石亦慧 李新雙 劉虹豆

【摘 要】資金的籌集是農(nóng)村養(yǎng)老體系構(gòu)建中最重要的基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)我國(guó)目前農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老資金現(xiàn)狀的研究，發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老資金籌集進(jìn)程中存在諸多問(wèn)題，進(jìn)而影響農(nóng)村養(yǎng)老體系的持續(xù)發(fā)展，具體表現(xiàn)為：養(yǎng)老資金來(lái)源渠道狹窄、養(yǎng)老保障資金缺乏可持續(xù)性等方面。為了推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老體系建設(shè)，給農(nóng)村地區(qū)老年人提供晚年生活保障，必須采取多元化養(yǎng)老資金籌資方式，同時(shí)拓寬“新農(nóng)?！被鹕登?，實(shí)現(xiàn)保值增值。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；養(yǎng)老資金；資金籌集

中國(guó)是世界上老齡化比較嚴(yán)重的國(guó)家，根據(jù)2010年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，截止到2009年年底，鄉(xiāng)村人口為71288萬(wàn)人，占全國(guó)人口的53.41%，65歲以上老年人為11309萬(wàn)人，所占比重為8.5%，目前中國(guó)80歲以上高齡人口占老年人口的10%，并且以每年5.4%的速度增長(zhǎng)。據(jù)預(yù)測(cè)，2010～2032年的22年時(shí)間，中國(guó)老年人口比例將會(huì)增加一倍，達(dá)到24%以上，其中農(nóng)村人口中65歲以上老人的比重將達(dá)到17.39%。因此構(gòu)建一個(gè)完善的農(nóng)村養(yǎng)老制度，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口“老有所養(yǎng)，老有所依”的現(xiàn)實(shí)和必要途經(jīng)。但在我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老進(jìn)程中，資金的籌集是我們目前面臨的最大瓶頸。

一、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老資金現(xiàn)狀

在目前經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)，依然是以家庭養(yǎng)老方式為主，以集體養(yǎng)老為輔，以政府主導(dǎo)下的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為補(bǔ)充的養(yǎng)老模式。因此，農(nóng)民養(yǎng)老的資金主要來(lái)自于四個(gè)方面：個(gè)人儲(chǔ)蓄、子女提供贍養(yǎng)費(fèi)用、集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助和各級(jí)地方政府的財(cái)政支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民每年的人均支出是大于人均收入的，這說(shuō)明個(gè)人儲(chǔ)蓄和子女贍養(yǎng)無(wú)法滿足老年人養(yǎng)老需求（見(jiàn)表1）；而集體提供的養(yǎng)老資金方面的幫助1978 年農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后已經(jīng)大幅度削弱，除我國(guó)個(gè)別地區(qū)外，大部分農(nóng)村集體已無(wú)力承擔(dān)起繳費(fèi)重任。 因此，以政府為主導(dǎo)的“新農(nóng)?！被?，成為農(nóng)村養(yǎng)老的最主要的資金來(lái)源。

“新農(nóng)?！睂?shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資辦法，地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)實(shí)行補(bǔ)貼。到2011年末，我國(guó)有27個(gè)省、自治區(qū)的1914個(gè)縣（市、區(qū)、旗）和4個(gè)直轄市部分區(qū)縣開(kāi)展國(guó)家新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，總覆蓋面約為60%?！靶罗r(nóng)?！痹圏c(diǎn)地區(qū)參保人數(shù)32643萬(wàn)人，比2010年增加22367萬(wàn)人。其中實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)8525萬(wàn)人。全年“新農(nóng)?！被鹗杖?070億元，比上年增長(zhǎng)135.9%。其中個(gè)人繳費(fèi)415億元，比上年增長(zhǎng)84.0%。基金支出588億元，比上年增長(zhǎng)193.3%?；鹄塾?jì)結(jié)存1199億元。截至2011年底，全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)共有8922萬(wàn)人領(lǐng)取新農(nóng)保養(yǎng)老金。從1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，中央財(cái)政收入大幅度增加，地方財(cái)政收入大幅度減少，但地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)又比較重。同時(shí)我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，政府財(cái)力弱，農(nóng)村人口又比較多，這就造成地方政府提供的“新農(nóng)保”資金存在缺口。

