吳金群

權力是政治體制及其運行過程中的一個核心要素，其地位類似于市場經濟中作為關鍵生產要素的資本。資本有逐利或貪婪的本性，因而需要有風險和恐懼與之相平衡;同樣，公權也有與私欲相勾連的可能，因而需要有權力制約與監(jiān)督機制使之相隔離。改革開放以來，黨和政府高度重視對權力的制約與監(jiān)督。然而，各種權力之間并不具有制約與監(jiān)督的當然屬性，彼此缺乏充分互動的權力關聯和責任平衡，導致權力濫用頻繁發(fā)生。當前，為盡快建立健全既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，進行權力結構轉型的頂層設計和總體規(guī)劃已經越來越緊迫。在這場關乎中國政治發(fā)展的重大改革中，既需要制約與監(jiān)督并行，構建中國特色的權力結構和運行機制，又需要從一元與多體協調、內部與外部銜接、剛性與柔性結合等方面提升權力制約與監(jiān)督機制的合力，同時還需要縱向與橫向并重，統籌兼顧一統整合與地方自主性。

制約與監(jiān)督并行，健全權力結構與運行機制

制約與監(jiān)督既有聯系，又有區(qū)別。其聯系主要表現在:它們都是對權力的約束和控制，都可以在規(guī)范權力運行的過程中發(fā)揮積極作用。其區(qū)別主要表現在:制約側重于雙向關系，而監(jiān)督側重于單向關系;制約具有常態(tài)性和穩(wěn)定性，而監(jiān)督具有非常態(tài)性和即時性;制約強調在事前和事中發(fā)揮作用，而監(jiān)督常常發(fā)生在事后。在我國，相對于眾多的監(jiān)督機制而言，權力主體之間的相互制約是較為欠缺的。黨的十六大報告提出，要“加強對權力的制約和監(jiān)督，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制”。這是黨中央在論述權力運行時第一次把制約放到監(jiān)督之前。十七大報告強調，要“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。十八大報告進一步指出，要“確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”。這是我國權力結構和運行機制改革的戰(zhàn)略定位，對于規(guī)范權力運行、深化政治體制改革的意義十分重大。

第一，建立健全黨內決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。中國共產黨作為社會主義事業(yè)的領導核心，其權威不僅來源于革命傳統并為我國憲法所確認，而且也不斷地在實踐中“以有效性累積合法性”①。當前，黨員監(jiān)督部分失效，實質是黨員權利的保障問題;黨代會監(jiān)督部分缺位，實質是黨的領導體制問題;紀委監(jiān)督部分失衡，實質是權力的合理分解問題;班子內部監(jiān)督部分失常，實質是集體領導原則的落實問題。②為建立健全黨內權力結構和運行機制，可以考慮由各級黨代會行使重大決策權，各級黨委和紀委分別行使執(zhí)行權和監(jiān)督權。因為黨內體制中已經存在這三大機構，所以不需徹底打破現有框架，而只需做一些功能調整和制度創(chuàng)新。一是落實和完善黨代表大會代表任期制，繼續(xù)選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制，并逐漸賦予黨代會重大決策權;二是在黨代會閉會期間，黨委可以而且僅在授權范圍內代行一部分日常決策權;三是黨委和紀委不再保留領導和被領導關系，而是分別向黨代會負責，接受黨代會的監(jiān)督;四是縮減黨委全委會的規(guī)模，在堅持和落實集體領導的前提下，完善個人分工負責制度;五是為確保黨內統一并對決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權進行有效協調，應確立黨代會的最高權威，并設若干個工作機構。為了防止黨代會決策權過大而失去制約，需要進一步健全黨代表的選舉和罷免制度以及黨內決策權行使的民主機制。

第二，建立健全黨和人大決策權、政府執(zhí)行權、人大和司法監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。為防止執(zhí)政黨的領導權與人大的法定權在關鍵部分重合而導致的雙向削弱，黨和人大的決策權應該建立更為有效的對接。黨的領導要善于把成熟的政策主張通過人大轉變?yōu)榫哂蟹尚ЯΦ膰乙庵?，并通過人大督促一府兩院在工作中貫徹落實黨的路線、方針和政策。作為最高權力機關，人大不僅具有立法權和決策權，而且還具有廣泛的監(jiān)督權，可以對共產黨的執(zhí)政活動、政府的行政行為、法院和檢察院的司法活動進行監(jiān)督。法院和檢察院則分別通過依法獨立行使審判權和檢察權，從司法角度對黨和國家的權力進行監(jiān)督。權力的制約與監(jiān)督必須是在黨、政兩個層面上相互聯通。黨的領導就像一根紅線，縱橫穿梭于各個權力主體之間，并在它們之間搭起溝通協調的橋梁。

