周鵬

在犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，由人民檢察院繼續(xù)對(duì)羈押的必要性進(jìn)行審查，是本次修改刑事訴訟法新設(shè)置的制度。該制度是刑事訴訟法“尊重和保障人權(quán)”的重要體現(xiàn)，對(duì)于完善我國(guó)未決羈押制度，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能具有重要意義。本文以偵查階段檢察機(jī)關(guān)開展捕后繼續(xù)羈押必要性審查為視角，探究羈押必要性審查的程序構(gòu)建與保障措施，為貫徹刑事訴訟法規(guī)定，提升羈押必要性審查的監(jiān)督實(shí)效提出建議性意見。

一、開展羈押必要性審查的程序構(gòu)建

（一）審查范圍：全面審查與重點(diǎn)審查

羈押必要性審查的對(duì)象是已作出逮捕決定并被執(zhí)行的犯罪嫌疑人。依據(jù)刑訴法第93規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)審查的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括刑事訴訟法第79條規(guī)定的全部三類被逮捕的犯罪嫌疑人。羈押必要性審查的主要目的，是解決較高羈押率、較長(zhǎng)羈押期限與法定羈押條件不適配的問題，應(yīng)當(dāng)主要集中在罪行較輕的已捕案件；同時(shí)還應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)特別是承擔(dān)審查任務(wù)的偵查監(jiān)督部門案多人少任務(wù)重的實(shí)際情況，將有限的司法資源發(fā)揮出作用。因此，審查應(yīng)當(dāng)突出以下重點(diǎn)：1.可能判3年以下的輕罪案件；2.犯罪主體或者相關(guān)利害人具有一定特殊情形的案件，如犯罪嫌疑人系75周歲以上老年人、未成年人或者在校學(xué)生，或者犯罪嫌疑人突患嚴(yán)重疾病，或者犯罪嫌疑人的親屬生活不能自理，其可能系唯一撫（扶）養(yǎng)人等；3.案件的事實(shí)證據(jù)發(fā)生重大變化以及適用的法律、司法解釋等發(fā)生變化等。需要說明的是，根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定徑行逮捕的，作出逮捕決定時(shí)不需要考慮犯罪嫌疑人是否具備五種法定社會(huì)危險(xiǎn)性情形之一，但是如果依據(jù)新的證據(jù)等，不可能判處10年以上有期徒刑，或者身份已查清，不能當(dāng)然地再認(rèn)為具備羈押的必要性，應(yīng)當(dāng)作為羈押必要性審查的重點(diǎn)案件，對(duì)是否具備社會(huì)危險(xiǎn)性等進(jìn)行審查。

（二）審查途徑：發(fā)現(xiàn)與應(yīng)申請(qǐng)審查

根據(jù)最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)開展羈押必要性審查途徑是“人民檢察院發(fā)現(xiàn)或者根據(jù)犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護(hù)人的申請(qǐng)”。在偵查階段偵查監(jiān)督部門“發(fā)現(xiàn)”包括多種路徑：一是圍繞重點(diǎn)案件開展捕后跟蹤監(jiān)督，二是在辦理審查延長(zhǎng)偵查羈押期限案件、重新計(jì)算偵查羈押期限案件或者開展其他偵查活動(dòng)監(jiān)督時(shí)發(fā)現(xiàn)，三是接受犯罪嫌疑人所在單位、人民團(tuán)體等申請(qǐng)（此時(shí)不同于犯罪嫌疑人、被告方的申請(qǐng)，是否啟動(dòng)審查程序，還需要由檢察機(jī)關(guān)視情依法決定），四是檢察機(jī)關(guān)控申、監(jiān)所等部門或者看守所等向偵查監(jiān)督部門移交有關(guān)材料或者提出有關(guān)意見等。此外，有關(guān)規(guī)定賦予了犯罪嫌疑人等申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行羈押必要性的訴訟權(quán)利，增加了其對(duì)羈押異議的救濟(jì)途徑，檢察機(jī)關(guān)接受申請(qǐng)時(shí)即應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)羈押必要性審查程序，同時(shí)，犯罪嫌疑人、被告人一方要履行相應(yīng)的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)說明不需要繼續(xù)羈押的理由，有相關(guān)證據(jù)或者其他材料的，應(yīng)當(dāng)提供。

