王兆星

國(guó)內(nèi)金融危機(jī)爆發(fā)后，華爾街成為眾矢之的，銀行家被當(dāng)做過(guò)街老鼠人人喊打，民眾對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)的仇視心理直接導(dǎo)致了席卷全球的占領(lǐng)華爾街運(yùn)動(dòng)。時(shí)過(guò)境遷，人們對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)及其高管的憤怒已有稍許平息，對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)思路也有了更多理性的思考和建設(shè)性的意見(jiàn)。與此同時(shí)，金融穩(wěn)定理事會(huì)和巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)大力倡導(dǎo)的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架也已基本定型。那么，這一系列針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管改革安排是否能夠真正發(fā)揮作用，給危機(jī)前失去約束的大型金融機(jī)構(gòu)重新套上韁繩，使其不再給金融體系穩(wěn)定和金融安全帶來(lái)致命的威脅呢？這里，我們將從探討“大而不倒”的內(nèi)涵入手，分析“大而不倒”帶來(lái)的危害、給金融安全帶來(lái)的挑戰(zhàn)，闡述監(jiān)管改革解決這一問(wèn)題的思路，以及未來(lái)面臨的挑戰(zhàn)。

“大而不倒”與系統(tǒng)重要性

民眾對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)的憤怒來(lái)源于危機(jī)過(guò)程中其寄生蟲(chóng)式的行為方式：一方面接受納稅人承擔(dān)的巨額政府救助；另一方面卻繼續(xù)享受高薪酬和高分紅。而造成這一極度不公平現(xiàn)狀的根源在于“大而不倒”?！按蠖坏埂笔且粋€(gè)列舉式概念，這個(gè)名詞的重心是“不倒”，“大”是“不倒”的原因之一，但不是全部原因。如果我們用一個(gè)更準(zhǔn)確的名詞來(lái)替代它，應(yīng)是“由于具有系統(tǒng)重要性而不倒”，但這個(gè)詞實(shí)在太復(fù)雜、太拗口了，所以大部分人還是會(huì)使用“大而不倒”這個(gè)詞?！按蠖坏埂币馕吨?，一家金融機(jī)構(gòu)具有的系統(tǒng)重要性，決定了如任其倒閉將引發(fā)嚴(yán)重的系統(tǒng)性危機(jī)，因此政府必將選擇救助而不是任其倒閉。此時(shí)，“大而不倒”的金融機(jī)構(gòu)股東和高管不會(huì)由于經(jīng)營(yíng)不善而被清理出局，原有的債權(quán)、股權(quán)及薪酬合約繼續(xù)有效，這時(shí)就會(huì)出現(xiàn)一邊接受救助，一邊領(lǐng)取高額薪酬和分紅的怪現(xiàn)象。

正是由于系統(tǒng)重要性的存在，才有了“大而不倒”問(wèn)題，產(chǎn)生系統(tǒng)重要性的渠道至少有三個(gè)：一是規(guī)模太大而不倒；二是關(guān)聯(lián)程度太高而不倒；三是無(wú)可替代而不倒。后兩個(gè)渠道產(chǎn)生的系統(tǒng)重要性在本輪危機(jī)中出現(xiàn)的更為明顯。2008年9月，時(shí)任美國(guó)財(cái)長(zhǎng)鮑爾森最終選擇讓投行雷曼破產(chǎn)，而對(duì)美國(guó)國(guó)際集團(tuán)（AIG）實(shí)施了緊急救助，并不是因?yàn)锳IG的規(guī)模比雷曼更大，而是AIG與整個(gè)金融體系的關(guān)聯(lián)度更高，AIG持有的信用違約保險(xiǎn)（放心保）合同（CDS）規(guī)模過(guò)大，任其破產(chǎn)將導(dǎo)致CDS市場(chǎng)的全面崩潰，并將大部分美國(guó)金融機(jī)構(gòu)拖下水。同理，被稱為“兩房”的房利美和房地美早就失去了獨(dú)立持續(xù)經(jīng)營(yíng)的能力，但卻能依靠巨額政府救助支撐，就是因?yàn)椤皟煞俊痹谧》康盅嘿J款證券化中無(wú)可替代的作用。

