王珠娜，蔣新婭，梁麗娟，張曉磊

(1.鄭州市林業(yè)局，河南 鄭州450015；2.河南省退耕還林和天然林保護(hù)中心，河南 鄭州450003)

生態(tài)公益林指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對(duì)國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以提供公益性、社會(huì)性產(chǎn)品或服務(wù)的森林、林木、林地[1]。建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)森林所有者給予一定的價(jià)值回報(bào)，是世界林業(yè)發(fā)達(dá)國家的一種普遍策略[2]，也是從根本上改變生態(tài)公益林建設(shè)、保護(hù)和管理的被動(dòng)局面，是林業(yè)經(jīng)營思路從傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)的一次歷史性轉(zhuǎn)變。鄭州市自2004年開始實(shí)施生態(tài)公益林效益補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了森林生態(tài)效益由無償使用向有償使用的歷史性轉(zhuǎn)變。經(jīng)過8年的實(shí)施，取得了一定成效，但也存在著一些問題和不足。本文就鄭州市生態(tài)公益林補(bǔ)償現(xiàn)狀、存在的問題進(jìn)行了分析和思考，提出了一些對(duì)策建議，以期為更好地實(shí)施鄭州市生態(tài)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償提供參考。

1 鄭州市生態(tài)公益林概況

1.1 面積及分布

鄭州市生態(tài)公益林總面積113598.5hm2，占全市土地面積的15.3%，占林業(yè)用地面積的45.4%，主要分布在鞏義、登封、滎陽、新密、新鄭、中牟縣和惠濟(jì)、二七等8個(gè)縣(市)、區(qū)。

1.2 資源結(jié)構(gòu)

1.2.1 等級(jí)結(jié)構(gòu) 國家級(jí)公益林面積為53455.3 hm2，占47.1%，省級(jí)公益林面積為60143.1hm2，占52.9%。

1.2.2 權(quán)屬結(jié)構(gòu) 國有林17353.3hm2，占15.3%，非國有林96266.7hm2，占84.7%。

1.2.3 地類結(jié)構(gòu) 有林地79971.9hm2，占70.4%，疏林地1843.8hm2，占1.6%，灌木林地12488.9hm2，占11%，未成林地12438.3hm2，占10.9%，宜林地6777.3hm2，占6%，其他78hm2，占0.1%。

1.2.4 區(qū)位結(jié)構(gòu) 江河源頭30199.9hm2，占26.6%，江河兩岸32651.3hm2，占48.7%，重要水庫周圍8813.3hm2，占7.8%，荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)38630.3hm2，占34%，自然保護(hù)區(qū)、森林公園和國營林場(chǎng)3303.7hm2，占2.9%。

2 鄭州生態(tài)公益林補(bǔ)償現(xiàn)狀

2.1 補(bǔ)償范圍

鄭州市目前納入補(bǔ)償范圍的生態(tài)公益林總面積為70840hm2，其中國家級(jí)公益林48466.7hm2，省級(jí)公益林22373.3hm2。主要分布在生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱的江河兩岸、江河源頭以及荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)，其中：江河兩岸26466.7hm2，江河源頭24266.7hm2，大型水庫周圍10266.7hm2，荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)5333.3 hm2，森林公園和自然保護(hù)區(qū)4200hm2。

2.2 補(bǔ)償對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是承擔(dān)公益林保護(hù)管理的單位或公益林經(jīng)營者和所有者，具體包括國有林場(chǎng)、自然保護(hù)區(qū)、鄉(xiāng)村集體組織、林農(nóng)個(gè)人等。國家級(jí)公益林和省級(jí)公益林依據(jù)其權(quán)屬實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)于權(quán)屬為國有的公益林，每年補(bǔ)助75元·hm-2，其中71.25元用于重點(diǎn)公益林的管護(hù)等開支，3.75元用于省級(jí)林業(yè)主管部門組織開展的重點(diǎn)公益林管護(hù)情況驗(yàn)收、跨重點(diǎn)公益林區(qū)域開設(shè)防火隔離帶等森林火災(zāi)預(yù)防以及林區(qū)道路的維護(hù)等開支；對(duì)于權(quán)屬為個(gè)人或者集體的公益林，平均每年補(bǔ)助150元·hm-2，其中管護(hù)補(bǔ)助支出為146.25元，公共管護(hù)支出為3.75元。

