王崇

(鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州450001)

國家“十二五”規(guī)劃明確指出，堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，推動社會組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用;重點培育、優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟類、公益慈善類、民辦非企業(yè)單位和城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織;完善扶持政策，推動政府部門向社會組織轉(zhuǎn)移職能，向社會組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，擴大稅收優(yōu)惠種類和范圍。［1］從當前我國非營利組織的發(fā)展狀況看，各類草根非營利組織呈現(xiàn)出發(fā)展規(guī)模與水平不斷提高的趨勢，但仍面臨生存場域主體多元、治理結(jié)構(gòu)不完善、公益效率較低、公信力有待提升等問題。鑒于草根非營利組織不僅可以在區(qū)域內(nèi)、行業(yè)內(nèi)具體地發(fā)揮作用，而且在整個國家非營利組織發(fā)展進程中具有重要的示范、帶動意義，因此，重視我國草根非營利組織的生存與發(fā)展研究具有重要現(xiàn)實意義。

當前，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界對于草根非營利組織的研究多集中在如下幾點:一是對于草根非營利組織登記注冊及法人化的研究，如韓恒［2］認為，基層草根組織是否注冊在一定意義上并不影響其活動的開展，尤其對于互益型草根非營利組織，夸大其登記注冊問題實際上是一個“假問題”;二是對于草根非營利組織的績效評價探索，如王智慧等［3］從績效評價管理角度研究草根非營利組織問題而建立的一套八維度績效評估指標體系，鄧國勝［4］的非營利組織的APC 評估理論等。而從草根非營利組織生存的組織場域進行考察，沿著其生存的內(nèi)在邏輯進行反思性研究相對較少。因此，本文擬在對草根非營利組織生存場域進行考察的基礎(chǔ)上，分析其組織運行中的制度邏輯與效率邏輯，探討其生存邏輯，從反思中得到啟示。

一、概念與分析:草根非營利組織及生存場域

1.草根非營利組織及分類

(1)從“三個部門”視角看非營利組織。研究草根非營利組織需要從廣泛的視角進行切入，首先要明晰非營利組織的興起背景與內(nèi)涵。對于非營利組織內(nèi)涵的界定，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界從不同角度進行了界定。如王名［5］認為，非營利組織(nonprofit organization，NPO)是一種不以營利為目的，主要開展各種志愿性的公益或互助活動的非政府的社會組織。他強調(diào)了非營利組織的非營利性、志愿型、互助性特點，具有借鑒意義。

事實上，對于非營利組織的理解可以從更為廣泛的意義上結(jié)合我國實際進行考慮。非營利組織產(chǎn)生和運行的根本目的在于為社會提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，彌補政府、市場失靈與不足。非營利組織的興起與發(fā)展同近當代公民社會的不斷興起緊密相關(guān)。按照政府、市場、社會構(gòu)成的“三個部門”分析框架，在社會功能視野下，我國非營利組織的內(nèi)涵應(yīng)根據(jù)實際情況適度加以拓展。從某種程度上可以認為，具有社會功能、不以營利為目的、非政府性、志愿型的合法性組織都可以被視為非營利組織。

(2)草根非營利組織的分類。美國霍普金斯大學(xué)萊斯特·M·薩拉蒙教授［6］認為，非營利組織具有如下屬性:組織性、私有性、非營利性、自治性、自愿性。筆者認為其對非營利組織的功能和性質(zhì)進行了系統(tǒng)的界定，具有重要意義。不過，正如韓恒［2］認為的那樣:按照此種分類，在我國完全符合上述標準的非營利組織幾乎是不存在的。因此，我們也不要求非營利組織完全合乎以上屬性。以時間界限作為維度，可以對我國的非營利組織作一個大致的區(qū)分:一是從改革開放前延續(xù)至今的組織，如事業(yè)單位、八大人民團體、25 家免于登記的社團、城市社區(qū)組織、農(nóng)村村委會等;二是改革開放后新注冊的社團、民辦非企業(yè)單位、單位或社區(qū)內(nèi)部勿需登記的社會組織以及相關(guān)興趣組織等。可見，隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展與公民社會的逐步興起，草根非營利組織作為改革開放以來尤其是近些年來新興的非營利組織類型逐漸在社會領(lǐng)域發(fā)揮作用。