“大而不倒”的危害

第一，“大而不倒”產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)鼓勵(lì)投機(jī)與冒險(xiǎn)，嚴(yán)重威脅金融安全。具有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的股東和高管預(yù)計(jì)到金融體系無(wú)法承受該機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉的沖擊，政府必然會(huì)在其經(jīng)營(yíng)陷入困境時(shí)提供救助。納稅人承擔(dān)損失的隱性擔(dān)保嚴(yán)重異化了經(jīng)營(yíng)者的行為，提供了巨大的冒險(xiǎn)激勵(lì)，股東和高管只享受冒險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)博取的巨額收益，卻不必為冒險(xiǎn)失敗付出巨大代價(jià)。與此同時(shí)，債權(quán)人的監(jiān)督約束也被嚴(yán)重弱化甚至產(chǎn)生逆向激勵(lì)。一般而言，債權(quán)人獲取的只是固定收益，會(huì)更關(guān)心經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，防止冒險(xiǎn)失敗造成本金無(wú)法得到償還，債權(quán)人用腳投票的市場(chǎng)選擇會(huì)約束金融機(jī)構(gòu)過(guò)度冒險(xiǎn)。但系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的債權(quán)人提供的激勵(lì)卻是反向的，由于存在政府救助的隱性擔(dān)保，它們的本金安全是有保障的，唯一比較的是收益，收益越高就越受到市場(chǎng)追捧，反而逼迫金融機(jī)構(gòu)用高風(fēng)險(xiǎn)去博取高收益。在這樣一個(gè)沒(méi)有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)形成有效約束的治理框架中，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的高杠桿、高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成為一種普遍的市場(chǎng)現(xiàn)象，加速了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的積累。

第二，“大而不倒”提高了外部監(jiān)管與政府干預(yù)的難度和成本，監(jiān)管容忍助長(zhǎng)了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的積累。大型金融機(jī)構(gòu)往往同時(shí)具有業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、透明度低、關(guān)聯(lián)程度高等多重系統(tǒng)重要性特點(diǎn)，經(jīng)營(yíng)范圍跨市場(chǎng)、跨國(guó)境，與少受監(jiān)管或不受監(jiān)管的影子銀行體系有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。而監(jiān)管當(dāng)局的組織架構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)工具、監(jiān)管措施安排顯然沒(méi)有跟上情況變化的要求，未能全面把握系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的全面風(fēng)險(xiǎn)及其隱含的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。此外，大型金融機(jī)構(gòu)掌握的游說(shuō)能力和危機(jī)前過(guò)于崇尚自由放任的監(jiān)管理念導(dǎo)致過(guò)度的監(jiān)管容忍，忽視了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的積累。

第三，“大而不倒”破壞了優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制，弱化了金融市場(chǎng)的約束功能和運(yùn)行效率。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)借助隱性政府擔(dān)?？梢垣@得大量低成本資金，掩蓋了部分大型機(jī)構(gòu)存在的管理僵化、效率低下等問(wèn)題，使優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)退出機(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)所具有的這些優(yōu)勢(shì)反過(guò)來(lái)提供了逆向激勵(lì)，金融機(jī)構(gòu)追求的是更高的系統(tǒng)重要性，而不是良好的管理、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，使整個(gè)金融市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力和活力受到損害，在加速系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)積累的同時(shí)，降低了金融服務(wù)實(shí)體的效率，拖累了長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

第四，“大而不倒”最終演化為“大到不能救”，銀行危機(jī)升級(jí)為主權(quán)債務(wù)危機(jī)。政府迫于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉引發(fā)的對(duì)金融體系的巨大沖擊，必須實(shí)施救助。然而，大型金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模已經(jīng)如此之大，單家金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模甚至超過(guò)了一國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值，救助成本連政府都無(wú)力承擔(dān)。這在歐洲表現(xiàn)得尤為突出。歐盟銀行業(yè)的資產(chǎn)總規(guī)模已達(dá)到該區(qū)域GDP的3.5倍，其中前8家最大銀行的資產(chǎn)規(guī)模均已超過(guò)本國(guó)的GDP。在最為典型的瑞士，其兩家大型銀行的絕對(duì)規(guī)模雖未進(jìn)入歐盟前十大銀行，但其相對(duì)規(guī)模是該國(guó)GDP的4倍，這樣的大型銀行一旦出現(xiàn)危機(jī)，必然將整個(gè)政府和國(guó)民經(jīng)濟(jì)拖下水，這也是西班牙等南歐國(guó)家主權(quán)債務(wù)危機(jī)的重要源頭。

第五，“大而不倒”是社會(huì)矛盾激化的重要原因。在主權(quán)債務(wù)危機(jī)嚴(yán)重的南歐國(guó)家，社會(huì)騷亂時(shí)有發(fā)生，大型金融機(jī)構(gòu)總是人們發(fā)泄怒火的對(duì)象。“大而不倒”不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)政治問(wèn)題。這既是全面、系統(tǒng)解決“大而不倒”問(wèn)題的契機(jī)，同時(shí)也要注意不可走向過(guò)猶不及的反面。