二、存在的問(wèn)題

（一）養(yǎng)老資金來(lái)源渠道狹窄

1.養(yǎng)老資金對(duì)政府財(cái)政支出依賴較高。由于個(gè)人儲(chǔ)蓄和子女贍養(yǎng)費(fèi)用無(wú)法硬性提高，因此養(yǎng)老資金主要依賴與“新農(nóng)保“基金。集體補(bǔ)助沒(méi)有硬性規(guī)定，有條件的村集體應(yīng)當(dāng)補(bǔ)助，沒(méi)有條件的村集體可以不補(bǔ)助，然而目前我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根本沒(méi)有能力對(duì)參保的農(nóng)民給予補(bǔ)助，故而農(nóng)村養(yǎng)老的實(shí)現(xiàn)主要依靠與政府財(cái)政投入。政府補(bǔ)貼資金一部分來(lái)自于中央政府直接拔付，一部分來(lái)自于各級(jí)地方政府，但地方政府補(bǔ)貼數(shù)額低，而且沒(méi)有具體的層次性劃分，這樣無(wú)法調(diào)動(dòng)起各級(jí)政府參與的積極性，除國(guó)家規(guī)定的分額外，補(bǔ)貼的多少幾乎完全依靠地方財(cái)政的支付能力與自覺(jué)性。

2.商業(yè)保險(xiǎn)未能發(fā)揮有效作用。結(jié)合我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況，商業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展受到諸多限制，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不適應(yīng)，導(dǎo)致未在農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮作用。對(duì)我國(guó)13億人口中有9億多人口在農(nóng)村的情況，商業(yè)保險(xiǎn)可以作為養(yǎng)老過(guò)程中有力的供給方在資金方面滿足老年人更多的需求。目前，農(nóng)村居民對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)缺乏相關(guān)的知識(shí)，并且國(guó)家對(duì)于商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的鼓勵(lì)政策較少，而作為供給主體的商業(yè)保險(xiǎn)公司也缺乏相應(yīng)的宣傳，這直接導(dǎo)致了商業(yè)保險(xiǎn)在我國(guó)農(nóng)村總體規(guī)模較小，投保人數(shù)少。

3.公益組織參與力度不足。在農(nóng)村養(yǎng)老資金領(lǐng)域中，市

場(chǎng)、政府以及公益組織其實(shí)是一個(gè)緊密相聯(lián)的整體，市場(chǎng)失靈要求政府介入，而政府失靈的出現(xiàn)又要求市場(chǎng)機(jī)制的適當(dāng)回歸，在政府與市場(chǎng)雙重失靈的情況下，則需通過(guò)公益組織來(lái)調(diào)節(jié)，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在滿足廣大農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老資金的多層次需求上的不足。然而在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，公益組織的重要性并未被強(qiáng)調(diào)和重視，大部分農(nóng)村地區(qū)都缺少特定養(yǎng)老公益組織來(lái)給養(yǎng)老制度的建設(shè)提供對(duì)應(yīng)的資金支持。不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)目前存在的一些公益組織很少有特定針對(duì)農(nóng)村老年人這一弱勢(shì)群體，因此農(nóng)村地區(qū)缺少公益組織去廣泛吸納社閑散資金用于老年人救助的公益事業(yè)。

（二）養(yǎng)老保障資金缺乏可持續(xù)性

養(yǎng)老保障基金的保值和增值其實(shí)也是形成未來(lái)養(yǎng)老資金來(lái)源的其中一部分。為了保證養(yǎng)老資金的安全和穩(wěn)定，我國(guó)對(duì)于“新農(nóng)?！被鸫娣挪煌夂醮嫒脬y行和購(gòu)買國(guó)債。隨著市場(chǎng)的發(fā)展，以及考慮農(nóng)民實(shí)際繳費(fèi)能力、生活質(zhì)量提高、人均壽命延長(zhǎng)等因素影響，即使在非常理想的情況下，以目前的資金籌集方法也無(wú)法完全保證保險(xiǎn)金的未來(lái)給付能力及水平，養(yǎng)老保障資金的可持續(xù)性受到嚴(yán)重的威脅。