之所以稱之為草根非營利組織，某種意義上是為了凸顯此類組織的非官辦色彩，可主要分為公益性和互益性兩種組織類型(見表1)。除具備非營利組織一般屬性之外，其主要有如下4 個特點:一是官辦色彩很淡或純粹民間舉辦;二是經(jīng)費來源于捐助或內(nèi)部籌集;三是活動范圍的區(qū)域性或群體的特定職業(yè)、興趣色彩;四是對于整個社會組織發(fā)展具有較強的示范、帶動意義。

表1 草根非營利組織分類

2.草根非營利組織生存的組織場域分析

(1)組織場域。法國著名社會學(xué)家皮埃爾·布迪厄提出了一個具有廣泛影響力的場域(field)理論，其曾如此描述這一概念:“我將一個場域定義為位置間客觀關(guān)系的一網(wǎng)絡(luò)或一個形構(gòu)，這些位置是經(jīng)過客觀限定的?！保?］作為一種社會組織，探究草根非營利組織的生存邏輯，可以運用組織場域分析作為前提和基礎(chǔ)。

另外，組織分析的新制度學(xué)派代表人物之一約翰·W·邁耶在研究美國教育問題中聯(lián)邦政府和州政府教育行為特點時發(fā)現(xiàn):教育是每個州的責(zé)任，聯(lián)邦政府沒有管理教育的行政權(quán)力，但是在美國各州的現(xiàn)行教育體制中，其結(jié)構(gòu)和制度卻是非常的相似。［8］于是作者提出這樣一個觀點:聯(lián)邦政府在提供給各州教育財政支持的同時提出了各種制度化的要求，我們可以從組織與其所處的環(huán)境之間的關(guān)系中發(fā)現(xiàn)和解釋問題。可以看出，從生存場域或組織環(huán)境這一視角研究草根非營利組織的生存邏輯具有理論必要性與現(xiàn)實可行性。

(2)草根非營利組織場域的特殊性。就草根非營利組織而言，其面臨著相對而言較為復(fù)雜的組織場域，按照布迪厄場域理論的理論要義，在公益型或互益型草根非營利組織的生存場域中存在如下幾個具備聯(lián)系、含有力量的關(guān)鍵主體:草根非營利組織的一般成員、資金捐助者或內(nèi)部籌集者、管理層、服務(wù)的使用者——社會公眾或特定社會群體、業(yè)務(wù)主管單位及監(jiān)管部門、媒體或輿論批評者。

從某種程度上看，在現(xiàn)實的草根非營利組織運行過程中，管理層、成員、捐資者、服務(wù)使用者對于草根非營利組織的發(fā)展更多的持積極主動態(tài)度，因為只有草根非營利組織取得良好的運行自己才會從中獲取價值或成就感。主管單位、監(jiān)管部門對于草根非營利組織的生存與發(fā)展既有積極態(tài)度，更有審視、監(jiān)督的一面。由于草根非營利組織擁有社會捐贈者或內(nèi)部資金籌集者，具有一定的資金積累能力，如公益型慈善組織，其組織運行透明度等問題往往容易引起社會和媒體的關(guān)注，這樣一來，其運行中暴露出的公益腐敗等問題往往會被公眾和媒體置于更為嚴格的道德考量之中，甚至產(chǎn)生“放大效應(yīng)”。因此，從某種意義上來看，輿論媒體及社會公眾扮演了監(jiān)督、批判者的角色。根據(jù)以上分析，筆者將草根非營利組織的組織場域狀態(tài)進行了梳理，大致情況如圖1 所示。