2.3 資金來源

補(bǔ)償資金來源為中央和河南省財(cái)政投入。

3 存在問題

3.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

鄭州市生態(tài)公益林的財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每hm275元或者150元，基于當(dāng)前的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于大部分林權(quán)者而言，得到的僅是土地補(bǔ)償費(fèi)和管護(hù)費(fèi)用，而不是真正意義上的生態(tài)效益補(bǔ)償，沒有對(duì)營林投入、禁止商業(yè)性采伐所帶來的全部影響進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于林地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者商業(yè)化以后收益。譬如，隨著林權(quán)制度改革，農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)積極性提高，農(nóng)民經(jīng)營商品林獲得的收入比以前大幅度增加。就木材本身價(jià)值而言，以鄭州市最常見造林樹種楊樹為例，每7年為一個(gè)輪伐期，每hm2的平均木材產(chǎn)量為248m3[3]，平均每年的收益為14171元，相比之下，經(jīng)營公益林得到的補(bǔ)償基金遠(yuǎn)低于木材的經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值。

3.2 補(bǔ)償范圍小

鄭州市經(jīng)國家和省界定認(rèn)定的公益林面積為113598.5hm2，當(dāng)前，納入補(bǔ)償?shù)拿娣e為70840 hm2，占區(qū)劃界定面積的62%，仍有4.3萬多hm2沒有得到有效補(bǔ)償。

3.3 補(bǔ)償主題單一

生態(tài)公益林是以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的的森林，其主導(dǎo)效益是生態(tài)效益。生態(tài)效益的受益主體是全社會(huì)，政府作為全社會(huì)利益的集中代表，理應(yīng)為生態(tài)公益林效益補(bǔ)償提供資金。受這一指導(dǎo)思想影響，鄭州市生態(tài)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償主要是以政府投入作為唯一主題。資金來源單一，沒有充分體現(xiàn)“受益者付費(fèi)”的原則。

3.4 補(bǔ)償政策和實(shí)施機(jī)制缺乏靈活性

納入補(bǔ)償范圍的生態(tài)公益林，按照權(quán)屬的不同進(jìn)行補(bǔ)償，統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有利于按照公平原則，使所有的生態(tài)公益林經(jīng)營者得到統(tǒng)一的補(bǔ)償，但沒有滿足因區(qū)域、區(qū)位、林種、林分質(zhì)量等不同而客觀上要求補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所差別的需求，造成事實(shí)上的不公平。實(shí)施機(jī)制也未合理考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境條件差異及功能地位，搞“一刀切”，缺乏靈活性。

3.5 補(bǔ)償機(jī)制不盡完善

當(dāng)前生態(tài)公益林補(bǔ)償基金實(shí)施意見中的有些規(guī)定，在實(shí)際實(shí)施過程中缺乏可操作性。如對(duì)公益林采伐、撫育和征用、占用、征收等方面的規(guī)定實(shí)際操作性不強(qiáng)。為了減少麻煩，不出錯(cuò)，在實(shí)際操作管理中基本上都是采取保守政策，不能征占用，管理缺乏科學(xué)性，難以實(shí)現(xiàn)公益林管理的可持續(xù)性。

4 對(duì)策和建議

4.1 提高現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)償基金標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行分類補(bǔ)償

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各級(jí)財(cái)政應(yīng)加大扶持力度，提高生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一是實(shí)行公益林建設(shè)資金隨政府財(cái)政浮動(dòng)的政策。在政府財(cái)政資金總額增加的情況下，適當(dāng)增加政府對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)的投入，在投入總額增加的同時(shí)提高相應(yīng)投入所占比例，以提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是采用政府“贖買”的方式，將屬于個(gè)人所有的生態(tài)公益林收歸國有，不僅使個(gè)體林農(nóng)的利益得到有效的維護(hù)，更可以從根本上保障建設(shè)成效。三是合理分配生態(tài)補(bǔ)償金。根據(jù)區(qū)域生態(tài)的重要性和脆弱性，并綜合考慮森林質(zhì)量、地位級(jí)差、管護(hù)難度等因素，對(duì)現(xiàn)有重點(diǎn)公益林進(jìn)行分類補(bǔ)償。打破現(xiàn)行的“一刀切”的分配方式，實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償金隨林分類型而動(dòng)態(tài)調(diào)整的補(bǔ)償政策。

