李心

“土地征收‘剪刀差問題突出，尤其是土地被征用以后，巨大的增值收益沒有多少真正落到農(nóng)民腰包。”農(nóng)業(yè)部部長韓長賦近日表示。受國內(nèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動，關(guān)于農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)、宅基地制度改革等問題一直是業(yè)內(nèi)關(guān)注熱點(diǎn)。據(jù)悉，國土部門目前已形成關(guān)于改革完善土地管理制度的框架建議，在完善改革土地制度過程中，與補(bǔ)償相關(guān)的征地制度改革是最大難題。未來，在原有制度模式上，通過總結(jié)當(dāng)前一些試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，“農(nóng)地”有望通過招拍掛等方式進(jìn)行市場化流通，權(quán)益進(jìn)行市場化分配。

新政：城鎮(zhèn)化引出土地改革框架

資料顯示，到2020年，中國城市化率應(yīng)該在60%左右，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，比2012年底城鎮(zhèn)人口凈增1.4億人。目前，我國城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模已突破10萬平方公里，有分析據(jù)此預(yù)測，如果按人均100平方米為新增城鎮(zhèn)人口提供工礦用地，至2020年城鎮(zhèn)工礦用地總量將突破11萬平方公里，該數(shù)據(jù)將大大突破國土資源部土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定的10.65萬平方公里的控制目標(biāo)。為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求，土地管理制度的改革完善便隨之引出。據(jù)國土部消息稱，自去年9月以來，國土部便成立專題研究小組，圍繞促進(jìn)和保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，謀劃土地管理制度改革方向。

國土部土地管理制度改革研究課題小組成員、國土部規(guī)劃司副司長劉國洪說，改革研究小組在歷時10個月、對11個省份的50多個城市進(jìn)行調(diào)研后，目前已形成關(guān)于改革完善土地管理制度促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的框架建議。此外，為了適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，當(dāng)前土地管理制度改革工作重點(diǎn)包括，提高存量用地在建設(shè)用地供應(yīng)總量的比重；扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)對新增土地出讓收益的過多依賴；建立起有利于存量建設(shè)用地盤活利用的制度政策體系等。據(jù)分析人士預(yù)測，土地管理制度的完善和改革，很可能成為十八屆三中全會之后最先啟動的改革領(lǐng)域之一，也是與城鎮(zhèn)化關(guān)系最為緊密的改革領(lǐng)域之一。

據(jù)了解，土地制度改革完善的具體內(nèi)容還大致包括，在保留現(xiàn)有征地制度的前提下，縮小征地范圍，改產(chǎn)值補(bǔ)償為市場價值補(bǔ)償；在保持用途管制的前提下，規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)；依托現(xiàn)有土地交易機(jī)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；推進(jìn)集約節(jié)約用地，對增量建設(shè)用地和存量建設(shè)用地出讓方式等領(lǐng)域，進(jìn)行差別化管理等。

亮點(diǎn)：農(nóng)地有望市場化流通

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，新一輪土地改革的核心是如何打破土地二元結(jié)構(gòu)限制。根據(jù)我國現(xiàn)行土地管理法，土地所有權(quán)歸屬分兩類：一是全民所有制，即國有土地；二是勞動群眾集體所有制，主要指農(nóng)村集體土地。在農(nóng)村集體所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等農(nóng)用地以外，用于宅基地、集體企業(yè)用地等建設(shè)用途的土地。在國土部主導(dǎo)的土地管理制度改革工作中，便包括了如何研究集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見、部署開展宅基地制度改革試點(diǎn)，以及總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗(yàn)和做法。其中，有消息稱，指導(dǎo)意見有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。

現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”這意味著，在原先的制度框架內(nèi)，農(nóng)村集體用地?zé)o法通過招拍掛等方式入市流通，相關(guān)權(quán)益也無法通過市場化途徑進(jìn)行分配。當(dāng)前，一些城市已經(jīng)開始在農(nóng)地的市場化道路上，嘗試一些打破“二元制”的探索。其中，重慶市基于“計劃+市場”的雙軌制試點(diǎn)階段的“地票模式”已經(jīng)廣為人知。重慶市的做法是將驗(yàn)收合格的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)打包整合，構(gòu)成不同規(guī)模的地票，進(jìn)而面向社會公開交易。凡是需要用地指標(biāo)的境內(nèi)外的法人、其他組織或者自然人，均可在農(nóng)村土地交易所公開競購地票。

