伍振

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的背景下，農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)、宅基地制度改革等話題不斷升溫。業(yè)界認(rèn)為，在盤活存量土地、提高土地利用效率的初衷下，新一輪土地改革的核心在于打破土地二元結(jié)構(gòu)限制。

十八大三中全會(huì)召開在即，土地改革將作為新一輪改革紅利的重要一環(huán)能否在會(huì)上有所突破，已成為社會(huì)各界關(guān)注的議題。

地方試點(diǎn)已展開

但凡牽涉到改革，中國(guó)總脫不了“土地”二字。不論是30多年前的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，還是2008年10月十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提到的“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，都與土地改革密不可分。

近日，又有媒體稱，今年6月下旬，河北、遼寧等18個(gè)省市收到了國(guó)土資源部下發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的通知》，隨該通知下發(fā)的還有一份名為《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）的文件。

“消息的傳出實(shí)際上在預(yù)料之中?！敝袊?guó)價(jià)值指數(shù)首席研究員崔新生對(duì)記者表示，一方面，很久之前，業(yè)界就有過這樣的呼吁；另一方面，就現(xiàn)狀看，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力人口大量向城市和沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地使用也不適合目前的發(fā)展實(shí)際，且市場(chǎng)本身也在覬覦農(nóng)村的這部分土地。

具體而言，媒體介紹稱，“國(guó)土資源部下發(fā)的文件明確，本輪土地改革主要是針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，將在河北省邯鄲市、江蘇昆山市、遼寧省建平縣等28個(gè)市縣開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，試點(diǎn)結(jié)束的期限是2015年6月?！?/p>

消息還稱，各試點(diǎn)市縣須按“局部試驗(yàn)、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控”的要求，遵循“流轉(zhuǎn)必須符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用政策、土地使用標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等法律法規(guī)規(guī)定”，“流轉(zhuǎn)土地不得用于商品住宅建設(shè)”，還明確國(guó)土資源部將在2015年10月對(duì)各試點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)評(píng)估。

雖然這條消息很快被國(guó)土資源部否認(rèn)——沒有向地方政府下發(fā)過這一文件，但國(guó)土資源部對(duì)媒體承認(rèn)，“雖然目前沒有形成最終的指導(dǎo)文件，但其實(shí)各地就農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索已廣泛展開，其中也包括宅基地流轉(zhuǎn)。”

事實(shí)上，溫州市近日發(fā)布了《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》：自10月1日起，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、依法可以交易的農(nóng)村房屋所有權(quán)、依法可以交易的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)等12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，將可以通過溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心進(jìn)行交易。為此，溫州市專門成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管委會(huì)，負(fù)責(zé)管理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。

三中全會(huì)定框架

有關(guān)人士表示，盡管集體土地流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行，但十八屆三中全會(huì)可能只會(huì)形成一個(gè)框架性的思路，還需要等各地的試點(diǎn)成熟后，由下而上地推動(dòng)改革。

相較于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的難產(chǎn)，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)在2013年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了重大突破。

目前我國(guó)農(nóng)村用地主要分為農(nóng)用地、未定用地、建設(shè)用地。根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)用地在符合規(guī)劃、不改變土地性質(zhì)的情況下，可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。據(jù)悉，為確保農(nóng)用地流轉(zhuǎn)順利，國(guó)土資源部已經(jīng)著手組織起草《土地管理法》，對(duì)土地權(quán)利的主體、客體、內(nèi)容和限制等作出具體規(guī)定，并且已經(jīng)上報(bào)到國(guó)務(wù)院，正在等待國(guó)務(wù)院的回復(fù)。

“雖然國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了《物權(quán)法》，但只規(guī)定了少數(shù)幾種，沒有也不可能一一作出具體規(guī)定?！锻恋胤ā啡栽谛抻喼?，而《土地管理法》的出臺(tái)將保護(hù)土地的物權(quán)，從而為土地流轉(zhuǎn)提供法律保障?！眹?guó)土資源部法律中心副主任佟紹偉在接受記者采訪時(shí)表示。

“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是法律允許的。所以在北京一些郊區(qū)，可承包某塊土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，然后建設(shè)魚塘、從事漁業(yè)生產(chǎn)等，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)，只有在得到相關(guān)部門的批復(fù)，同時(shí)也符合土地利用規(guī)劃的前提下才能實(shí)行。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)成功后，農(nóng)地用途是監(jiān)督的關(guān)鍵所在?！敝袊?guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理系主任朱道林告訴記者。

由于中央對(duì)于“家庭農(nóng)場(chǎng)”的重視，“農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和農(nóng)用地入市將成為十八屆三中全會(huì)的關(guān)注點(diǎn)之一，因?yàn)橐l(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，就需要外部資金。如果在一個(gè)村子里面流轉(zhuǎn)的話，資金還是在這個(gè)村子里面，不能有效地流動(dòng)起來。目前江蘇、浙江、廣東等省份在這一領(lǐng)域取得了較大的成就。”上述國(guó)土資源部?jī)?nèi)部人士表示。

“由于各地情況不同，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)不會(huì)一刀切，而是走自下而上的改革路徑，將由地方試點(diǎn)突破來推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的全面推開?！痹诮邮苡浾卟稍L時(shí)，中國(guó)人民大學(xué)土地資源管理系教授嚴(yán)金明表示。

破局仍有待時(shí)日

在《指導(dǎo)意見》征求意見時(shí)，被媒體誤報(bào)為“該文件已下發(fā)，并將在河北、遼寧、吉林等18省市，選擇28個(gè)試點(diǎn)市縣，啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)?！眹?guó)土資源部人士透露，河北、遼寧、吉林等18省市正在申請(qǐng)的是城鄉(xiāng)“同地同價(jià)”的試點(diǎn)。

但由于各方面的謹(jǐn)慎姿態(tài)，大家熱議的新土改，并不會(huì)在十八屆三中全會(huì)破局。

“中央層面擔(dān)心集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會(huì)造成農(nóng)民大量失地，形成社會(huì)的不穩(wěn)定因素，因此國(guó)務(wù)院方面一直未對(duì)土地流轉(zhuǎn)有過明確表態(tài)；另一方面，若集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，勢(shì)必破壞地方政府壟斷土地的平臺(tái)，各地反對(duì)聲音比較強(qiáng)烈?！眹?guó)土資源部?jī)?nèi)部人士透露。

“十八屆三中全會(huì)最大的重點(diǎn)還是戶籍制度，而不是土地制度改革，所以土地制度改革在2013年并不會(huì)有特別大的突破?！痹撊耸勘硎?，在《土地法》修訂何時(shí)完成尚未可知的情況下，土地改革只會(huì)提出一個(gè)框架性思路，具體的方案可能還是有賴各地逐步探索，試點(diǎn)較為成熟后才能形成。

“廣東的土地流轉(zhuǎn)模式是中央比較肯定的，而且也確實(shí)解決了部分用地難題，但眼下在全國(guó)推廣仍然不具可能性。”該人士表示。

在新型城鎮(zhèn)化的大旗下，土地制度改革不僅與戶籍制度改革一起，被認(rèn)為是必須的配套改革，更被認(rèn)為是新一輪改革紅利的重要一環(huán)。而近兩年國(guó)土資源部在全國(guó)大力推動(dòng)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，不少人也將之理解為未來集體土地流轉(zhuǎn)的重要準(zhǔn)備之一。

雖然，新土改破局仍有待時(shí)日，上述國(guó)土資源部官員明確了未來集體用地改革的方向——推動(dòng)農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地同地同權(quán)，將成為未來土改的綱領(lǐng)性原則。

（資料來源：《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》、《中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)》等）