解決“大而不倒”的

改革框架與路徑

國(guó)際社會(huì)和歐美國(guó)家總結(jié)吸取這次金融危機(jī)的嚴(yán)重教訓(xùn)，將解決“大而不倒”問(wèn)題列入其改革的重要議程。二十國(guó)集團(tuán)、金融穩(wěn)定理事會(huì)、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)及相關(guān)國(guó)家政府都開(kāi)始研究如何加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，最大程度防止“大而不倒”的嚴(yán)重后果和道德風(fēng)險(xiǎn)。其改革的方向和可選擇路徑有：

一是科學(xué)識(shí)別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，實(shí)施區(qū)別的監(jiān)管安排。科學(xué)識(shí)別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是一切工作的基礎(chǔ)，為此，巴塞爾委員會(huì)提出了一套識(shí)別金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性程度的方法框架，從規(guī)模、相互關(guān)聯(lián)程度、可替代性、國(guó)際活躍程度和復(fù)雜程度五個(gè)維度量化每一家金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性程度，主張根據(jù)系統(tǒng)重要性程度得分高低，安排不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和措施。目前這一識(shí)別方法框架已得到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可和應(yīng)用：巴塞爾委員會(huì)負(fù)責(zé)識(shí)別全球系統(tǒng)重要性銀行，國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)識(shí)別全球系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，金融穩(wěn)定理事會(huì)正在研究全球非銀行、非保險(xiǎn)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識(shí)別方案。各國(guó)參照巴塞爾委員會(huì)確定的方法論，結(jié)合本國(guó)實(shí)際，制定國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識(shí)別規(guī)則。

二是提高系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險(xiǎn)和吸收損失的能力?？偟脑瓌t是，金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性程度越高，其具備的抵御風(fēng)險(xiǎn)和吸收損失能力也應(yīng)逐步提高。巴塞爾委員會(huì)已基本確定全球系統(tǒng)重要性銀行的資本附加方案。首先，將全球按表內(nèi)外資產(chǎn)（計(jì)算杠桿率的分母）排名前75家左右的銀行作為全球系統(tǒng)重要性銀行的備選銀行，根據(jù)規(guī)模、相互關(guān)聯(lián)程度、可替代性、國(guó)際活躍程度和復(fù)雜程度五個(gè)維度計(jì)算這些備選銀行的系統(tǒng)重要性分值，其中分值超過(guò)140分的銀行將被實(shí)施1%以上（含）的資本附加要求，系統(tǒng)重要性分值每提高100分，資本附加將上升0.5個(gè)百分點(diǎn)。目前，系統(tǒng)重要性得分最高的銀行分值為400多分，對(duì)應(yīng)著2.5%的資本附加要求。其次，巴塞爾委員會(huì)還安排了空組機(jī)制，如其分值進(jìn)一步攀升至440～540分區(qū)間，將面臨3.5%的資本附加，如再上升至540～640分區(qū)間，資本附加則上升至4.5%，依此類推。此項(xiàng)安排旨在提升系統(tǒng)重要性銀行損失吸收能力的同時(shí)，抑制其進(jìn)一步提高系統(tǒng)重要性的動(dòng)機(jī)。其他類型的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)及國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)也會(huì)面臨類似的資本附加要求。

三是增強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管強(qiáng)度和有效性，預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的形成。監(jiān)管當(dāng)局要加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，除了資本附加外，還會(huì)有額外的流動(dòng)性附加要求，同時(shí)在公司治理、內(nèi)控體系、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息披露等方面的監(jiān)管要求也應(yīng)當(dāng)更高，對(duì)其實(shí)施強(qiáng)度更高和更為有效的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)其潛在風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管容忍也應(yīng)更低，監(jiān)管糾正措施應(yīng)更為嚴(yán)厲和及時(shí)。

四是加快建立有效的恢復(fù)和處置機(jī)制。這是解決“大而不倒”問(wèn)題的核心，要使系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)由不能倒變成能倒，而且倒閉是有序的，對(duì)市場(chǎng)的沖擊是可控的。監(jiān)管部門將要求具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)訂立“生前遺囑（LivingWill）”，包括出現(xiàn)清償性危機(jī)時(shí)的恢復(fù)安排和恢復(fù)失敗后的處置安排，即巴塞爾委員會(huì)使用的名詞“恢復(fù)和處置計(jì)劃（RRP）”，并要獲得監(jiān)管部門的認(rèn)可。處置問(wèn)題的核心是由誰(shuí)承擔(dān)損失。從本輪危機(jī)的實(shí)際進(jìn)展看，政府救助多以優(yōu)先股的形式注入，原有股東權(quán)益大幅縮水，股東承擔(dān)損失的機(jī)制雖不完備，但還算有。但是債權(quán)人基本沒(méi)有承擔(dān)任何損失，而是直接轉(zhuǎn)嫁給納稅人。為解決這一問(wèn)題，巴塞爾委員會(huì)提出了“自救機(jī)制（Bail-in）”，即當(dāng)出現(xiàn)清償性危機(jī)時(shí)，在股東承擔(dān)損失后，先由債權(quán)人，特別是次級(jí)和長(zhǎng)期債權(quán)人，通過(guò)強(qiáng)制轉(zhuǎn)股或減記承擔(dān)損失，最后才是政府補(bǔ)窟窿。

