孫嘉悅

【摘 要】隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，世界經(jīng)濟(jì)也得到了極大的發(fā)展，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，人類(lèi)的生存環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，為了實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，各國(guó)采取了諸多措施來(lái)保護(hù)我們的環(huán)境，環(huán)境保護(hù)的一種重要制度，并在全世界推廣開(kāi)來(lái)。我國(guó)在上世紀(jì)70年代末引進(jìn)了該項(xiàng)制度，并于2002年通過(guò)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，但是我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與美國(guó)有較大的差距，尚待完善。本文對(duì)中美水資源規(guī)劃的環(huán)境評(píng)價(jià)制度盡興比較，首先對(duì)兩國(guó)的立法現(xiàn)狀和法律依據(jù)進(jìn)行闡述，后對(duì)立法的形式、目的、內(nèi)容，最后針對(duì)我國(guó)現(xiàn)存的弊端對(duì)其提出完善的意見(jiàn)。

【關(guān)鍵詞】水資源規(guī)劃；環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；中美比較；建議

環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的概念最早是1964 年在加拿大召開(kāi)的一次國(guó)際環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)學(xué)術(shù)會(huì)議上提出的，而最早將其納入法制軌道的是美國(guó)?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》于2002年經(jīng)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三十次會(huì)議審議通過(guò)，自2003年起施行?！董h(huán)評(píng)法》不僅要求對(duì)建設(shè)項(xiàng)目要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，而且還進(jìn)一步要求對(duì)土地利用規(guī)劃，區(qū)域開(kāi)發(fā)、流域、海域的建設(shè)、開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開(kāi)發(fā)等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。這將對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的綜合決策，并在一定程度上減輕和避免因政策不當(dāng)對(duì)環(huán)境造成不可挽回的影響起到積極的作用。2006年國(guó)家環(huán)?？偩诸C布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，是國(guó)務(wù)院各部門(mén)中第一部具體規(guī)定公眾參與公共事務(wù)的部門(mén)規(guī)章，也是中國(guó)環(huán)保領(lǐng)域的第一部公眾參與的規(guī)范性文件。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是在借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，同時(shí)又具有中國(guó)特色。

1.中美水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)目的比較分析

1.1美國(guó)水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)目的

美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律依據(jù)主要包括：NEPA和《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》。將美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的表述為：“環(huán)境影響報(bào)告的主要目的是作為一種強(qiáng)迫行動(dòng)的手段，以確保法律確定的政策和目標(biāo)能注入聯(lián)邦政府的現(xiàn)行行動(dòng)和項(xiàng)目中，它應(yīng)該就重人環(huán)境影響提供充分而公平的討論，也應(yīng)該向公眾和決策制定者提交合理的替代方案，這些替代方案應(yīng)該避免或減少消極影響或改善人類(lèi)環(huán)境的質(zhì)量?！边@一制度主要包括兩個(gè)層而的含義：其最終目的是保障法律的實(shí)施；其直接目的是通過(guò)強(qiáng)迫聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在立法提議和重人聯(lián)邦行動(dòng)計(jì)劃中詳細(xì)說(shuō)明對(duì)環(huán)境的各種可能的影響，為國(guó)家環(huán)境政策的實(shí)施提供強(qiáng)制手段。i

1.2中國(guó)水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)目的

1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》借鑒國(guó)外的做法，對(duì)這一制度作了規(guī)定。在具體到各類(lèi)法律上如對(duì)海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水環(huán)境影響評(píng)價(jià)、大氣環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)、野生動(dòng)物環(huán)境影響評(píng)價(jià)等作了明確規(guī)定。ii

我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的目的是：第一，預(yù)防因規(guī)劃實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成不良影響，第二，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，在從戰(zhàn)略管理入手，建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，在制定重人經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行重要資源開(kāi)發(fā)時(shí)，進(jìn)行環(huán)評(píng)，以避免因決策不當(dāng)帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題，同時(shí)也能減少為改正這些問(wèn)題付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。顯而易見(jiàn)，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的終極目的是為了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，其直接目的則是“預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)日實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成不良影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”。其基本目的是：根據(jù)國(guó)家規(guī)定的建設(shè)方針和水利規(guī)劃基本目標(biāo)，并考慮各方而對(duì)水利的要求，研究水利現(xiàn)狀、特點(diǎn)，探索自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，提出治理開(kāi)發(fā)方向、任務(wù)、主要措施和分期實(shí)施步驟，安排水利建設(shè)全面、長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃、并指導(dǎo)水利工程設(shè)計(jì)和管理。進(jìn)行規(guī)劃水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)于貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，從根本上解決水資源短缺和水資源配置問(wèn)題具有重要的意義，同時(shí)對(duì)政策和規(guī)劃決策的科學(xué)化也將產(chǎn)生重大影響。