重慶對地票交易總量實(shí)行計劃調(diào)控，原則上不超過當(dāng)年新增建設(shè)用地計劃的10%。政府在綜合考慮耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等因素的基礎(chǔ)上制定出地票的基準(zhǔn)交易價格。最后，購得地票的開發(fā)者選定符合規(guī)劃的待開發(fā)土地，憑地票辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)并完成補(bǔ)償安置，征為國有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得國有建設(shè)用地使用權(quán)。這種地票模式，是通過先交易“地票”再將具體土地征為國有的方式，使得原本不能直接流轉(zhuǎn)的農(nóng)地實(shí)現(xiàn)市場化流轉(zhuǎn)。此外，還有將農(nóng)地國有化之后再流轉(zhuǎn)的“深圳模式”，以及海南省所嘗試的，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自主開發(fā)經(jīng)營已經(jīng)納入流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，來用于旅游、農(nóng)貿(mào)市場、標(biāo)準(zhǔn)廠房等非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

據(jù)參與土地管理制度改革工作的一位權(quán)威人士介紹，土地制度改革的一個重點(diǎn)，就是在原有制度模式上，通過總結(jié)當(dāng)前一些試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，完善“農(nóng)地”通過招、拍、掛等方式進(jìn)行市場化流通，以及權(quán)益進(jìn)行市場化分配的路徑。

核心：征地制度改革是最大障礙

據(jù)上述土改小組權(quán)威人士透露，在土地改革制度的完善工作中，涉及補(bǔ)償問題的征地制度一度是最大障礙。他說，修訂后的部分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有望相當(dāng)于現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)倍以上。而業(yè)界的共識是，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)長期以來是征地矛盾的核心所在，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)已不能完全體現(xiàn)被征地農(nóng)民權(quán)益。

正如農(nóng)業(yè)部部長韓長賦所言，土地被征用以后，巨大的增值收益沒有多少真正落到農(nóng)民腰包。而近年來，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的大量土地需求，征地拆遷類糾紛事件頻發(fā)，尤其是涉及農(nóng)民利益的集體用地補(bǔ)償方式。盡管我國曾多次對征地補(bǔ)償制度進(jìn)行改革，但基本的征地補(bǔ)償思路一直未變，其基本依據(jù)是“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，現(xiàn)行主要方法有“年產(chǎn)值倍數(shù)法”和“征地區(qū)片法”。

河南安陽市金土地價評估事務(wù)所有限責(zé)任公司楊云指出，“這兩種方法均是基于被征收土地原農(nóng)業(yè)利用方式下的補(bǔ)償，沒有考慮到土地的潛在利用價值或市場價格的補(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)是一種非等價交易關(guān)系。”

楊云認(rèn)為，從補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成來看，目前的征地補(bǔ)償涉及對土地資源及其地上投資、搬遷居住等幾個方面的補(bǔ)償，只體現(xiàn)了土地作為勞動生產(chǎn)資料價值的一面，而對于土地本身增值、預(yù)期收益、養(yǎng)老保障、社會穩(wěn)定等價值功能以及被征地滅失后所產(chǎn)生的連帶損失的補(bǔ)償未能有所體現(xiàn)。鑒于目前我國在征地改革方面，縮小征地范圍、嚴(yán)格限制征地范圍是主要改革方向，因此楊云分析認(rèn)為，“集體土地參與一級開發(fā)是未來集體建設(shè)用地參與土地市場運(yùn)作和收益分配的可行方式之一?！币虼怂ㄗh，應(yīng)該按照被征土地“未來用途”來測算被征地農(nóng)民應(yīng)分配利益，并進(jìn)行合理補(bǔ)償。

國土部有關(guān)人士表示，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率已經(jīng)達(dá)到97%，其中有24個省份的發(fā)證率在95%以上，6個省份在90%-95%之間。目前，全國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作已經(jīng)完成，國土部近期已經(jīng)組成15個抽查組，赴全國各地開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的國家級抽查。另外，一系列征地制度改革新政也有望在近階段出臺，除了重新修訂后的《土地管理法》，還有《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》、《集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見》等。受此影響，未來農(nóng)地征補(bǔ)過程中，農(nóng)民不僅有望獲得較高的補(bǔ)償收益，還可以逐步成為農(nóng)地入市的交易主體。

難點(diǎn)：征地制度改革難在觸動利益格局

中國土地學(xué)會副理事長黃小虎認(rèn)為，征地制度改革難在觸動利益格局。黃小虎介紹說：土地管理部門探討征地制度改革從20世紀(jì)90年代就開始，大體90年代末到本世紀(jì)初形成一個改革的思路，概括四句話：縮小征用范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拓寬安置途徑、完善征地程序。十幾年過去了，各地按照這樣四句話做了許多的探索，積累了大量的寶貴經(jīng)驗(yàn)，形成了不少的共識，應(yīng)當(dāng)說還是取得了很大的進(jìn)展。但是唯獨(dú)對縮小征地范圍至今達(dá)不成共識。如果縮小了征地范圍，允許集體土地進(jìn)入市場，那么政府可以征的地，特別是可賣的地就少了，就會影響政府的土地財政和土地金融，這就從根本上觸動政府經(jīng)營土地的制度以及它所形成的利益格局。