（三）審查內(nèi)容：羈押必要性

羈押必要性審查的內(nèi)容主要是逮捕的條件是否變化，繼續(xù)羈押是否適當(dāng)，與刑事訴訟法修改前偵查監(jiān)督部門對(duì)犯罪嫌疑人逮捕的三個(gè)條件之一的“逮捕必要性”條件（該條件已被五種法定的社會(huì)危險(xiǎn)性所替代）不同。羈押必要性審查內(nèi)容包括有關(guān)繼續(xù)適用逮捕（羈押）的證據(jù)條件、刑罰條件和危險(xiǎn)性條件，其中有一項(xiàng)發(fā)生變化，導(dǎo)致繼續(xù)羈押成為無必要、不適當(dāng)或者不合法，檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)依法提出有關(guān)釋放或者變更強(qiáng)制措施的建議。此外，影響繼續(xù)羈押的其他情況還包括：案件事實(shí)是否查清，證據(jù)已收集固定；羈押期限是否屆滿；繼續(xù)羈押是否將超過依法可能判處的刑期；是否已具備監(jiān)護(hù)、幫教條件；以及是否患有嚴(yán)重疾病或者懷孕、系生活不能自理人的唯一撫養(yǎng)人等。

（四）審查方式：全面、客觀、中立

犯罪嫌疑人是否具備繼續(xù)羈押必要性，必須依據(jù)一定的事實(shí)材料進(jìn)行審查判斷，通過審查材料、聽取意見，客觀、中立地提出建議。偵查監(jiān)督部門開展羈押必要性審查既要查閱有關(guān)案卷材料，重點(diǎn)了解案件事實(shí)是否查清，所需證據(jù)是否收集固定，又要認(rèn)真審查有關(guān)人員提供的證明不需要繼續(xù)羈押的有關(guān)證明材料，還要做到聽取多方意見，聽取偵查機(jī)關(guān)、偵查人員的意見，了解釋放或者變更強(qiáng)制措施對(duì)偵查工作有無不良影響，聽取犯罪嫌疑人的理由，查明其認(rèn)罪悔罪態(tài)度，必要時(shí)可以到犯罪嫌疑人所在學(xué)校、村（居）委會(huì)或所在單位進(jìn)行品行調(diào)查，并聽取被害人等的意見。為了提高建議的準(zhǔn)確性、公信力，還可以采取公開答疑或者聽證的方式進(jìn)行審查。

（五）審查處理：增強(qiáng)建議實(shí)效

刑事訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為不需要繼續(xù)羈的，以建議的方式向偵查機(jī)關(guān)提出予以釋放或者變更強(qiáng)制措施。建議應(yīng)當(dāng)以書面方式提出，并說明不需要繼續(xù)羈押的理由及有關(guān)法律依據(jù)，必要時(shí)附有關(guān)的證據(jù)材料。法律規(guī)定偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知檢察機(jī)關(guān)，偵查機(jī)關(guān)逾期不處理、不通知或者無故不采納檢察機(jī)關(guān)的建議的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行督促處理，必要時(shí)可以依法糾正其違法行為；對(duì)于經(jīng)審查偵查機(jī)關(guān)的不采納理由不能成立的，可以通過上級(jí)檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)偵查機(jī)關(guān)提出，督促落實(shí)。

