王乾坤

（國(guó)網(wǎng)能源研究院新能源與統(tǒng)計(jì)研究所，北京 100052）

0 引言

在政府一系列政策的激勵(lì)下，我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)自“十一五”以來實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。但是，在風(fēng)電高速發(fā)展的背后，卻出現(xiàn)了風(fēng)電項(xiàng)目無序開發(fā)、部分地區(qū)消納困難等問題，同時(shí)還存在風(fēng)電發(fā)展速度適當(dāng)?shù)a(chǎn)品質(zhì)量飽受詬病的情況。為了促進(jìn)我國(guó)風(fēng)電行業(yè)又好又快發(fā)展，進(jìn)入“十二五”以來，國(guó)家能源主管部門從加強(qiáng)項(xiàng)目核準(zhǔn)管理入手，采用分批次下發(fā)風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃的方式來調(diào)控各地風(fēng)電發(fā)展的節(jié)奏。截至2013年3月，國(guó)家能源局先后下發(fā)了多批“十二五”風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃。為了在更高起點(diǎn)上推動(dòng)我國(guó)風(fēng)電科學(xué)發(fā)展，有必要對(duì)這三批核準(zhǔn)計(jì)劃進(jìn)行全面回顧，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)風(fēng)電發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問題，為完善有關(guān)管理機(jī)制提供借鑒。

1 我國(guó)風(fēng)電發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

我國(guó)風(fēng)電發(fā)展用五年時(shí)間走過了歐洲二十年的歷程，創(chuàng)造了世界風(fēng)電的“中國(guó)奇跡”。截至2012年年底，我國(guó)并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)容量達(dá)到60.83GW，超過美國(guó)而居世界第一位。從2006年到2009年，并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)容量連續(xù)4年實(shí)現(xiàn)翻番增長(zhǎng)。2010年以后，由于基數(shù)較大，加之行業(yè)發(fā)展也出現(xiàn)了一些問題，我國(guó)并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)容量增速有所放緩，但新增裝機(jī)絕對(duì)量仍然超過10 GW。2005年－2012年我國(guó)并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)容量及年增速如圖1所示。

我國(guó)風(fēng)電項(xiàng)目主要集中在“三北”地區(qū)。截至2012年年底，華北、東北、西北地區(qū)風(fēng)電并網(wǎng)總?cè)萘空硷L(fēng)電公司經(jīng)營(yíng)區(qū)的91.5%，同比增長(zhǎng)29%，增速低于2011年同期28%。風(fēng)電并網(wǎng)容量排名前十位地區(qū)依次為蒙西、蒙東、冀北、甘肅、遼寧、山東、吉林、黑龍江、寧夏和新疆。其中，蒙西、蒙東、甘肅、冀北等4個(gè)電網(wǎng)風(fēng)電并網(wǎng)容量超過5 GW，同比分別增長(zhǎng)12%、24%、10%、52%，占全網(wǎng)總裝機(jī)容量比例均超過20%。

重點(diǎn)地區(qū)風(fēng)電利用率達(dá)到較高水平。2012年，在風(fēng)電消納面臨較大困難的情況下，蒙西、蒙東、吉林、甘肅等地風(fēng)電年發(fā)電量占用電量比例、風(fēng)電日發(fā)電量占用電量比例的最大值、風(fēng)電瞬時(shí)出力占負(fù)荷比例的最大值等利用率指標(biāo)持續(xù)上升。其中，蒙東地區(qū)的風(fēng)電運(yùn)行指標(biāo)達(dá)到甚至超過世界風(fēng)電大國(guó)丹麥和西班牙。

我國(guó)風(fēng)電在快速發(fā)展過程中也面臨著諸多問題，其中棄風(fēng)問題日益得到各方關(guān)注。棄風(fēng)在本質(zhì)上是送出和消納問題，直接影響到風(fēng)電設(shè)備利用率和風(fēng)電項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。《國(guó)家能源局關(guān)于做好2013年風(fēng)電并網(wǎng)和消納相關(guān)工作的通知》（國(guó)能新能【2013】65號(hào)）指出，2012年部分地區(qū)棄風(fēng)限電現(xiàn)象嚴(yán)重，全國(guó)棄風(fēng)電量約200億kWh，風(fēng)電平均利用小時(shí)數(shù)比2011年有所下降，個(gè)別?。▍^(qū)）下降到1400 h左右。盡管棄風(fēng)電量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還存在一些爭(zhēng)議，但目前棄風(fēng)嚴(yán)重程度可見一斑。如何在保持快速發(fā)展的同時(shí)提高風(fēng)電發(fā)展質(zhì)量，是我國(guó)下一步轉(zhuǎn)變風(fēng)電發(fā)展思路的重要議題。

