莊孔造,林河山

(國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005)

福建省邊遠海島存在問題及發(fā)展對策研究*

莊孔造,林河山

(國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005)

邊遠海島是我國海洋經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、海防安全和海洋權(quán)益維護的重要依托。但目前我國邊遠海島仍然存在生態(tài)破壞加劇、經(jīng)濟發(fā)展滯后、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、居民生產(chǎn)生活水平低下等問題,亟須通過相關(guān)措施加強邊遠海島開發(fā)建設(shè)。文章以福建省為例,介紹福建省邊遠海島概況,分析福建省邊遠海島開發(fā)與管理中出現(xiàn)的問題,并提出了相關(guān)的發(fā)展對策。

福建省;邊遠海島;發(fā)展對策

2012年2月29日,《全國海島保護規(guī)劃》(以下簡稱 《規(guī)劃》)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)正式頒布實施。這是繼 《海島保護法》之后,中國在推進海島事業(yè)發(fā)展方面的又一重大舉措,對于保護海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng),合理開發(fā)利用海島資源,維護國家海洋權(quán)益,促進海島地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義?！兑?guī)劃》中指出,“邊遠海島”一般是指交通不便、經(jīng)濟社會基礎(chǔ)薄弱的海島。國家海洋局可以根據(jù)實際情況,會同有關(guān)部門對邊遠海島名錄定期更新和發(fā)布[1]。同時,2012年3月,福建省政府常務(wù)會議研究通過了 《福建省海島保護規(guī)劃》,該規(guī)劃已于2012年11月正式印發(fā)實施[2]。“邊遠海島開發(fā)利用工程”也成為 《全國海島保護規(guī)劃》和 《福建省海島保護規(guī)劃》的重點建設(shè)工程之一,福建省邊遠海島的發(fā)展得到了前所未有的機遇。同時,福建省邊遠海島的發(fā)展也存在著一系列的問題,亟須通過相關(guān)措施來保護與修復(fù)邊遠海島生態(tài)環(huán)境、改善邊遠海島民生。

1 福建省邊遠海島概況

福建省共有海島1 546個,約占全國島嶼總數(shù)的1/4,有人居住海島99個,其中建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上海島14個,有52個行政村海島和33個自然村海島,2006年戶籍人口98.67萬人,約占全國海島戶籍人口總數(shù)的30%[3]。

根據(jù) 《全國海島保護規(guī)劃》公布的邊遠海島名錄,福建省邊遠海島名錄中包含54個海島,按照地級市分類如下:① 寧德市,有邊遠海島27個,包括東臺山、西臺山、大崳山、小崳山、福嶼、長嶼 (福鼎市)、腰嶼、牛嶼、青嶼島、浮鷹島、馬刺島、西洋島、小西洋島、雷江島、峰火島、北澳島、東安島、長腰島、竹江島、六嶼島、鳥嶼、官滬島、三都島、斗帽島、雞公山、青山島、白匏島。② 福州市,有邊遠海島8個,包括粗蘆島、壺江島、東洛島 (連江縣)、川石島、長嶼 (長樂市)、吉釣島、小麥嶼、目嶼。③ 平潭綜合實驗區(qū),有邊遠海島8個,包括鼓嶼、小練島、大練島、小庠島、東庠島、嶼頭島、草嶼、塘嶼。④ 莆田市,有邊遠海島8個,包括黃瓜嶼、南日島、小日島、東羅盤嶼、大鰲嶼、赤山、西筶杯島、東筶杯島。⑤泉州市,有邊遠海島1個,惠嶼島。⑥漳州市,有邊遠海島2個,紫泥島、浯嶼。⑦ 廈門市沒有邊遠海島。

從福建省邊遠海島的分布來分析,主要存在幾個特點:① 分布存在地區(qū)差異,北多南少。寧德市共計27個,占福建省邊遠海島數(shù)量的50%。閩南地區(qū)(廈門、泉州和漳州)共計3個海島,占5.6%。邊遠海島的數(shù)量基本與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配。閩南地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達,邊遠海島數(shù)量較少,寧德地區(qū)則數(shù)量較多。