第三，建立健全政府內部決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。相對于黨和人大的重大決策權，政府承擔的主要是執(zhí)行權。但是在執(zhí)行政策時，也需要做出更為具體的決策。如果政府部門自己決策、自己執(zhí)行、自己監(jiān)督，既當“導演”，又當“演員”，還當“評委”，那么權力的集中使用就會帶來被濫用的風險。近幾年來，各級政府都在按照黨的十七大和十八大精神，加大機構整合力度，探索職能有機統一的大部門體制改革。如果改革后的大部門集決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權于一身，就將與行政改革和政治發(fā)展的總體方向相背離。因此，可以在大部門體制改革的基礎上，適當分解決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督由不同部門相對獨立地行使，努力形成不同性質權力的分工負責，既相互制約，又相互協調，確保決策更加科學，執(zhí)行更加高效，監(jiān)督更加有力。

第四，建立健全公民和社會團體對黨和國家決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的民主監(jiān)督。除了加強權力制約權力之外，還必須進一步創(chuàng)造條件利用公民社會和民主黨派來監(jiān)督公共權力。這也正是1945年毛澤東同志與黃炎培先生在談及“其興也勃焉，其亡也忽焉”的執(zhí)政周期率時，所指出的那條“民主新路”。就當前而言，一是要確保權力在陽光下運行，避免監(jiān)督者需要的信息掌握在被監(jiān)督者手中而導致監(jiān)督失靈;二是要保證公民政治參與渠道的暢通以及程序的完整，逐漸擴大公民有序的政治參與;三是要支持民主黨派和無黨派人士利用政協會議、委員視察、建議報告等形式更好地履行參政議政、民主監(jiān)督的職能;四是要規(guī)范和引導輿論監(jiān)督，使新聞媒體在黨和人民的“喉舌”與權力監(jiān)督角色之間保持適度的張力;五是要培育民間組織，使它們逐漸成長為可以吸收體制外的社會需求到體制內有序釋放，而且形成對公共權力有效監(jiān)督的重要形式。

第五，建立健全縱向的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。在中國這樣的超大型社會，縱向權力結構和運行機制直接關系到國家政治的穩(wěn)定和經濟社會的發(fā)展?？傮w上，具有復合制特點的單一制國家結構形式符合中國的國情。然而，我國的條塊矛盾突出，縱向權力結構制度化不夠，權力運行中的制約與協調機制缺乏。因此，有必要進一步明確上下級權力主體的行為邊界，形成上級決策權和監(jiān)督權與下級執(zhí)行權和監(jiān)督權之間的良性互動;改善執(zhí)政黨系統的縱向權力運行格局，提升黨內以及黨與國家機關之間多維權力網絡的監(jiān)督合力;規(guī)范中央與地方以及各級地方政府之間的關系，實現縱向政府間關系的“集分平衡”;完善人大和司法系統的縱向權力關系，提高權力制約與監(jiān)督的法制化水平。

一元與多體協調，強化人大作用

我國權力結構的典型特征是，處于領導地位的黨的權力體系和以人民代表大會為核心的國家權力體系同時并存。一個被憲法確認為領導和執(zhí)政黨的組織，具有任何政黨和政權機關都不可比擬的優(yōu)勢。所以，黨政層面上一元與多體協調中的“一元”，就是指中國共產黨的統一領導，而“多體”則是指人大、政協、政府、法院、檢察院、公民社會等多種權力主體和權利主體。雖然鄧小平同志早就指出:“在中國來說，誰有資格犯大錯誤?就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大。如果我們不受監(jiān)督，就一定要脫離群眾，犯大錯誤。”③但在實踐中，人們較多地強調黨的領導，而較少關注對黨的制約和監(jiān)督。共產黨《黨章》明確規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”?！稇椃ā返?條也規(guī)定，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。因此，可以在堅持黨的領導的前提下，進一步解放思想，充分發(fā)揮人民代表大會制度的作用，加強對執(zhí)政黨活動的憲法和法律監(jiān)督。同時，需要在堅持共產黨長期執(zhí)政和完善人民代表大會制度的前提下，避免黨的權力凌駕于國家權力之上，逐漸把執(zhí)政黨的權力內化于憲法和法律體系之中，并使黨的領導與人大制度緊密相連，實現從“體制外獨享”到“體制內協調”的順利轉型④。