4.2 建立市級(jí)生態(tài)公益林補(bǔ)償政策，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍

根據(jù)鄭州市經(jīng)濟(jì)狀況，建立鄭州市市級(jí)生態(tài)效益補(bǔ)償基金，制定和實(shí)施市級(jí)生態(tài)公益林管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)未被納入國家和省級(jí)補(bǔ)償范圍的生態(tài)公益林進(jìn)行重新區(qū)劃界定，按照新辦法給予合理的補(bǔ)償，對(duì)已經(jīng)納入國家和省級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公益林，根據(jù)其生態(tài)區(qū)位的重要性和經(jīng)營成本的不同，制定輔助管理措施和配套補(bǔ)償辦法。

4.3 探索“造血型”補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)與力度

在形成以財(cái)政投入為主的“輸血式”投入保障體系的同時(shí)，積極探索建立“造血式”的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。一是建立跨地區(qū)生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)公益林的自然屬性決定了它的“出力區(qū)”與受益區(qū)的“區(qū)域錯(cuò)位”現(xiàn)象。“出力區(qū)”一般都是生態(tài)脆弱、自然環(huán)境惡劣的貧困地區(qū)，而受益區(qū)則是整個(gè)社會(huì)，特別是自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)?！俺隽^(qū)”不但需要投入一系列生產(chǎn)、經(jīng)營和管理活動(dòng)，而且由于生態(tài)公益開發(fā)管理的限制，制約著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。建立跨地區(qū)生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)征收生態(tài)稅，反哺經(jīng)濟(jì)落后的公益林分布區(qū)，才能從根本上解決解決這種錯(cuò)誤現(xiàn)象。二是跨領(lǐng)域建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。鄭州市生態(tài)公益林60%以上都分布在水源和風(fēng)景名勝區(qū)周圍，因此根據(jù)“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，供水和生態(tài)旅游景點(diǎn)等單位作為森林生態(tài)效益的直接受益者，要按其營業(yè)收入的一定比例繳納森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)，納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償金，建立起“水補(bǔ)林”、“票補(bǔ)林”的多種渠道、多形式的“輸血式”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。三是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，通過碳匯市場(chǎng)交易和碳基金實(shí)現(xiàn)公益林的補(bǔ)償，鼓勵(lì)一切有志于中國森林資源保護(hù)的國際國內(nèi)企業(yè)、政府以及個(gè)人通過綠色碳基金“購買”碳匯。

4.4 完善公益林補(bǔ)償機(jī)制，探索公益林的保護(hù)利用政策

根據(jù)生態(tài)脆弱性、生態(tài)區(qū)位重要性等指標(biāo)，探索公益林分級(jí)管理政策，對(duì)于不同保護(hù)等級(jí)的公益林，結(jié)合森林質(zhì)量、地位級(jí)差、管護(hù)難度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境條件差異等指標(biāo)，研究制定不同的補(bǔ)償政策和管護(hù)方案。對(duì)于生態(tài)區(qū)位尤其重要的林分，嚴(yán)格保護(hù)，禁止開發(fā)利用；對(duì)于部分立地條件相對(duì)較好、生態(tài)區(qū)位不十分敏感的公益林，可以考慮在不會(huì)對(duì)生態(tài)帶來影響的前提下，開展撫育、更新性質(zhì)的采伐，充分利用生態(tài)公益林的景觀資源、林下資源，開展公益林的非木質(zhì)的經(jīng)營利用，在提高公益林林分質(zhì)量的同時(shí)，增加公益林所有者或經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)收入。

[1]于立忠.試淪遼東山區(qū)的生態(tài)公益林建設(shè)[J].遼寧林業(yè)科技，1999(5)：32-35

[2]王登舉.日本的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度及最新實(shí)踐[J].世界林業(yè)研究，2005，18(5)：65-70

[3]王紅霞，楊厚坤.豫北三倍體毛白楊、中林46楊和I-69樹木生長量得分析報(bào)告[J].安徽農(nóng)學(xué)通報(bào)，2008，14(16)：101