圖1 組織場域狀態(tài)圖

二、疊加與沖突:草根非營利組織運行中的制度邏輯與效率邏輯

1.制度同形與技術(shù)理性

如上所述，邁耶在研究美國教育問題時發(fā)現(xiàn)這樣一個問題:聯(lián)邦政府通過財政撥款吸引各州學(xué)區(qū)接受其規(guī)章和約束，各地方學(xué)校為了滿足要求制定了很多規(guī)章制度，這些規(guī)章基本相同，呈現(xiàn)出了制度同形趨勢，而現(xiàn)實中學(xué)校的實際運行往往與制度是分離的。［8］這引起了我們對于草根非營利組織運行現(xiàn)狀的反思。

譬如在草根非營利組織登記注冊過程中，很多公益型組織面臨注冊、運行過程中的制度同形問題，根據(jù)我國《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》相關(guān)規(guī)定，民辦非企業(yè)單位在“雙重管理體制”之下既需要國務(wù)院或地方政府民政部門的登記管理，又需要找到相關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)主管單位。因此，注冊和發(fā)展公益型非營利組織需要相關(guān)條件的滿足，重源頭審批、輕過程監(jiān)管帶來了現(xiàn)實中部分公益型草根非營利組織的制度同形問題。與此同時，根據(jù)組織理論，草根非營利組織的持續(xù)運行離不開資金、人力資源等的支持，其生存與發(fā)展同樣出現(xiàn)了大多數(shù)組織發(fā)展過程中所伴隨的技術(shù)理性導(dǎo)向，在制度同形情境下呈現(xiàn)出技術(shù)理性趨勢。具體而言，多數(shù)草根非營利組織在運行中嘗試運用現(xiàn)代工商管理理念，考慮組織的成本收益，最大化地降低組織運行成本，盡可能地獲取稅收優(yōu)惠支持，以此提高資金積累和利用水平，促使組織更好地發(fā)展。

2.“二元悖論”:組織運行中的制度邏輯與效率邏輯

如上分析，制度同形與技術(shù)理性在新制度主義視角下呈現(xiàn)出草根非營利組織運行中制度邏輯與效率邏輯的疊加和沖突，從某種意義上產(chǎn)生了“二元悖論”。

按照組織分析新制度學(xué)派的觀點，草根非營利組織的生存既面臨著制度環(huán)境，同時又面臨著技術(shù)環(huán)境。其中制度環(huán)境基于組織的合法性維度，如政府政策、制度、社會風(fēng)俗、文化期待、公眾觀念等因素對草根非營利組織的外在影響，從某種程度上構(gòu)成了“鐵籠效應(yīng)”;技術(shù)環(huán)境基于組織的效率維度，也即組織的成本收益考慮，如對社會捐贈者的資金實現(xiàn)保值增值、充分利用，對組織成員的內(nèi)部籌集資金實現(xiàn)有效監(jiān)督管理，更好地為全體成員服務(wù)。

就草根非營利組織而言，一方面要力圖滿足“雙重管理”、“分級負責(zé)”體制下的條件約束，表現(xiàn)為組織對監(jiān)管單位、捐資者、社會公眾或特定群體負責(zé)，以滿足組織生存所必須的合法性認可，達到制度邏輯層面的要求;另一方面又要在項目的開展中盡可能地考慮成本和收益，雖然組織的項目與活動不以營利為目的，但可以有正常合法的盈利活動，為組織的后續(xù)發(fā)展積累資本，因此需統(tǒng)籌考慮組織發(fā)展的內(nèi)在效率和長遠建設(shè)。

三、脫耦與耦合:草根非營利組織的生存邏輯

從草根非營利組織的生存場域分析到草根非營利組織生存過程中所面臨的兩重邏輯疊加，環(huán)環(huán)相扣，因果相連。筆者認為，從某種程度上看，正是在這樣的情境下草根非營利組織的生存呈現(xiàn)出了脫耦與耦合兩種具體的邏輯表現(xiàn)形式。