2 “十二五”風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃回顧

2.1 2011年-2013年風(fēng)電核準(zhǔn)計(jì)劃概況

2011年全年，國(guó)家能源局下發(fā)了“十二五”第一批風(fēng)電核準(zhǔn)計(jì)劃，項(xiàng)目規(guī)模合計(jì)26.83 GW。2011年7月，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于“十二五”第一批擬核準(zhǔn)風(fēng)電項(xiàng)目計(jì)劃安排的通知》[1]，根據(jù)各地上報(bào)的總共約60GW風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)申請(qǐng)，實(shí)際安排全國(guó)29個(gè)省（區(qū)、市）擬核準(zhǔn)風(fēng)電項(xiàng)目26.83GW。

2012年全年，國(guó)家能源局下發(fā)風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃，合計(jì)28.27GW。2012年3月，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于“十二五”第二批風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃的通知》[2]，同意將前期工作充分、電網(wǎng)接入條件落實(shí)的項(xiàng)目列入“十二五”第二批擬核準(zhǔn)風(fēng)電項(xiàng)目計(jì)劃，總計(jì)16.76GW。其中，常規(guī)項(xiàng)目14.92GW，風(fēng)電并網(wǎng)示范項(xiàng)目1GW、分散式接入風(fēng)電項(xiàng)目8.37GW。2012年7月，國(guó)家能源局下發(fā)新疆自治區(qū)與新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第二批風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃，共計(jì)2.47GW。2012年8月－9月，國(guó)家能源局單獨(dú)核準(zhǔn)酒泉風(fēng)電基地二期第一批3GW項(xiàng)目、內(nèi)蒙古達(dá)茂旗風(fēng)電基地1.4GW項(xiàng)目、新疆哈密東南風(fēng)區(qū)2GW風(fēng)電項(xiàng)目等。其中，酒泉3GW項(xiàng)目屬于之前未列入第一、二批核準(zhǔn)計(jì)劃的項(xiàng)目。2012年7月，國(guó)家能源局增補(bǔ)云南省第二批風(fēng)電項(xiàng)目840MW。2012年11月，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于增補(bǔ)部分省、自治區(qū)“十二五”風(fēng)電核準(zhǔn)計(jì)劃的通知》，增補(bǔ)山西、浙江、安徽等地區(qū)112個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目，共計(jì)5.21GW。

表1 2012年重點(diǎn)地區(qū)及國(guó)外風(fēng)電運(yùn)行指標(biāo)對(duì)比

圖1 2005年-2012年全國(guó)并網(wǎng)風(fēng)電容量

圖2 各地區(qū)風(fēng)電并網(wǎng)容量（截至2012年年底）

2013年3月，國(guó)家能源局下發(fā)《“十二五”第三批風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃的通知》[3]，此次列入核準(zhǔn)計(jì)劃的項(xiàng)目共491個(gè)，總裝機(jī)容量27.97GW。此外，安排促進(jìn)風(fēng)電并網(wǎng)運(yùn)行和消納示范項(xiàng)目4個(gè)，總裝機(jī)容量750MW。上述兩項(xiàng)合計(jì)28.73GW。

2.2 “十二五”風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃特點(diǎn)

（1）年度核準(zhǔn)計(jì)劃總規(guī)?；鞠喈?dāng)

國(guó)家能源局實(shí)行風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃管理的根本目的就是防止風(fēng)電的無序發(fā)展，避免項(xiàng)目開發(fā)的“一窩蜂”。因此，在年度核準(zhǔn)計(jì)劃安排上也力求實(shí)現(xiàn)均衡化。2011年、2012年、2013年核準(zhǔn)計(jì)劃總規(guī)模分別為26.83GW、28.27GW、28.73GW，總體都是在25GW 至30GW之間。但是，綜合考慮目前已并網(wǎng)容量、核準(zhǔn)在建規(guī)模以及2011年－2013年核準(zhǔn)計(jì)劃規(guī)模，除部分項(xiàng)目延緩建設(shè)，預(yù)計(jì)全國(guó)并網(wǎng)風(fēng)電規(guī)模約110GW，略高過“十二五”國(guó)家風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)。

（2）年度核準(zhǔn)計(jì)劃區(qū)域布局有所調(diào)整

核準(zhǔn)計(jì)劃安排從主要集中在“三北”地區(qū)向全國(guó)均衡分布轉(zhuǎn)變。在2011年核準(zhǔn)計(jì)劃安排中，東北、華北、西北分別占33.1%、31.9%、15.2%，“三北”地區(qū)合計(jì)占80.2%。在2012年核準(zhǔn)計(jì)劃安排中，東北占比大幅度降至4.1%，華北降至21.8%，西北提高至26.5%，“三北”地區(qū)合計(jì)占比降至52.4%。在2013年核準(zhǔn)計(jì)劃安排中，華北、西北占比均略有提高，但東北占比進(jìn)一步下降，使得“三北”地區(qū)合計(jì)占比與2012年基本持平。而與此同時(shí)，華中、華東和南方的合計(jì)占比從2011年的19.9%提高到2012年和2013年的48%左右。其中，南方占比持續(xù)走高，從2011年的7.8%提高到2012年的18.6%，再到2013年的21.2%。