二、羈押必要性審查的配套保障措施

（一）強(qiáng)化非羈押性強(qiáng)制措施的適用，減少對(duì)羈押性強(qiáng)制措施的依賴

非羈押性強(qiáng)制措施主要是指取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住等，不對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行羈押，不象逮捕強(qiáng)制措施嚴(yán)重限制當(dāng)事人的人身自由，有利于犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)保障和訴訟權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。國(guó)際上一般都確立了以非羈押為基本、羈押為例外的基本原則。加強(qiáng)羈押必要性審查，首要的是克服對(duì)逮捕強(qiáng)制措施的依賴思想，強(qiáng)化對(duì)取保候?qū)?、監(jiān)視居住等非羈押性強(qiáng)制措施的適用。

一是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，將尊重和保障人權(quán)落在實(shí)處。克服“有罪即捕”、“一押到底”的思想，根據(jù)犯罪的社會(huì)危害性和犯罪嫌疑人的人身危險(xiǎn)性慎重選用強(qiáng)制措施，對(duì)于危害不大、社會(huì)危險(xiǎn)性較低的犯罪嫌疑人、被告人，可以不采用強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)盡量不采用強(qiáng)制措施；能采用低強(qiáng)度強(qiáng)制措施（取保候?qū)彛┑牟徊扇「邚?qiáng)度強(qiáng)制措施（逮捕），能不羈押的則建議變更強(qiáng)制措施。通過對(duì)犯罪嫌疑人個(gè)別化、差別化地適用羈押強(qiáng)制措施，有利于最大限度地分化犯罪，挽救失足者，體現(xiàn)“寬嚴(yán)相濟(jì)”、“輕輕重重”刑事政策，最大限度地實(shí)現(xiàn)個(gè)別正義與社會(huì)正義的統(tǒng)一。

二是用足用好非羈押性強(qiáng)制措施。刑事訴訟法對(duì)取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住強(qiáng)制措施作了較大的修改，強(qiáng)化了可操作性和實(shí)用性，有利于減少辦案機(jī)關(guān)的對(duì)拘留、逮捕羈押性強(qiáng)制措施的依賴。實(shí)踐中，辦案機(jī)關(guān)往往擔(dān)心犯罪嫌疑人脫逃不應(yīng)訴的情況，而不敢、不愿作出不捕或者變更強(qiáng)制措施的決定。刑事訴訟法增加規(guī)定了辦案機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件情況有選擇地責(zé)令被取保候?qū)彽姆缸锵右扇?、被告人遵守的?guī)定，包括不得進(jìn)入特定的場(chǎng)所，不得與特定人員會(huì)見或者通信，不得從事特定的活動(dòng)，將護(hù)照等出入境證件、駕駛證件交執(zhí)行機(jī)關(guān)保存等。偵查監(jiān)督部門在開展羈押必要性審查時(shí)，也可以有針對(duì)性地向偵查機(jī)關(guān)提出適用上述有關(guān)特殊禁止令的建議，從而更有效地發(fā)揮取保候?qū)彽葟?qiáng)制措施的效能，防止出現(xiàn)社會(huì)危險(xiǎn)性，保障訴訟順利進(jìn)行，保護(hù)社會(huì)安全。

（二）建立健全司法協(xié)作機(jī)制，保障羈押必要性審查機(jī)制的有效運(yùn)作

一是加強(qiáng)與偵查機(jī)關(guān)的司法協(xié)作。建立完善與偵查機(jī)關(guān)的案情通報(bào)、信息共享等聯(lián)系機(jī)制，拓寬開展羈押必要性審查的信息來源；建立羈押必要性審查溝通配合機(jī)制，及時(shí)了解案件的偵查取證進(jìn)展情況，充分聽取辦案機(jī)關(guān)、辦案人員的意見；建立跟蹤回訪機(jī)制，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人出現(xiàn)違反取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住規(guī)定，及時(shí)向偵查機(jī)關(guān)提出意見，情節(jié)嚴(yán)重的，依法予以逮捕。通過與偵查機(jī)關(guān)會(huì)簽有關(guān)文件、召開座談會(huì)等方式，解決遇到的問題，推動(dòng)規(guī)范高效開展工作。