② 分布范圍廣。從南到北分布較廣,除寧德市和閩南地區(qū)外,其余地級市邊遠海島分布較為均勻。另外,部分海島分布在遠離大陸的海域,如寧德市的東臺山、西臺山、大崳山、小崳山等海島均遠離大陸,交通不便,社會經(jīng)濟發(fā)展水平相對低下。③ 海島面積普遍較小。54個海島均為鄉(xiāng)級以下海島,大部分為村級海島,面積相對較小。

2 存在的主要問題

隨著我國海洋經(jīng)濟的全面發(fā)展,福建省邊遠海島的社會經(jīng)濟也得到一定的發(fā)展。但由于多方面的原因,邊遠海島的發(fā)展明顯滯后于其他海島海岸帶地區(qū),部分海島仍然存在生態(tài)破壞加劇、經(jīng)濟發(fā)展滯后、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題。

2.1 基礎(chǔ)調(diào)查資料欠缺

近年來,福建省在國家的統(tǒng)一部署下,開展了第一次海島資源綜合調(diào)查、 “908”海島調(diào)查專項、海島地名普查等調(diào)查工作。但是,部分資料已經(jīng)不能全面、真實、準(zhǔn)確地反映邊遠海島資源情況,對開展邊遠海島保護、開發(fā)、管理工作的開展存在一定的局限性。

2.2 開發(fā)利用程度低下

福建省邊遠海島開發(fā)程度低,資源利用不充分。海島及其周邊海域的開發(fā),目前仍停留在傳統(tǒng)的海洋捕撈、海產(chǎn)品初級加工等較低層次的產(chǎn)業(yè)上,而海洋能源、海洋旅游等新興海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度很緩慢,導(dǎo)致海島及其海域豐富的生物、礦產(chǎn)、能源、旅游等資源沒有得到有效的利用。

2.3 生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重

大部分邊遠海島遠離大陸,海島生態(tài)系統(tǒng)具有一定的獨特性和脆弱性,一旦破壞則很難恢復(fù)。從福建省邊遠海島開發(fā)的類型分析,較常見的漁業(yè)生產(chǎn)、漁港建設(shè)、旅游開發(fā)等開發(fā)活動對海島的地形地貌和植被產(chǎn)生不同程度的破壞,導(dǎo)致海島水土流失,基巖裸露,海島景觀被破壞,對島礁的海洋生物資源也產(chǎn)生了一定的影響。部分海島的沙灘、島陸植被、紅樹林、珊瑚礁等重要生態(tài)景觀遭到嚴(yán)重破壞,個別海島已出現(xiàn)了生物資源銳減、海洋災(zāi)害加劇等趨勢[4]。由于大規(guī)模的盜采活動,導(dǎo)致寧德市的臺山島周邊的厚殼貽貝及其他漁業(yè)資源遭受重大的破壞。在寧德市的西洋島,由于島上居民的生產(chǎn)活動,植被大量被砍伐破壞,原本的植被覆蓋區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楹Я罆駡?導(dǎo)致西洋島部分岸段水土流失嚴(yán)重。

2.4 淡水資源嚴(yán)重缺乏

海島四周被海水所包圍,淡水補給主要靠大氣降水。福建邊遠海島地區(qū)是福建的少雨區(qū),而且也是全省干旱發(fā)生率和強度最大的地區(qū),春旱、夏旱、秋冬旱均有發(fā)生。海島地區(qū)年平均降水量僅1 000～1 200 mm,比同緯度海岸地區(qū)少300～400 mm,比福建內(nèi)陸少800～1 000 mm。同時福建海島地區(qū)氣溫高,風(fēng)力大,平均年蒸發(fā)量在600～750 mm,平均年徑流深僅375～650 mm,大部分島溪流短小,有的幾乎沒有溪流,水資源十分貧乏。多數(shù)海島人均水資源量低于600 m3,遠低于世界人均(8 187 m3)、全國人均(2 238 m3)、全省人均(4 639 m3)的水平[5],尤其是一些邊遠海島人均水資源只有200～300 m3,是福建省水資源最緊缺地區(qū) (表1),水資源缺少嚴(yán)重制約海島地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。另外,如寧德的西洋島、臺山島,福州的小麥島等海島,因遠離大陸,淡水基本上靠水庫、蓄水池供水,容易受污染,水質(zhì)較差,供水量有限,干旱季節(jié)缺水比較嚴(yán)重。淡水資源問題是邊遠海島社會經(jīng)濟發(fā)展過程中,最主要的問題之一。