（3）年度核準(zhǔn)計(jì)劃發(fā)布由單次向多次轉(zhuǎn)變

國(guó)家能源局2011年風(fēng)電核準(zhǔn)計(jì)劃僅下發(fā)了一次，即“十二五”第一批擬核準(zhǔn)風(fēng)電項(xiàng)目計(jì)劃。2012年不僅在3月發(fā)布了“十二五”第二批風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃，還在7月下發(fā)新疆自治區(qū)與新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第二批風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃、增補(bǔ)云南省第二批風(fēng)電項(xiàng)目，8月至9月單獨(dú)核準(zhǔn)酒泉風(fēng)電基地二期第一批項(xiàng)目、內(nèi)蒙古達(dá)茂旗風(fēng)電基地項(xiàng)目、新疆哈密東南風(fēng)區(qū)項(xiàng)目，11月增補(bǔ)山西、浙江、安徽等地區(qū)風(fēng)電項(xiàng)目。2013年3月發(fā)布了第三批核準(zhǔn)計(jì)劃，但預(yù)計(jì)后續(xù)還會(huì)發(fā)布“三北”風(fēng)電基地項(xiàng)目單獨(dú)核準(zhǔn)計(jì)劃。選擇一年內(nèi)多次發(fā)布核準(zhǔn)計(jì)劃，也表明地方發(fā)展風(fēng)電的積極性依然很高，中央政府需要在總量和布局上權(quán)衡和平衡。

3 風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)管理需要統(tǒng)籌的四組關(guān)系

3.1 核準(zhǔn)計(jì)劃與風(fēng)電規(guī)劃

圖3 2011年-2013年國(guó)家能源局風(fēng)電核準(zhǔn)計(jì)劃

圖4 2011年-2013年風(fēng)電核準(zhǔn)計(jì)劃區(qū)域分布

年度核準(zhǔn)計(jì)劃是風(fēng)電發(fā)展“十二五”規(guī)劃的具體分解和落實(shí)，所以風(fēng)電規(guī)劃是制定年度核準(zhǔn)計(jì)劃的重要依據(jù)?！笆濉憋L(fēng)電發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)是2015年風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到100GW，目前已建、在建和核準(zhǔn)計(jì)劃加起來已經(jīng)達(dá)到140GW。表面看已遠(yuǎn)超“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，但是從實(shí)際情況來看，由于部分區(qū)域特別是“三北”地區(qū)棄風(fēng)限電情況較為嚴(yán)峻，不少擬建風(fēng)電項(xiàng)目延緩建設(shè)。據(jù)了解，2011年核準(zhǔn)計(jì)劃中目前只有70%建成，2012年核準(zhǔn)計(jì)劃中僅有30%建成。綜合考慮，2015年并網(wǎng)風(fēng)電項(xiàng)目與風(fēng)電規(guī)劃目標(biāo)較為一致。所以，在此情況下，超規(guī)劃核準(zhǔn)風(fēng)電項(xiàng)目沒有太大實(shí)際意義，關(guān)鍵問題是要解決消納問題，這樣才能保證投資者的積極性，確保核準(zhǔn)項(xiàng)目及時(shí)開工建設(shè)。

3.2 核準(zhǔn)計(jì)劃與區(qū)域布局

區(qū)域布局是核準(zhǔn)計(jì)劃的重要內(nèi)容，在核準(zhǔn)計(jì)劃總規(guī)模確定后，擬核準(zhǔn)項(xiàng)目的空間分布就關(guān)系到地區(qū)間的平衡問題。從風(fēng)電發(fā)展實(shí)情來看，風(fēng)電項(xiàng)目主要集中在風(fēng)能資源富集地區(qū)。但隨著“三北”地區(qū)棄風(fēng)限電問題日漸突出，分散式接入風(fēng)電日益受到重視，中東部和南方地區(qū)逐漸成為風(fēng)電發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域。因此，我們看到2012年、2013年風(fēng)電核準(zhǔn)計(jì)劃較2011年最大的區(qū)別就是核準(zhǔn)重心明顯向中東部和南方地區(qū)傾斜。國(guó)家能源局在《關(guān)于做好2013年風(fēng)電并網(wǎng)和消納相關(guān)工作的通知》[4]（國(guó)能新能【2013】65號(hào)）中也明確提出，要把風(fēng)電利用率作為年度安排風(fēng)電開發(fā)規(guī)模和項(xiàng)目布局的重要依據(jù)，風(fēng)電利用率過低的地區(qū)在解決嚴(yán)重棄風(fēng)問題之前原則上不再擴(kuò)大風(fēng)電建設(shè)規(guī)模，2012年和2013年核準(zhǔn)計(jì)劃的區(qū)域分布式特點(diǎn)正好體現(xiàn)了上述原則。