五是監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)有提前干預(yù)的權(quán)利和能力，可以實(shí)施強(qiáng)制分離和分拆。要通過(guò)外部監(jiān)管形成對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)冒險(xiǎn)行為更為有效的約束干預(yù)機(jī)制。金融穩(wěn)定理事會(huì)和巴塞爾委員會(huì)都主張監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)嚴(yán)重威脅金融安全的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)制分離和分拆的權(quán)力，擁有這一“核武器”的震懾作用也是解決“大而不倒”問(wèn)題的必要手段。

六是加強(qiáng)國(guó)際監(jiān)管合作。很多系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)同時(shí)也是國(guó)際活躍銀行，無(wú)論是日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管，還是危機(jī)時(shí)刻的恢復(fù)處置安排都需要多國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息共享與監(jiān)管合作。金融穩(wěn)定理事會(huì)和巴塞爾委員會(huì)均提出要建立和完善國(guó)際監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，將其作為國(guó)際監(jiān)管合作的主要平臺(tái)之一。對(duì)于全球系統(tǒng)重要性銀行，其恢復(fù)處置計(jì)劃不僅要得到母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的認(rèn)可，還要在各東道國(guó)參加的國(guó)際監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議上討論通過(guò)，使系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)不僅在國(guó)內(nèi)可以有序倒閉，其跨境風(fēng)險(xiǎn)也可以得到有序處置，防范危機(jī)的跨境傳染。

面臨的挑戰(zhàn)

首先，識(shí)別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)仍面臨挑戰(zhàn)。巴塞爾委員會(huì)給出了識(shí)別系統(tǒng)重要性的五個(gè)維度，但這五個(gè)維度并不全面，而且在不同國(guó)家與地區(qū)，其金融體系能承受何種規(guī)模的金融機(jī)構(gòu)倒閉也大不相同，與該國(guó)與地區(qū)的市場(chǎng)環(huán)境、法律安排甚至風(fēng)俗文化密切相關(guān)，將哪些機(jī)構(gòu)認(rèn)定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，實(shí)施何種特殊的區(qū)別監(jiān)管措施，這些都需要不斷的監(jiān)管實(shí)踐進(jìn)行檢驗(yàn)。

其次，對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管導(dǎo)向涉及合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與行業(yè)集中度等深層次問(wèn)題。以我國(guó)為例，我國(guó)前五大金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)占比在45%左右，與美國(guó)、日本、英國(guó)、法國(guó)的行業(yè)集中度相差不大，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于加拿大、澳大利亞、荷蘭超過(guò)80%的水平，而德國(guó)的這一指標(biāo)只有25%。到底什么樣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)更有利于金融穩(wěn)定并無(wú)定論，這就需要我們更為審慎地評(píng)價(jià)各項(xiàng)系統(tǒng)重要性監(jiān)管措施對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和金融效率帶來(lái)的影響。

再次，完善金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。對(duì)于任何國(guó)家而言，構(gòu)建系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的自救機(jī)制將都是對(duì)其法律體系提出巨大挑戰(zhàn)，需要全面修訂合同法、破產(chǎn)法、銀行法等系列法規(guī)。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，這一挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻。很多發(fā)展中國(guó)家甚至缺失一般金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)法規(guī)和處置安排。但差距也是機(jī)遇，對(duì)“大而不倒”問(wèn)題的高度關(guān)注也是推動(dòng)相關(guān)法規(guī)制定和完善的契機(jī)。

最后，如何平衡金融安全與規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)系。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)給金融安全帶來(lái)挑戰(zhàn)，但其也有有利的一面。大型金融機(jī)構(gòu)具有不言自明的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，在細(xì)分市場(chǎng)上某些機(jī)構(gòu)會(huì)占有較大的市場(chǎng)份額，其可替代程度會(huì)下降，但其專業(yè)優(yōu)勢(shì)卻是對(duì)整個(gè)金融服務(wù)效率的提升。因此，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管還要處理好安全與效率的關(guān)系，規(guī)避長(zhǎng)期低效率反過(guò)來(lái)侵蝕金融安全的風(fēng)險(xiǎn)。

（作者系中國(guó)銀監(jiān)會(huì)副主席）