從上述中美兩國(guó)關(guān)于水資源的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的來(lái)看，兩者都體現(xiàn)了保護(hù)和改善環(huán)境的精神。但是，兩者存在著明顯的區(qū)別，主要表現(xiàn)在；美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)目的對(duì)可持續(xù)發(fā)展這一理念并未加以規(guī)定；而我國(guó)把可持續(xù)發(fā)展作為一項(xiàng)戰(zhàn)略在環(huán)境影響評(píng)價(jià)目的中加以明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，與美國(guó)相比有一定的進(jìn)步；美國(guó)水資源規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)公眾參與作出了明確規(guī)定，主要通過(guò)強(qiáng)迫聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)公開(kāi)有關(guān)信息，尊重和保護(hù)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的保護(hù)；而我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)公眾參與卻未給予足夠的重視，這與公眾參與在環(huán)境保護(hù)中的特殊地位極不相稱(chēng)，有必要予以補(bǔ)充；就總體而言，與美國(guó)的相比，我國(guó)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)目的規(guī)定顯得有些寬泛，可操作性較差，需待在今后的立法中加以修改完善。

2.中美水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象比較

2.1美國(guó)水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象

美國(guó)水資源規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象可以歸納為：對(duì)公眾健康和安全、特殊地理區(qū)域、國(guó)家歷史遺跡和瀕危物種的不利影響的程度；行動(dòng)的環(huán)境影響的不確定性及其危險(xiǎn)程度；行動(dòng)的環(huán)境影響引起重大爭(zhēng)議的可能性；行為成為未來(lái)行動(dòng)的先例或代表的可能性；行為是否分散進(jìn)行會(huì)比集中進(jìn)行產(chǎn)生較小影響；行動(dòng)是否可能違反聯(lián)邦、州或地方的環(huán)境保護(hù)法。

由此可見(jiàn)，美國(guó)規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象是十分廣泛的?？梢哉f(shuō)，不僅包括了項(xiàng)目建設(shè)，而且上到政府決策、立法等廣闊內(nèi)容，足見(jiàn)美國(guó)對(duì)環(huán)境影響制度的重視程度。

2.2中國(guó)水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象

我國(guó)水資源環(huán)境評(píng)價(jià)制度的主要內(nèi)容是：分析水資源條件對(duì)規(guī)劃的保障能力和約束作用，論證規(guī)劃布局與水資源承載能力的協(xié)調(diào)性，預(yù)測(cè)規(guī)劃實(shí)施對(duì)水資源可持續(xù)利用的影響，提出規(guī)劃方案調(diào)整和優(yōu)化的意見(jiàn)以及預(yù)防或減輕不良影響的對(duì)策措施，從宏觀層面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是生產(chǎn)力布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和水資源承載能力相協(xié)調(diào)，從戰(zhàn)略層面促進(jìn)水資源可持續(xù)利用。

由上可見(jiàn)，同以往相比，我國(guó)實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍己經(jīng)由建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)大到具有更大影響的規(guī)劃，這不能不說(shuō)是一個(gè)巨大的進(jìn)步。但進(jìn)步固然可喜，缺憾仍然存在，主要是環(huán)評(píng)對(duì)象規(guī)定得仍然不夠徹底?，F(xiàn)有的機(jī)制和環(huán)評(píng)對(duì)象的不徹底，種種因素很難保證評(píng)價(jià)的客觀公正。

3.水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)主體比較

3.1美國(guó)水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)主體

水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)主體一般包括以下幾個(gè)主體：行政機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)者；研究機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)者；公眾評(píng)價(jià)者；立法機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)者。

美國(guó)水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主體是其行為對(duì)人類(lèi)環(huán)境有重人影響的聯(lián)邦政府行政機(jī)關(guān)。由于需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的聯(lián)邦行動(dòng)往往涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)，為了明確同一聯(lián)邦行動(dòng)所涉及的各聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)職責(zé)。CEQ條例把這些有關(guān)機(jī)關(guān)分為“領(lǐng)頭機(jī)關(guān)”和“合作機(jī)關(guān)”，領(lǐng)頭機(jī)關(guān)主持并承擔(dān)的主要責(zé)，合作機(jī)關(guān)應(yīng)領(lǐng)頭機(jī)關(guān)的要求確定環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍，提供有關(guān)的情報(bào)、環(huán)境分析技術(shù)和人員。與美國(guó)不同，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)一律由項(xiàng)目建設(shè)單位委托具備評(píng)價(jià)條件并取得評(píng)價(jià)資格證書(shū)的單位實(shí)施。由此可見(jiàn)，美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一種自我評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)主體就是實(shí)施聯(lián)邦行為的機(jī)關(guān)本身。