3.3 核準(zhǔn)計(jì)劃與電力規(guī)劃

核準(zhǔn)計(jì)劃實(shí)際上就是風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)安排，而風(fēng)電作為電源項(xiàng)目，需要與包括電源規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃在內(nèi)的電力規(guī)劃相協(xié)調(diào)。但是，目前 “三北”地區(qū)風(fēng)電消納市場(chǎng)不明確、實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍消納風(fēng)電的跨省跨區(qū)特高壓電網(wǎng)項(xiàng)目核準(zhǔn)嚴(yán)重滯后、調(diào)峰電源規(guī)劃建設(shè)不適應(yīng)等問題，導(dǎo)致了風(fēng)電核準(zhǔn)計(jì)劃與電力規(guī)劃脫節(jié)。因此，國(guó)家能源主管部門在制定風(fēng)電核準(zhǔn)計(jì)劃的同時(shí)，應(yīng)該同步考慮風(fēng)電消納市場(chǎng)、輸送通道以及調(diào)峰電源[5]。當(dāng)前，“三北”部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的棄風(fēng)限電問題，盡管核準(zhǔn)項(xiàng)目占比有所下降，但絕對(duì)量仍然在增加，在特高壓電網(wǎng)送出通道建成之前，限電問題或難以緩解甚至更為嚴(yán)峻。

3.4 核準(zhǔn)計(jì)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展

風(fēng)電在我國(guó)早已形成了一套完整的產(chǎn)業(yè)鏈，風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃不僅涉及到風(fēng)電開發(fā)商、電網(wǎng)企業(yè)，也關(guān)系到風(fēng)電設(shè)備制造商，年度核準(zhǔn)計(jì)劃規(guī)模等于給了各方新增風(fēng)電裝機(jī)容量的總規(guī)模。目前，國(guó)內(nèi)風(fēng)電整機(jī)行業(yè)產(chǎn)能過剩率在50%以上。因此，國(guó)家能源主管部門也需要考慮到年度核準(zhǔn)計(jì)劃規(guī)模對(duì)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的影響，核準(zhǔn)規(guī)模過大不利于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)勝劣汰，規(guī)模過小則或許將加劇產(chǎn)能過剩局面，政策制定者需要在兩者之間尋求平衡[6-7]。

圖5 風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃管理需要協(xié)調(diào)的四組關(guān)系

4 結(jié)論與建議

與“十一五”期間風(fēng)電的無序發(fā)展相比，國(guó)家能源主管部門在“十二五”實(shí)行核準(zhǔn)計(jì)劃管理機(jī)制無疑是一大進(jìn)步，然而風(fēng)電的發(fā)展涉及到電力系統(tǒng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，要真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)電與電力系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，還需要管理者有更多的智慧，采取更多有力的舉措。長(zhǎng)期以來，我國(guó)電力行業(yè)行政管理體制實(shí)行條塊分割，部門之間的協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)。只有在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好風(fēng)電發(fā)展與其他各方面關(guān)系的基礎(chǔ)上，才能真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)電的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

[1]國(guó)家能源局.國(guó)家能源局關(guān)于“十二五”第一批擬核準(zhǔn)風(fēng)電項(xiàng)目計(jì)劃安排的通知（國(guó)能新能[2011]200號(hào)）[R].2011,9.

[2] 國(guó)家能源局.國(guó)家能源局關(guān)于印發(fā)“十二五”第二批風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃的通知（國(guó)能新能[2012]82號(hào)）[R].2012,3.

[3] 國(guó)家能源局.國(guó)家能源局關(guān)于印發(fā)“十二五”第三批風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃的通知（國(guó)能新能[2013110號(hào)）[R].2013,3.

[4] 國(guó)家能源局.國(guó)家能源局關(guān)于做好2013年風(fēng)電并網(wǎng)和消納相關(guān)工作的通知（國(guó)能新能[2013]65號(hào)）[R].2013,2.

[5]中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì).中電聯(lián)發(fā)布2012年全國(guó)電力工業(yè)運(yùn)行簡(jiǎn)況[EB/OL]http://tj.cec.org.cn/fenxiyuce/yunxingfenxi/yuedufenxi/2013-01-18/96374.html.2013，4.

[6]蔣莉萍，王乾坤.風(fēng)電發(fā)展政策的國(guó)外實(shí)踐與借鑒[J].中國(guó)電力,2012(10).

[7]蔣莉萍, 王乾坤.中國(guó)風(fēng)電與電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展的思路與策略[J].能源技術(shù)經(jīng)濟(jì).2012（2）.