1.理論:兩種生存邏輯

按照組織分析的新制度主義觀點，脫耦意味著組織的非耦合狀態(tài)，即組織的正式規(guī)則、“墻上的規(guī)章制度”與組織的一些具體實踐并不完全一致。在現(xiàn)實的草根非營利組織運行過程中，組織的正式規(guī)則與員工的實際做法往往呈現(xiàn)一定程度的分離，由制度與實踐之間的強關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槿蹶P(guān)系。而耦合則表明，組織的正式規(guī)則與實際的運行呈現(xiàn)出了較為明顯的一致性。

從制度邏輯和效率邏輯兩種邏輯思路的區(qū)分來看，草根非營利組織在運行過程中不可避免地需要面對這兩種邏輯的沖突與協(xié)調(diào)，需要盡可能實現(xiàn)二者的平衡和統(tǒng)一，亦即既要實現(xiàn)政府層面對于組織運行的認可、社會規(guī)范的遵循、公眾期待的滿足，又要實現(xiàn)組織發(fā)展的效率，盡可能多地獲得稅收優(yōu)惠支持，降低資金使用成本，以獲得更好的發(fā)展。結(jié)合草根非營利組織生存的組織場域特點，筆者列舉出法人治理結(jié)構(gòu)、財務(wù)透明度、內(nèi)部成員滿意度、公眾滿意度、媒體評價等幾個重要參考維度進行表述，其脫耦與耦合的表現(xiàn)情況可以大致歸納為表2。

表2 脫耦與耦合

2.現(xiàn)實:生存邏輯的具體考察

具體而言，在現(xiàn)實狀態(tài)下草根非營利組織表現(xiàn)為兩種生存邏輯，由于通過脫耦狀態(tài)下組織運行狀態(tài)的呈現(xiàn)可以反觀耦合狀態(tài)下的組織運行情形，因此下文著重就脫耦狀態(tài)下草根非營利組織的具體表現(xiàn)進行論述。

(1)公益異化與信任危機。公益異化與信任危機是草根非營利組織治理過程中所面對的一個難題，也往往是在效率邏輯主導(dǎo)下其組織運行所產(chǎn)生的問題之一，突出表現(xiàn)形式為項目走樣、內(nèi)部利益、黑箱操作等。之所以產(chǎn)生公益異化與信任危機，很大程度上是因為組織運行中未能處理好委托—代理關(guān)系。由于草根非營利組織的資金支持者、資金管理者、服務(wù)使用者分別表現(xiàn)為三個不同的主體，尤其是部分新興的規(guī)模和范圍較小的草根非營利組織的法人治理結(jié)構(gòu)還不健全，尚未形成董事會與獨立董事共同參與下的自主治理與協(xié)同治理模式，缺乏信息披露與發(fā)布的常態(tài)化渠道。在此背景下，組織的財務(wù)運行等往往面臨黑箱操作問題。比如，在2002年麗江媽媽聯(lián)誼會與美國媽媽聯(lián)誼會的訴訟案中，查出胡曼莉借收養(yǎng)孤兒之名謀取私利，挪用善款90余萬元。又如，近期“郭美美事件”的輿論爭議引起了整個國家慈善行業(yè)內(nèi)的公眾信任危機。另外，部分草根非營利組織在發(fā)展中也出現(xiàn)了自主利益導(dǎo)向趨勢。

(2)官僚制與公益效率低下。一般認為，公益性是非營利組織的核心能力。公益是目的，效率是手段。草根非營利組織生存發(fā)展的好壞直接與其所能提供的公益服務(wù)能力相關(guān)聯(lián)、與其公益效率相統(tǒng)一。現(xiàn)實中，在制度邏輯與效率邏輯疊加影響下，草根非營利組織往往面臨官僚制與公益效率低下的雙重問題，尤其是一些漸成規(guī)模的草根非營利組織。

