劉尚希

在今年的兩會上，社?；痤A(yù)算正式提交到了全國人大的預(yù)算報告中，這就意味著主要由公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社?；痤A(yù)算四部分組成的政府預(yù)算都要通過人大進(jìn)行審查和監(jiān)督，我國的財政預(yù)、決算體系基本實(shí)現(xiàn)了全口徑。

政府所有預(yù)算都要經(jīng)過人大審查

過去提交全國人大的預(yù)算報告中，有的預(yù)算項(xiàng)目并沒有列入其中。現(xiàn)在十八大報告提出“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算的審查和監(jiān)督”，提出這句話是基于這樣的背景：項(xiàng)目只有列入預(yù)算，全國人大才能對其進(jìn)行審查和監(jiān)管。

我國的政府預(yù)算主要由公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社?；痤A(yù)算四部分組成，這就意味著，凡是政府的收支都應(yīng)該進(jìn)入預(yù)算。之前，前三項(xiàng)都已經(jīng)進(jìn)入預(yù)算，都經(jīng)人大審查和監(jiān)督了，只有社?；痤A(yù)算沒進(jìn)入。也就是說，人大只監(jiān)督了一部分，另一部分沒有得到監(jiān)督。

在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，并沒有“全口徑”這個概念。

全口徑，就是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府所有的財政收入和支出均要納入預(yù)算和決算的統(tǒng)計方法。全口徑預(yù)、決算，是指監(jiān)督主體通過一系列方法和措施將政府所有的財政收入和支出均納入預(yù)算和決算的法制化運(yùn)行機(jī)制。

全口徑預(yù)、決算的實(shí)施主體為政府，政府根據(jù)地區(qū)財政收入和支出計劃，制定財政預(yù)算決算草案，報請人大審批形成法制化的財政預(yù)算決算。

全口徑預(yù)、決算的監(jiān)督主體是人大，人大審查并決定是否審批政府的財政收支計劃，并最終決定預(yù)算決算。過去政府收入一部分進(jìn)入預(yù)算，一部分沒有進(jìn)入預(yù)算，所以才有“預(yù)算內(nèi)收入”與“預(yù)算外收入”這一說法。

以前，政府收支要大于預(yù)算收支?，F(xiàn)在政府收支全部進(jìn)入預(yù)算，進(jìn)行全覆蓋，意味著政府的收支和預(yù)算收支相等。政府所有的預(yù)算都要通過人大進(jìn)行審查，實(shí)際上也就是實(shí)現(xiàn)了全口徑的監(jiān)督，“預(yù)算外”這個概念已經(jīng)不存在了，我國的政府預(yù)算也達(dá)到了全口徑編制、全口徑監(jiān)督、全口徑透明和全口徑公開。

部門利益導(dǎo)致社?；鹞催M(jìn)預(yù)算

從2011年開始，我們國家的預(yù)算外收入就已經(jīng)納入了預(yù)算管理。

今年的一項(xiàng)重要改進(jìn)是，將全國社會保險基金的預(yù)算也列入了預(yù)算報告。以前之所以沒有列入，有認(rèn)識上的問題，也有利益的問題。

其中涉及一點(diǎn)：部門之間的認(rèn)識不一樣，導(dǎo)致進(jìn)入有一點(diǎn)難度。社保基金的收支管理是人社部在管，財政部主要是管財務(wù)以及承擔(dān)兜底責(zé)任。隨著財政資金用于社保的越來越多，把社會基金預(yù)算納入政府預(yù)算體系并接受人大監(jiān)督的必要性就顯得日益緊迫。

現(xiàn)在凡是涉及到政府收支都必須進(jìn)政府預(yù)算，都必須報人大審議，都必須主動接受人大的監(jiān)督，而且要公開透明，所以，從這個意義上，誰也不能背離這個大趨勢，部門利益說不過這個大道理。

今年增加社?；痤A(yù)算，其首要的意義就是實(shí)現(xiàn)了全覆蓋政府預(yù)算體系就是由四大預(yù)算構(gòu)成的，只要涉及到政府收支都在這四個預(yù)算里面了，這跟國外講的預(yù)算內(nèi)涵也基本上是一樣的了。

國有資本經(jīng)營預(yù)算還不是全口徑預(yù)算

從全口徑的角度來說政府預(yù)算已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，只是在監(jiān)督方面需要進(jìn)一步公開透明，在管理上還要進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。

如果從具體層次上來說，還需要完善的地方很多，特別是國有資本經(jīng)營預(yù)算這部分還不健全。目前，國有資本經(jīng)營預(yù)算已經(jīng)將一部分國有企業(yè)的收益納入了，但并沒有將所有的國有企業(yè)的資本收益都納入，國有資本經(jīng)營預(yù)算并沒有覆蓋所有的國有企業(yè)，比如像銀行等國有金融機(jī)構(gòu)，就沒納入。從這個意義上說，國有資本經(jīng)營預(yù)算還不是一個全口徑的預(yù)算，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)是涵蓋所有的國有資本，讓其真正地覆蓋所有的國有企業(yè)。

國有資本經(jīng)營預(yù)算有其特殊性。從名稱上看，似乎是針對國有資本經(jīng)營的，實(shí)際上，這個預(yù)算只是針對獨(dú)資國企和國有資本經(jīng)營的部分收益或資產(chǎn)、股權(quán)變現(xiàn)收益，以一定比例納入這個預(yù)算中來，支出用途上主要還是國企的技術(shù)研發(fā)、轉(zhuǎn)制、補(bǔ)充資本金等方面。

國有資本經(jīng)營預(yù)算的功能主要是實(shí)現(xiàn)了部分行業(yè)國企收益的調(diào)劑使用，其體內(nèi)循環(huán)的特點(diǎn)相當(dāng)明顯。這與公共預(yù)算主要用于提供公共服務(wù)的功能有相當(dāng)大的差異。國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算、社保基金預(yù)算如何聯(lián)通，一方面，讓國有資本收益用到國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)上，保障國家經(jīng)濟(jì)安全、能源安全，實(shí)現(xiàn)全民間接共享；另一方面，也讓國有資本收益用于社保和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)直接的全民共享，是今后預(yù)算改革的一個重要方面。

銀行等國有金融機(jī)構(gòu)沒有納入政府預(yù)算，這主要是由于國有資產(chǎn)的管理體制造成的。國有資產(chǎn)管理體制幾經(jīng)改革，雖有進(jìn)展，但仍很不完善。

國務(wù)院的特設(shè)機(jī)構(gòu)國資委管理大部分央企，但主要限于實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，國資委無權(quán)插手。而金融領(lǐng)域的國企和國有資產(chǎn)管理現(xiàn)在還處于誰都管、又誰都不管的狀態(tài)，沒有一個類似于國資委那樣相對完整統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。

現(xiàn)行國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制是財政部和國資委共同完成，而預(yù)算的執(zhí)行主要在國資委。在這種情況下，國資委無法把金融國企拿來一并納入國有資本經(jīng)營預(yù)算當(dāng)中。要實(shí)現(xiàn)這個預(yù)算的全口徑，有待于國家國有資產(chǎn)管理體制的全面改革。

（本刊記者王紅茹、郭芳采訪整理）