1.養(yǎng)老基金存儲(chǔ)和投資面臨風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的儲(chǔ)存由于只有存入銀行和購(gòu)買國(guó)債的方式，因此一旦銀行利率和國(guó)債利率低于農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格上漲指數(shù)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金就會(huì)面臨貶值，尤其是在目前消費(fèi)品價(jià)格價(jià)格上漲幅度較大的情況下，單純將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存入銀行，更難以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的增值。中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文測(cè)算得出我國(guó)從1997年到2010年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的賬面虧損額高達(dá)約6000億元，將養(yǎng)老金投資于利率極低的國(guó)債或存入銀行，會(huì)面臨很大的利率風(fēng)險(xiǎn)和高通脹引起的購(gòu)買力風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增值率在高于銀行同期的存款利息率的條件下，養(yǎng)老基金才能增值，對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)這一要求，相關(guān)主管部門還缺乏相應(yīng)的配套措施。

2.養(yǎng)老基金投資渠道單一?！靶罗r(nóng)?！毕嚓P(guān)制度中并沒(méi)有明確提出養(yǎng)老基金的投資方式，但根據(jù)以前的經(jīng)驗(yàn)和慣例，我國(guó)大多數(shù)縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都是通過(guò)在專業(yè)銀行設(shè)立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專戶，專賬專管、?？顚Ｓ玫姆绞?，來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老基金的升值。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)只能用于購(gòu)買國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券存入銀行，不得進(jìn)行其他直接投資。目前，在社會(huì)通貨膨脹率較高的情況下，參保農(nóng)民的實(shí)際收益率底下，甚至為負(fù)收益率。

三、對(duì)策和建議

（一）采取多元化養(yǎng)老資金籌資方式

為了避免高度依賴政府資金，因此采取多元化的籌資方式拓展資金來(lái)源渠道，應(yīng)當(dāng)成為發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的主攻方向。

1.發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于資金缺口大的農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題中，發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)無(wú)疑迫在眉睫。首先需要依靠政府制定財(cái)政金融政策及配套相關(guān)法律支持。政府可對(duì)保險(xiǎn)公司適當(dāng)補(bǔ)貼，或采取稅收減免措施，出臺(tái)相關(guān)稅收政策，建立起合理的利益誘導(dǎo)機(jī)制，減輕保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)壓力，在政策上鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。其次政府還需要規(guī)范商業(yè)保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)的營(yíng)銷服務(wù)機(jī)制，加大對(duì)營(yíng)銷人員的誠(chéng)信意識(shí)、職業(yè)道德和遵紀(jì)守法的培訓(xùn)，針對(duì)老年人群體提供他們不同的需求。最后，政府和商業(yè)保險(xiǎn)公司也應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和保險(xiǎn)意識(shí)的教育，在體會(huì)到商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)自身養(yǎng)老幫助的同時(shí)也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到其中存在的風(fēng)險(xiǎn)。

2.創(chuàng)建公益組織。對(duì)于我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，只有在政府、市場(chǎng)和公益組織組織之間建立起一種互相取長(zhǎng)補(bǔ)短的平衡關(guān)系，才能為農(nóng)村養(yǎng)老資金的籌措進(jìn)行完善并提供推動(dòng)力。如果各級(jí)政府在財(cái)政撥款的同時(shí)，開(kāi)辟民間捐款、各界扶持等社會(huì)化渠道，那么農(nóng)村養(yǎng)老資金無(wú)疑會(huì)大大增加。所以政府應(yīng)鼓勵(lì)創(chuàng)建各種民間團(tuán)體，設(shè)立基金，給予非營(yíng)利組織捐贈(zèng)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人的稅收優(yōu)惠，利用非營(yíng)利組織的能量來(lái)補(bǔ)充政府與市場(chǎng)在農(nóng)村養(yǎng)老資金的缺失部分。但由于針對(duì)農(nóng)村老年人的營(yíng)利組織缺乏，相對(duì)應(yīng)的控制管理機(jī)制也尚未形成，因此，在尋求多種公益組織加入農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)的隊(duì)伍中的同時(shí)，政府也應(yīng)該將公益組織資金籌措相關(guān)程序以法律規(guī)定的形式納入到農(nóng)村養(yǎng)老體系中，以期在使公益組織的發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，擴(kuò)寬融資渠道，減輕政府和集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)擔(dān)。