表1 福建省部分邊遠海島人均水資源統(tǒng)計[6]

2.5 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后主要表現(xiàn)在以下4個方面:①飲水設(shè)施落后。離岸較遠的邊遠海島基本上通過水井、蓄水池供水,水質(zhì)和水量都無法得到滿足,嚴(yán)重影響了海島居民的生產(chǎn)生活。② 邊遠海島因為遠離大陸,無法與市電網(wǎng)連接,一直以來只能采取柴油機組和簡易的風(fēng)力發(fā)電設(shè)備發(fā)電照明。另外,由于邊遠海島受臺風(fēng)、風(fēng)暴潮等海洋災(zāi)害的影響,導(dǎo)致簡易風(fēng)力發(fā)電設(shè)備損壞,不能正常運行。③邊遠海島交通設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。普遍存在渡船班次少、渡船噸位較低等問題,海島居民出行不便且存在交通安全隱患;陸島交通不暢,明顯制約了游客進出,限制了海島旅游等海島特色經(jīng)濟的發(fā)展。④海島環(huán)境設(shè)施落后。根據(jù)筆者的現(xiàn)場調(diào)查,邊遠海島基本沒有環(huán)境處理設(shè)施,生活污水、垃圾及工農(nóng)業(yè)廢水直接排倒入海。如寧德的西洋島、六嶼島,莆田南日島等海島均沒有垃圾和污水處理設(shè)施,垃圾隨處堆放,污水四溢,嚴(yán)重影響海島居民的生活質(zhì)量,同時影響海島及周邊海域的環(huán)境質(zhì)量。

2.6 社會事業(yè)基礎(chǔ)薄弱

目前福建省大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制海島,學(xué)校設(shè)施老舊,中小學(xué)危房面積達9.8萬m2;衛(wèi)生設(shè)施落后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療設(shè)施不達標(biāo),醫(yī)療設(shè)備破舊,醫(yī)療衛(wèi)生人員短缺,有的甚至未配備合格衛(wèi)生人員。文化基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,存在 “無、舊、小”等問題,大部分海島鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本沒有文化站;廣播電視覆蓋率低,且接收頻道少,部分海島還是盲區(qū);信息流入渠道少,與外界信息交流受到限制;海島引進人才困難,人才流失嚴(yán)重。部分海島的居民由于就學(xué)、就醫(yī)、工作等問題,遷往大陸或者附近較大的海島,邊遠海島的人口嚴(yán)重流失,對維護國家海洋權(quán)益造成了一定的影響。

3 發(fā)展對策研究

鑒于上述邊遠海島的種種問題,亟須加大邊遠海島的開發(fā)力度,相關(guān)政策應(yīng)向邊遠海島傾斜,同時,在海島開發(fā)過程中,要特別注意生態(tài)環(huán)境的保護。

3.1 開展邊遠海島相關(guān)政策的研究與制定

隨著 《海島保護法》和 《全國海島保護規(guī)劃》的正式發(fā)布,邊遠海島有關(guān)問題日益引起重視,但全面規(guī)范邊遠海島開發(fā)、保護與管理,仍需進一步完善相關(guān)配套制度。國家海洋局《2012年海島管理工作要點》指出,“與國家相關(guān)部委聯(lián)合制定和上報 《扶持邊遠海島發(fā)展若干意見》。統(tǒng)籌安排海島保護專項資金,扶持邊遠海島的水、電、交通、防災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加大邊遠海島垃圾、污水處置和岸灘、植被修復(fù)等海島生態(tài)環(huán)境保護力度,從根本上提高海島居民的生產(chǎn)生活水平,改善海島人居環(huán)境”[7]。福建省應(yīng)在國家統(tǒng)一部署下,從本省邊遠海島的特點出發(fā),研究和制定符合本省邊遠海島社會經(jīng)濟發(fā)展的有關(guān)政策。