按照新制度主義的觀點，組織的生存離不開周圍的制度環(huán)境，即合法性認可。約翰·W·邁耶等在《制度化的組織:作為神話和儀式的正式結(jié)構(gòu)》一文中指出，制度化的產(chǎn)品、服務(wù)、技術(shù)、政策以及規(guī)則，如強有力的神話一樣發(fā)揮著作用，很多組織儀式性地采納了它們，后工業(yè)社會大多數(shù)組織明顯體現(xiàn)了其制度化環(huán)境的神話。［9］筆者認為，從某種程度上看，漸成規(guī)模的草根非營利組織為了獲得一定的稅收優(yōu)惠、制度合法性資源，一定程度上出現(xiàn)了層級化、規(guī)則化、部門化的官僚組織結(jié)構(gòu)和趨勢，當然，這種趨勢和特點與其他類別組織相比并不十分嚴重，但增大了組織運行成本，降低了運行效率。另外，非營利組織的生命力在于其公益服務(wù)提供能力，由于部分非營利組織的法人治理結(jié)構(gòu)不健全、內(nèi)部管理制度不完善、產(chǎn)品和服務(wù)相對滯后于公眾和特定群體對組織的期待和需求，造成組織的公益效率低下，這是當前相當一部分草根非營利組織亟待解決的問題?？梢姡倭胖婆c公益效率低下常常共同表現(xiàn)在現(xiàn)實的草根非營利組織運行活動之中。

四、反思和提升:實現(xiàn)制度邏輯與效率邏輯的平衡統(tǒng)一

綜上分析，與其他類型組織相比，草根非營利組織面對制度邏輯與效率邏輯雙重疊加和沖突的程度更為深刻。為此，實現(xiàn)組織運行中制度邏輯與效率邏輯的平衡統(tǒng)一應(yīng)當是下一階段我們努力的方向。在制度邏輯層面，完善治理結(jié)構(gòu)，夯實信任基石;在效率邏輯層面，強調(diào)政府服務(wù)價值與組織自身使命的結(jié)合，注重過程服務(wù)，提高公益效能。

1.完善治理結(jié)構(gòu)，夯實信任基石

面對草根非營利組織運行的脫耦問題，從組織運行的制度邏輯角度看，建立和完善其法人治理結(jié)構(gòu)，尤其是凸顯組織運行中的財務(wù)透明度、項目可行性具有重要意義，可以更好地滿足監(jiān)管者、公眾、媒體等其他場域主體的期待與要求。就具體操作來看，公園、社區(qū)、街頭等基層互益型草根非營利組織，可以根據(jù)實際情況，適當凸顯自我服務(wù)、自我管理、簡化結(jié)構(gòu)的管理理念，注重人性化管理;而具有一定地域性、規(guī)模較大、影響力較強、資金收入較多的草根非營利組織，則應(yīng)當著眼于完善組織治理結(jié)構(gòu)——治理結(jié)構(gòu)的建立健全在組織運行中具有基礎(chǔ)性和全局性意義——同時優(yōu)化組織運行機制，提高項目運行效率，增強資金使用透明度，建立組織與公眾等其他場域主體間的良好關(guān)系，夯實信任基石。

2.注重過程服務(wù)，提高公益效能

注重過程服務(wù)是基于對草根非營利組織運行中制度邏輯的再思考，立足于政府角度，凸顯各級政府在草根非營利組織管理過程中的服務(wù)取向?？梢韵胂?，草根非營利組織的運行不能脫離政策、規(guī)范、文化期待、社會風(fēng)俗等對其的影響與要求，但凸顯制度層面的人性化、強調(diào)政府行為過程中的服務(wù)價值則可以使更多的草根非營利組織獲得相對寬松的生存環(huán)境，更好地為社會提供相關(guān)服務(wù)，彌補政府及市場失靈所帶來的不足。