3.2中國(guó)水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)主體

我國(guó)則不然，評(píng)價(jià)水資源規(guī)劃一般由擬訂規(guī)劃的部門(mén)進(jìn)行組織，對(duì)于有較強(qiáng)的水資源論證專(zhuān)業(yè)能力要求的規(guī)劃，可組織專(zhuān)門(mén)的論證機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證。原則上由規(guī)劃編制單位和有水資源規(guī)劃資質(zhì)的單位聯(lián)合編制， 因?yàn)榭梢猿浞职l(fā)揮二者的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又互補(bǔ)各自的不足。我國(guó)的項(xiàng)目建設(shè)單位不能對(duì)自己的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，必須委托具備評(píng)價(jià)資質(zhì)的單位進(jìn)行評(píng)價(jià)，這滿(mǎn)足了環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的要求，而且有利于保證評(píng)價(jià)質(zhì)量。同時(shí)水行政主管部門(mén)可根據(jù)工作開(kāi)展的需要，盡快推薦一批適合進(jìn)行規(guī)劃水資源論證的資質(zhì)單位。

4.水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容對(duì)比

4.1美國(guó)水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容

美國(guó)水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容，也就是水資源環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的內(nèi)容。美國(guó)環(huán)境水資源影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容可歸納為以下幾個(gè)方面：各種可供選擇方案，包括建議行動(dòng)和替代行動(dòng)兩類(lèi)；環(huán)境可能受到的影響；各種行動(dòng)方案及補(bǔ)救措施可能造成的環(huán)境后果。

由此可見(jiàn)，美國(guó)關(guān)于環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的內(nèi)容規(guī)定得十分全面，不僅規(guī)定了相應(yīng)的具體內(nèi)容，而且還考慮到了不同情況下的具體應(yīng)對(duì)對(duì)策，規(guī)定了多種可供選擇的方案，兼顧原則性與靈活性，其制度上高超的技術(shù)設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的高度重視。

4.2中國(guó)水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)劃的具體范圍，由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主部門(mén)根據(jù)全國(guó)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)規(guī)定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。縣級(jí)人民政府的環(huán)境影響評(píng)價(jià)辦法由省制定。

水資源規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的主要內(nèi)容應(yīng)該包括規(guī)劃分析、流域或區(qū)域環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)價(jià)、環(huán)境影響識(shí)別及環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、環(huán)境分析預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)、規(guī)劃方案環(huán)境優(yōu)化必選、環(huán)境保護(hù)對(duì)策措施、公眾參與以及對(duì)公眾意見(jiàn)采納與否的說(shuō)明、環(huán)境監(jiān)測(cè)與跟蹤評(píng)價(jià)等內(nèi)容。涉及水土保持的建設(shè)項(xiàng)目，還必須有經(jīng)水行政主管部門(mén)審查同意的水十保持方案?！端廴痉乐畏ā返谖鍡l國(guó)家實(shí)行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容。

從我國(guó)的有關(guān)規(guī)定中可以看出，我國(guó)關(guān)于環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的內(nèi)容只是區(qū)別專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目分別規(guī)定了相應(yīng)的具體內(nèi)容，即僅規(guī)定了環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的基本要求，而無(wú)類(lèi)似美國(guó)有關(guān)“建議行動(dòng)”與“替代行動(dòng)”之分，這不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。

5.對(duì)我國(guó)水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建議

雖然我國(guó)水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度具有開(kāi)展時(shí)間長(zhǎng)、法律法規(guī)完善、開(kāi)展廣泛等優(yōu)勢(shì)，但我國(guó)環(huán)評(píng)體系、我國(guó)環(huán)評(píng)法本身以及在對(duì)環(huán)評(píng)法的執(zhí)行中尚存在不足。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象和范圍方面，應(yīng)該堅(jiān)持從具體項(xiàng)目評(píng)價(jià)到宏觀活動(dòng)評(píng)價(jià)、從具體行政行為評(píng)價(jià)到抽象行政行為。美國(guó)的水資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，甚至整個(gè)環(huán)境評(píng)價(jià)制度都有替代方案和建議行動(dòng)，而相對(duì)于我國(guó)卻沒(méi)有類(lèi)似的條例和方案。在上述討論中我國(guó)評(píng)價(jià)水資源規(guī)劃一般由擬訂規(guī)劃的部門(mén)進(jìn)行組織， 對(duì)于有較強(qiáng)的水資源論證專(zhuān)業(yè)能力要求的規(guī)劃，可組織專(zhuān)門(mén)的論證機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證。美國(guó)委托具有水資源和論證和評(píng)價(jià)資格的單位進(jìn)行評(píng)價(jià)，所以筆者認(rèn)為盡快推薦一批適合進(jìn)行規(guī)劃水資源論證的資質(zhì)單位。

注釋?zhuān)?/p>

i王曦.美國(guó)環(huán)境法概論「M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1992

ii汪勁.環(huán)境法律的理念與價(jià)值追求——環(huán)境立法目的論「M].法律出版社.2000年1版

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