二是加強(qiáng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)羈押必要性審查工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。依照憲法和法律，上下級(jí)檢察院之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院業(yè)務(wù)工作進(jìn)行指揮、指導(dǎo)和監(jiān)督。上級(jí)檢察院可以通過制定有關(guān)意見、辦法等規(guī)范羈押必要性審查的內(nèi)容、程序、方式等，指導(dǎo)下級(jí)檢察院開展工作；下級(jí)檢察院向偵查機(jī)關(guān)送達(dá)有關(guān)羈押必要性審查建議的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)上級(jí)檢察院備案審查，上級(jí)檢察院有權(quán)指令糾正下級(jí)檢察院的錯(cuò)誤決定；偵查機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的建議拒不回復(fù)或者處理不當(dāng)?shù)?，下?jí)檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)檢察院報(bào)告，由上級(jí)檢察院向同級(jí)偵查機(jī)關(guān)提出，督促下級(jí)偵查機(jī)關(guān)糾正。

三是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各相關(guān)業(yè)務(wù)部門的銜接配合。偵查監(jiān)督部門要加強(qiáng)與控申、監(jiān)所、公訴等部門的密切配合，建立與有關(guān)業(yè)務(wù)部門的情況通報(bào)、信息共享、線索移送、結(jié)果反饋等制度，暢通監(jiān)督渠道，形成監(jiān)督合力。通過與控申、監(jiān)所部門的聯(lián)系，擴(kuò)大羈押必要性審查的信息來源；通過與監(jiān)所部門銜接，采取聯(lián)合對(duì)監(jiān)管場(chǎng)所巡訪、問卷調(diào)查、與被羈押人員談話等方式，及時(shí)了解犯罪嫌疑人身體、精神狀況，及時(shí)聽取有關(guān)意見，以評(píng)估羈押必要性；通過與公訴部門銜接，必要時(shí)聽取公訴部門的意見，把準(zhǔn)繼續(xù)羈押的必要，對(duì)偵查機(jī)關(guān)提出的無繼續(xù)羈押必要性的建議，抄送公訴部門，有利于公訴部門在后續(xù)工作中加強(qiáng)對(duì)羈押的審查，提高量刑建議的合理性、準(zhǔn)確性。

（三）加強(qiáng)與相關(guān)辦案機(jī)制的銜接，提高開展羈押必要性審查工作的實(shí)效

1.執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)開展羈押必要性審查提出有關(guān)建議時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)情況，包括犯罪嫌疑人再次犯罪、不應(yīng)訴、被害方上訪以及維穩(wěn)等風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不是目的，需要把風(fēng)險(xiǎn)防范工作做好，把風(fēng)險(xiǎn)降到最小，一要加強(qiáng)與偵查機(jī)關(guān)溝通聯(lián)系，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、防范，二要了解有關(guān)社區(qū)（村居）的意見，采用取保候?qū)徥欠駥?duì)所在社區(qū)具有不良影響，三要加強(qiáng)犯罪嫌疑人權(quán)利義務(wù)告知和跟蹤督導(dǎo)，促使其嚴(yán)格遵守有關(guān)規(guī)定。

2.刑事和解機(jī)制。修改后刑事訴訟法規(guī)定，當(dāng)事人達(dá)成和解的公訴案件可以從寬處罰，對(duì)犯罪情節(jié)輕微，不需要判處刑罰的，檢察機(jī)關(guān)可以作出不起訴的決定。司法實(shí)踐表明，很多輕微刑事案件由于受侵害的對(duì)象特定，一旦當(dāng)事人捕后達(dá)成和解，犯罪嫌疑人人身危險(xiǎn)性降低，被破壞的社會(huì)關(guān)系得到一定修復(fù)，犯罪嫌疑人很可能被處以較輕的刑罰。在羈押必要性審查過程中，檢察機(jī)關(guān)除了加強(qiáng)對(duì)刑事和解的審查，確保和解的自愿性、合法性，還應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人雙方均有和解意愿的案件，依法積極開展刑事和解工作，在當(dāng)事人達(dá)成和解后，及時(shí)向偵查機(jī)關(guān)提出變更強(qiáng)制措施的建議。