3.2 查清邊遠海島社會和環(huán)境現(xiàn)狀

在福建省海島地名普查、“908專項”調(diào)查等基礎(chǔ)上,查清邊遠海島的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟現(xiàn)狀,并分析海島存在的主要生態(tài)問題和社會問題,為以后的海島政策的制定提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.3 加強邊遠海島生態(tài)保護與修復(fù)

《中華人民共和國海島保護法》第二十一條指出:“國家安排海島保護專項資金,用于海島的保護、生態(tài)修復(fù)和科學(xué)研究活動”[8]。2012年9月,財政部、國家海洋局聯(lián)合印發(fā)了 《中央海島保護專項資金管理辦法》 (以下簡稱 《辦法》)[9],《辦法》明確了專項資金使用范圍。專項資金主要用于海島的保護、生態(tài)修復(fù)和科學(xué)研究活動。海島保護主要包括海島典型生態(tài)系統(tǒng)和物種多樣性保護,領(lǐng)?；c等具有重要戰(zhàn)略意義的海島保護,海島防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè),扶持邊遠海島發(fā)展等;海島生態(tài)修復(fù)主要包括修復(fù)被破壞的海島形態(tài)和生態(tài),改善海島基礎(chǔ)設(shè)施條件和人居環(huán)境等;海島科學(xué)研究主要包括海島生態(tài)保護與修復(fù)技術(shù)、海島淡水資源保護與利用技術(shù)研究,海島生態(tài)實驗基地建設(shè)等。

福建沿海各市政府和海洋行政主管部門應(yīng)以此為契機,建立一套海島生態(tài)修復(fù)與保護的管理機制,加強海島生態(tài)保護與生態(tài)修復(fù)。

3.4 加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度

針對福建省邊遠海島基礎(chǔ)設(shè)施存在的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題,重點加強飲水工程、供電工程、交通、環(huán)境設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),一方面推進對邊遠海島的開發(fā)利用;另一方面有效改善邊遠海島居民生產(chǎn)、生活的條件。根據(jù) 《福建省海島整治修復(fù)規(guī)劃(2011—2015年)》,設(shè)計了海島海岸保護、島體保護與修復(fù)、島陸植被修復(fù)、沙灘整治修復(fù)、淡水資源保護、潮間帶生態(tài)修復(fù)、周邊海域整治修復(fù)、飲水工程、供電工程、交通工程、污染處理工程、特殊保護對象等12個重點工程。確定規(guī)劃期內(nèi)的海島整治修復(fù)重點項目20個[10]。包括邊遠海島——臺山島、西洋島、六嶼島、東洛島 (連江)、小麥島、草嶼、塘嶼、南日島、小日島、東羅盤嶼、大鰲嶼、赤山、惠嶼。邊遠海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)在相關(guān)規(guī)劃的指導(dǎo)下,有針對性地開展,真正做到保護海島生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境、改善居民生產(chǎn)生活水平。

3.5 完善社會事業(yè)建設(shè)

按照統(tǒng)籌邊遠海島經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展的要求,重點應(yīng)加強教育、醫(yī)療、文化等硬件設(shè)施的改造提升,改善海島社會事業(yè)設(shè)施條件。教育方面,重點加強具有一定人口規(guī)模的邊遠海島的中小學(xué)校舍擴建,危房改造和配套設(shè)施建設(shè)。醫(yī)療方面,主要建設(shè)海島行政村村級醫(yī)療衛(wèi)生所(室),基本解決海島群眾 “看病難”的問題。制定完善的人才引進政策,鼓勵和引進一批醫(yī)務(wù)工作者,服務(wù)于邊遠海島地區(qū)。文化建設(shè)方面,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點,建設(shè)海島文化設(shè)施和文化活動場所,構(gòu)建海島農(nóng)村公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