3.增加集體養(yǎng)老資金的數(shù)額。土地是最基本的資源，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地是農(nóng)村集體所有，而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)又是農(nóng)民所需，因此對(duì)于集體而言，可以拿出土地財(cái)政收入補(bǔ)充社保基金，即通過(guò)集體資產(chǎn)收入補(bǔ)償農(nóng)民的社保需求。政府可以出臺(tái)相應(yīng)的政策，在農(nóng)村集體土地的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，將取得的財(cái)政收入在補(bǔ)償農(nóng)民費(fèi)用后，提取固定比例充實(shí)農(nóng)村養(yǎng)老基金。此外，還可以通過(guò)農(nóng)地股份合作的方式來(lái)增加集體提供的養(yǎng)老資金。集體以土地所有權(quán)入股、農(nóng)戶以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，成立農(nóng)村集體土地專業(yè)合作社。農(nóng)民可以從合作社獲取分紅。這一分紅不派現(xiàn)到農(nóng)民手中，而是作為集體對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金補(bǔ)貼，打入到農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。集體土地合作社依法提取的公益金和公積金，作為集體福利資金，其中的部分可以作為“新農(nóng)?！被鸬难a(bǔ)貼。而國(guó)家可以通過(guò)減免有關(guān)稅費(fèi)或收取少量的稅費(fèi)，來(lái)鼓勵(lì)集體為養(yǎng)老資金提供更大的數(shù)額。

（二）拓寬“新農(nóng)保”基金升值渠道，實(shí)現(xiàn)保值增值

我國(guó)人口老齡化的過(guò)快發(fā)展、養(yǎng)老資金籌措的選擇和資本市場(chǎng)的發(fā)展都要求“新農(nóng)保”基金要進(jìn)行有效運(yùn)營(yíng)，基金的保值和增值是實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度健康、可持續(xù)發(fā)展的重要方面。

1.建立完善的養(yǎng)老基金投資運(yùn)作制度。參照全國(guó)社會(huì)保障基金投資運(yùn)作的方法，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老基金可以通過(guò)將部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托給投資管理人運(yùn)作，嚴(yán)格投資管理人的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格條件，并且投資管理人的選擇應(yīng)采用市場(chǎng)化原則，如考察公司對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理措施的設(shè)計(jì)以及投資理念、人員結(jié)構(gòu)等。政府需要加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)的培育，并且加強(qiáng)對(duì)基金的監(jiān)管。鑒于我國(guó)市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)還不發(fā)達(dá)，政府應(yīng)大力扶持獨(dú)立審計(jì)、信用評(píng)級(jí)、精算等中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，通過(guò)發(fā)達(dá)的市場(chǎng)中介來(lái)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和基金管理提供客觀、公正的有關(guān)基金運(yùn)營(yíng)方面的信息，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老基金的外部監(jiān)管。

圖1 養(yǎng)老基金投資運(yùn)作管理模式

2.養(yǎng)老基金進(jìn)行多元化投資。目前，發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)為養(yǎng)老基金提供了更復(fù)雜的資產(chǎn)配置方式和更多樣的風(fēng)險(xiǎn)分散手段，在規(guī)避一定的風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)實(shí)現(xiàn)較高的收益。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為一種長(zhǎng)期的資金積累，具有可持續(xù)性的特點(diǎn)，因此采取多元化投資方式能夠使其實(shí)現(xiàn)保值增值。鑒于“新農(nóng)?！被鸬奶厥庑?，應(yīng)考慮其投資的安全性和收益性?？梢詫ⅰ靶罗r(nóng)?！被鹜度氲惋L(fēng)險(xiǎn)、高收益的領(lǐng)域中，如國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等。隨著我國(guó)資本市場(chǎng)的不斷完善，農(nóng)村養(yǎng)老基金可以逐步拓寬投資渠道，在投資項(xiàng)目眾多的情況下，通過(guò)投資組合來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的股票市場(chǎng)現(xiàn)已發(fā)展到一定規(guī)模，證券市場(chǎng)也呈現(xiàn)越來(lái)越成熟的趨勢(shì)，因此允許養(yǎng)老基金在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，可以有條件、有步驟、有限度地進(jìn)入證券市場(chǎng)。此外，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，參與到房地產(chǎn)市場(chǎng)，并結(jié)合其他投資方式，可以使農(nóng)村養(yǎng)老基金更好地分享我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和證券市場(chǎng)發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)保值增值。

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基金項(xiàng)目：本文系中央民族大學(xué)2012年國(guó)家大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目“關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求與供給機(jī)制的研究——以河北青龍滿族自治縣為例”（GCCX2012110082）的階段性成果。