3.釋法說理機(jī)制。做好羈押必要性審查的釋法說理工作，要注意把握不同的說理對(duì)象，講究方式方法，依法進(jìn)行，注重效果，同時(shí)要注意保守偵查秘密。一是對(duì)偵查機(jī)關(guān)說理，加強(qiáng)建議書的說理性，重點(diǎn)圍繞不需要繼續(xù)羈押的理由，包括涉嫌犯罪輕微，認(rèn)罪悔罪，諒解和解，犯罪事實(shí)基本查清，證據(jù)已收集固定等展開；二是對(duì)不羈押可能引起當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬、委托的訴訟代理人、辯護(hù)人質(zhì)疑、上訪的，通過情、法、理對(duì)被害方說理，提高檢察機(jī)關(guān)的公信力；三是對(duì)犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬、辯護(hù)人不服檢察機(jī)關(guān)不建議變更進(jìn)行說理，促使其理解法律規(guī)定，服從、配合偵查工作的開展。

4.案件快速辦理機(jī)制。司法價(jià)值追求正義，遲到的正義并非正義。因此，司法價(jià)值必須講究效率，要求以投入較少的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間而做到正確、合法、及時(shí)地推進(jìn)案件的辦理。加強(qiáng)羈押必要性審查與輕微刑事案件速辦理機(jī)制相銜接，推動(dòng)無羈押必要的案件在偵查、起訴、審判等各個(gè)訴訟環(huán)節(jié)快速辦理，有利于提高訴訟效率，降低訴訟成本，使訴訟資源得以科學(xué)合理配置。

（四）建立健全科學(xué)考核評(píng)判機(jī)制，為履職提供必要保障

深入推進(jìn)羈押必要性審查，必須解決檢察機(jī)關(guān)承辦人的后顧之憂。實(shí)踐中，檢察人員對(duì)開展羈押必要性審查還存有顧慮，擔(dān)心檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕的案件，再提出釋放或者變更的建議，司法的公信力受到影響；變更強(qiáng)制措施后，犯罪嫌疑人往往判刑上不去，有的還可能被判處有期徒刑緩刑以下的刑罰或者作了相對(duì)不起訴，影響逮捕案件質(zhì)量和考核評(píng)價(jià)成績(jī)；還有的擔(dān)心犯罪嫌疑人不到案，責(zé)任落到檢察機(jī)關(guān)承辦人身上。解決這些問題和顧慮，除了要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，強(qiáng)化尊重和保障人權(quán)的理念，還要進(jìn)一步健全符合逮捕工作特點(diǎn)、規(guī)律的科學(xué)的考核評(píng)判機(jī)制，一是改變唯判決（處理）結(jié)果評(píng)價(jià)逮捕案件質(zhì)量的作法，逮捕的案件并非都是判的越重質(zhì)量越高；二是建立案件差別化的評(píng)判機(jī)制，對(duì)于經(jīng)過羈押必要性審查變更強(qiáng)制措施，而被作了較輕處理的案件，只要逮捕時(shí)符合有關(guān)法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)充分肯定案件質(zhì)量和捕后審查成效；三是只要依法依規(guī)開展羈押必要性審查、提出建議，不存在濫用職權(quán)、徇私枉法等失職瀆職情況的，即使犯罪嫌疑人被釋放或者變更強(qiáng)制措施后有不到案或者重新犯罪等情形，亦不應(yīng)追究檢察機(jī)關(guān)承辦人的責(zé)任。