目前我國關(guān)于非營利組織成立和監(jiān)管的有關(guān)法律制度主要有:1998 年10 月頒布的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)登記管理條例》、1999 年全國人大通過的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、2004 年國務(wù)院常務(wù)會議通過《基金會管理條例》、2011 年頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》之第三十九章論述。整體來看，我國非營利組織的發(fā)展日漸步入科學(xué)有效的發(fā)展軌道，但諸如重審批、輕過程，重管制、輕服務(wù)等現(xiàn)象仍一定程度存在。為此，政府可嘗試實行“寬進嚴管”、加強事中事后監(jiān)管，重視過程服務(wù)，為組織發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。正如李克強總理在國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上的講話中所指:“這次轉(zhuǎn)變職能，放和管是兩個輪子，只有兩個輪子都做圓了，車才能跑起來。政府管理要由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管”。［10］又如2013 年4 月，北京市、區(qū)兩級民政部門規(guī)定將開始接受行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)小區(qū)服務(wù)類等四大類社會組織的直接登記申請，強化后期服務(wù)。可以看出，注重過程服務(wù)對于非營利組織發(fā)展而言具有重要的促進意義。

當然值得一提的是，從效率邏輯來看，草根非營利組織自身也應(yīng)在合法性前提下加強自身建設(shè)，更好地為公眾提供服務(wù)。具體而言需要做好如下幾點:一是樹立經(jīng)濟、節(jié)約、集約意識，提高組織資金的運行效率，通過合法途徑實現(xiàn)資金的保值、增值;二是在與公眾建立良好信任的基礎(chǔ)上爭取獲得社會更多的幫助與支持;三是做到科學(xué)決策、執(zhí)行、評估，優(yōu)化項目運行效果，從而更廣泛、更直接地體現(xiàn)組織效率。

五、結(jié)語

草根非營利組織的生存和發(fā)展狀態(tài)對于整個國家非營利組織的發(fā)展而言具有重要示范和帶動效應(yīng)。當前，草根非營利組織面臨組織成員、組織資金的社會捐助者或內(nèi)部籌集者、組織管理層、服務(wù)的使用者——社會公眾或特定社會群體、組織的業(yè)務(wù)主管單位及監(jiān)管部門、媒體或輿論批評者等所組成的特殊組織場域;在特殊組織場域影響下，草根非營利組織表現(xiàn)為制度邏輯與效率邏輯兩重邏輯疊加與沖突下的組織訴求;在雙重邏輯視野下，草根非營利組織呈現(xiàn)出了兩種生存狀態(tài):脫耦與耦合。在脫耦狀態(tài)下草根非營利組織具體表現(xiàn)為公益異化與信任危機、官僚制與公益效率低下。因此，實現(xiàn)制度邏輯與效率邏輯的耦合，需要草根非營利組織在制度邏輯層面完善治理結(jié)構(gòu)，夯實信任基石;在效率邏輯層面注重過程服務(wù)，提高公益效能。

［1］ 人民出版社編輯組.中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要［M］. 北京:人民出版社，2011.

［2］ 韓恒.關(guān)于非營利組織注冊登記的思考［J］.社團管理研究，2008(6):39.

［3］ 王智慧，陳剛. 我國草根非營利組織績效評價指標體系研究——以云南省草根NPO 為例［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報，2011(6):85.

［4］ 鄧國勝.非營利組織“APC”評估理論［J］.中國行政管理，2004(10):33.

［5］ 王名.非營利組織管理概論［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2002.

［6］ ［美］萊斯特·M·薩拉蒙.全球公民社會——非營利部門視界［M］.賈西津，魏玉，譯.北京:社會科學(xué)文獻出版社，2002:3 -4.

［7］ 李全生.布迪厄場域理論簡析［J］.煙臺大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2002:3.

［8］ 周雪光.組織社會學(xué)十講［M］.北京:社會科學(xué)文獻出版社，2003.

［9］ Meyer John W，Brian Rowen. Institutionalized organizations:formal structure as myth and ceremony［J］. American Journal of Sociology，1977:340.

［10］李克強.在國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上的講話［EB/OL］.(2013-05 -18)［2013 -05 -15］.http://news.xinhuanet.com/2013-05/15/c_115767422.htm.