黃小虎指出，征地制度牽出一個制度，叫做政府經(jīng)營土地制度，這兩個制度是一個表里的關(guān)系，表面這是一個征地制度，里子的東西是政府經(jīng)營土地制度。政府經(jīng)營土地制度和現(xiàn)行的征地制度有這么幾個體現(xiàn)：第一，叫做外延擴(kuò)張、粗放發(fā)展。多年來，我國城市發(fā)展無一例外，都走了一條外延擴(kuò)張的路子，甚至導(dǎo)致耕地保護(hù)都受到影響。第二，就是社會分配不公，首先倒霉的是農(nóng)民。因?yàn)樯鐣a(chǎn)品的分配都是以生產(chǎn)條件的分配為前提的，農(nóng)民手里有土地，可是這個土地不允許進(jìn)入市場，不能夠自主地去發(fā)展工業(yè)，參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的道路，它在社會產(chǎn)品分配當(dāng)中就永遠(yuǎn)處在一個弱勢的地位上。第三，透支未來。土地財政、土地金融都是透支未來，孕育著政府信用危機(jī)和財政金融風(fēng)險。第四，政府的行為扭曲和失控。你裁判員下場去踢球當(dāng)運(yùn)動員，這個市場秩序能規(guī)范嗎？肯定是不透明、不規(guī)范的。正常的市場秩序就不可能建立起來。

思路：利益的調(diào)整同時確保增長機(jī)制不受束縛

國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出，土地制度改革不可能像很多人寄希望一夜之間私有化。李鐵認(rèn)為，在改革過程中，要按照已經(jīng)形成的區(qū)別于世界其他國家的發(fā)展途徑的選擇問題。解決問題的思路在于以何種方式進(jìn)行利益的調(diào)整，而且還要確保增長的機(jī)制不受到嚴(yán)重的束縛。

首先，提高集體土地在城鎮(zhèn)開發(fā)中的權(quán)益比重，也就是說逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地在城鎮(zhèn)開發(fā)進(jìn)程中的同權(quán)。一般意義上地方政府擔(dān)心是否會影響到土地出讓金的收益，當(dāng)然會影響到短期的收益，但是會通過稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增加政府的稅收和長期收益，而且還會遏制政府的短期行為。至于農(nóng)民的收益是否過高，這是開發(fā)商和農(nóng)民之間的利益分配問題，其實(shí)應(yīng)該有助于緩解社會收入分配差距過大的壓力。最重要的是可以降低城市開發(fā)的成本，農(nóng)民自己的開發(fā)減少了開發(fā)商的過高成本。

其次，在規(guī)劃范疇內(nèi)只要不涉及占用耕地問題，允許農(nóng)民在集體建設(shè)用地上開發(fā)工業(yè)區(qū)，實(shí)現(xiàn)各種商業(yè)的開發(fā)用途。這不僅僅有利于降低開發(fā)成本，更有利于促進(jìn)工業(yè)布局的合理化，使得工業(yè)盡快地向城市的遠(yuǎn)郊區(qū)布局，降低中心城市的污染壓力。而且農(nóng)民自身的開發(fā)也有利于降低服務(wù)業(yè)發(fā)展成本。在自己的房子和土地上發(fā)展服務(wù)業(yè)至少不用還銀行貸款或者交給開發(fā)商購房款或租金。這些成本對于大眾和中低消費(fèi)者至關(guān)重要。

再次，加快物業(yè)稅的改革，降低土地出讓金在政府收益中的比重，增加政府的長期行為，遏制短期行為。但是這項改革的難度需要其他改革的配套，例如城鄉(xiāng)土地制度改革的配套進(jìn)行，特別是對農(nóng)村集體土地和房屋的不動產(chǎn)稅收的界定。也要解決歷史遺留問題和土地出讓年限的界定問題。

最后，要對城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)行管理體制進(jìn)行相應(yīng)的改革，降低政府對于土地出讓的依賴，從制度上解決各種城市發(fā)展資金的金融模式對于土地的依賴。例如出讓國有的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)的股份，出讓的收益可以解決政府的短期投入壓力問題。按照市場化的機(jī)制建立基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)合理標(biāo)準(zhǔn)，確保企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營中不至于虧損或者減少虧損的壓力。