3.6 加大邊遠海島資金投入

加大對邊遠海島的資金投入力度,創(chuàng)新融資模式,利用多種方式和途徑吸引資金,促進邊遠海島的開發(fā)、建設(shè)和保護。要堅持地方自給與中央補給相結(jié)合。要建立中央和地方政府對邊遠海島發(fā)展的穩(wěn)定投資來源,加大地方公共財政投入,組成邊遠海島發(fā)展專項基金,每年定向扶持邊遠海島建設(shè);加快財稅分配體制改革,增強基層特別是縣級財政提供邊遠海島基本公共服務(wù)的能力;加大財政轉(zhuǎn)移支付力度,探索改革區(qū)域財政轉(zhuǎn)移支付政策[11]。

4 小結(jié)

福建是海洋大省,海島眾多,其中一些海島位于我國管轄海域的外緣,邊遠海島是我國領(lǐng)土的重要組成部分,很多邊遠海島還是國防戰(zhàn)略基地;加強這些邊遠海島的發(fā)展與實際管控,對于捍衛(wèi)我國海洋權(quán)益,保障國防安全意義重大。

在今后的管理工作中,福建省海島管理部門應(yīng)配合國家有關(guān)部門的工作要求,努力加大邊遠海島整治修復(fù)和生態(tài)保護力度,建立健全邊遠海島管理體制,提高對邊遠海島開展動態(tài)監(jiān)管的能力,為邊遠海島的全面發(fā)展貢獻力量。

[1] 中國新聞網(wǎng).國家海洋局公布實施《全國海島保護規(guī)劃》[EB/OL].[2012-04-19].http:// www.chinanews.com/gn 04-19/3832043.shtml.

[2] 國家海洋局網(wǎng)站.福建省政府批準(zhǔn)實施《福建省海島保護規(guī)劃》[EB/OL].[2012-03-26].http:// www.soa.gov.cn/soa/news/organizationnews/web info/2012/03/1332724024784470.htm.

[3] 陳國生,葉向東.加快發(fā)展福建海島經(jīng)濟問題研究[J].網(wǎng)絡(luò)財富,2009(6):240-241.

[4] 湯坤賢,莊孔造,宋暉,等.省級海島整治修復(fù)規(guī)劃探討[C]∥中國致公黨中央委員會,國家海洋局.海洋經(jīng)濟發(fā)展與海島保護論文集.北京:海洋出版社,2011:192-198.

[5] 黃民生.福建海島脆弱環(huán)境特征與可持續(xù)發(fā)展對策[J].海南師范學(xué)院學(xué)報:自然科學(xué)版,2002,15 (Z1):9-11.

[6] 福建省海島資源綜合調(diào)查編委會.福建省海島資源綜合調(diào)查研究報告[M].北京:海洋出版社, 1996.

[7] 國家海洋局網(wǎng)站.2012年海島管理工作要點[EB/ OL].[2012-02-20].http://www.soa.gov.cn/ soanewsspecialtopic/qghygzhysdpxwebinfo 02/1329 700222146341.htm.

[8] 全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會.中華人民共和國海島保護法[M].北京:中國法制出版社,2009.

[9] 財政部,國家海洋局.中央海島保護專項資金管理辦法[R].2012.

[10] 國家海洋局第三海洋研究所.福建省海島整治修復(fù)規(guī)劃報告(2011-2015年)[R].2011.

[11] 國家海洋局邊遠海島調(diào)研組.國家海洋局邊遠海島調(diào)研組指出:我國邊遠海島四大問題亟待關(guān)注[N].中國海洋報,2011-12-13(3).

國家海洋局海島管理司資助項目 “扶持邊遠海島發(fā)展政策研究:以福建省為例”.