現(xiàn)有縱向轉(zhuǎn)移支付制度的有益補(bǔ)充。

建立以中央政府牽頭的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)。從我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)有實(shí)踐情況看，能夠突破地方行政轄區(qū)限制，開(kāi)展跨省生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域，通常都有中央政府相關(guān)職能部門牽頭或組織，如三峽庫(kù)區(qū)的對(duì)口支援?？梢哉f(shuō)，中央政府在橫向轉(zhuǎn)移支付制度中有著非常重要的組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。

因此，若要建立起突破地方行政區(qū)域限制的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，必須有一個(gè)負(fù)責(zé)日常事務(wù)的組織機(jī)構(gòu)，由國(guó)家相關(guān)部門的代表及各地方政府派出的代表共同組成。國(guó)家相關(guān)部門代表負(fù)責(zé)組織牽頭地方政府代表之間的談判、協(xié)商，并對(duì)達(dá)成生態(tài)補(bǔ)償意向的轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行監(jiān)督，將我國(guó)現(xiàn)有零散的省際間生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付納入常規(guī)的轉(zhuǎn)移支付制度之中。

以生態(tài)環(huán)境指標(biāo)測(cè)算轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)現(xiàn)有縱向轉(zhuǎn)移支付模式中，包括一般性轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其中以一般性轉(zhuǎn)移支付為主。在確定各省一般性轉(zhuǎn)移支付金額時(shí)，主要是根據(jù)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支差額與這一地區(qū)適用的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)確定的，其中并未涵蓋地區(qū)間生態(tài)環(huán)境外部性因素。生態(tài)環(huán)境因素主要通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式下?lián)艿胤?，因此未能很好地反映出省際間由生態(tài)效益或成本外溢形成的橫向生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系。因此，在建立以生態(tài)補(bǔ)償為導(dǎo)向的橫向轉(zhuǎn)移支付制度中，在轉(zhuǎn)移支付金額的測(cè)算上，應(yīng)以各地區(qū)間的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)因素為主要測(cè)算指標(biāo)。

例如，省際間的流域生態(tài)補(bǔ)償，可考慮以出省斷面水質(zhì)考核指標(biāo)為測(cè)算因素，根據(jù)指標(biāo)考核值與目標(biāo)值之間的關(guān)系，確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。水質(zhì)優(yōu)于考核目標(biāo)，可以由下游省份向上游省份支付生態(tài)補(bǔ)償金；水質(zhì)劣于考核目標(biāo)，由上游省份向下游省份支付生態(tài)補(bǔ)償金。

（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）