我國《憲法》第2條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！币虼?，國家層面上一元與多體協調中的“一元”，就是指人民代表大會，而“多體”則是指政府、法院、檢察院、政協、公民社會等多種權力主體和權利主體。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，為中國特色的權力結構與運行機制提供了最重要的體制內資源。權力制約與監(jiān)督機制的改革是為了更好地發(fā)揮這一根本政治制度的優(yōu)勢而不是偏離或扭曲它。不能照搬西方的多黨制和三權分立制，尋求所謂“體制外突破”⑤。但我國權力結構的最大問題是，作為權力機關的人大的作用沒有得到充分發(fā)揮。對于借助于黨的領導處于強勢地位的行政機關的制約和監(jiān)督，在很大程度上就取決于能否把人大“當真”和“用足”⑥，充分落實人大的立法權、人事任免權、重大事項決定權和監(jiān)督權。當然，司法機關也應該在我國的權力制約與監(jiān)督體系中扮演更為積極的角色。制約和監(jiān)督司法權是必要的，但更為重要的是，在人民代表大會制度下利用司法權來制約和平衡行政權。

黨的領導、人民當家做主和依法治國是有機統一的。堅持黨的領導是人民當家做主和依法治國的根本保證;人民當家做主是社會主義民主政治的本質要求;依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。⑦要建立健全我國的權力制約與監(jiān)督機制，就應該把黨的領導、人民當家做主和依法治國統一于社會主義民主政治建設的實踐中。

第一，不斷完善人大代表的選舉和工作制度，充分保障人大代表依法行使職權。人民代表大會是國家的權力機關，人大代表要代表人民行使國家權力。所以，人大代表的代表性及其參政能力直接關系到人大的權威性和監(jiān)督的有效性。當前，應逐步加大差額選舉的比例，完善候選人競選的操作程序，建立與選民的常態(tài)聯系機制，減少人大代表中的榮譽性安排，限制現任官員代表的比例，提高人大代表參政議政的能力。同時，各級人大常委會和政府相關部門都應進一步創(chuàng)造條件，切實保證人大代表根據《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》的規(guī)定，依法行使職權。

第二，進一步加強人大常委會制度建設，充分發(fā)揮人大常委會的監(jiān)督作用。我國的人大采用年會制，會期較短，而且人大代表不脫離各自的工作崗位。為有效發(fā)揮國家權力機關的作用，就應該積極穩(wěn)妥地推進作為人大常設機關的常委會改革。首先，建立健全人大各專門委員會及其議事規(guī)則，這是人大及其常委會行使職權的組織基礎?？梢钥紤]增加監(jiān)督委員會，以加強對一府兩院的監(jiān)督。同時，特定問題調查委員會的組建也應當經?；椭贫然?。其次，加快推進人大常委的專職化進程。雖然從第十屆全國人大開始，全國人大就進行了專職常委的遴選和試點，但是專職常委的人數還遠未能滿足加強人大工作的需要。再次，有必要進一步優(yōu)化人大常委會組成人員的年齡結構和知識結構，改變退居二線干部比重過高的現象，增加年富力強的專業(yè)化人才的配備。最后，充分保障人大常委會依照《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》的規(guī)定，對本級人民政府、人民法院和人民檢察院實施監(jiān)督，促進依法行政、公正司法。

第三，緊緊圍繞法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督，探索建立新的權力制約與監(jiān)督機制。人大的法律監(jiān)督包括立法監(jiān)督和對法律實施的監(jiān)督，前者是指人大及其常委會審查法律、法規(guī)以及其他規(guī)范性文件是否違反憲法、法律和人大其他決議的監(jiān)督活動;后者是指人大及其常委會為了保障憲法和法律的貫徹實施而對執(zhí)法主體進行的監(jiān)督。工作監(jiān)督是指人大及其常委會對由其產生的國家機關日常工作進行的監(jiān)督，包括聽取工作報告和匯報、質詢和詢問、視察和調查、提出批評和建議等。人事監(jiān)督是指人大及其常委會對由其選舉產生的人員，進行選舉前的考察，會議期間的選舉、決定、任命，選舉后的監(jiān)督或罷免等工作。在法律監(jiān)督中，重點是要探索違憲審查制度，并開展憲法訴訟試點，可以考慮在全國人大設立違憲審查委員會(如成立了監(jiān)督委員會，則可把違憲審查委員會作為一個部門納入其中)。在工作監(jiān)督中，重點是要推進對政府重大決策事項的監(jiān)督;同時要重構公共財政體制，穩(wěn)步推進財政預算的公開透明，并讓人大真正享有對財政預算的最終控制權。在人事監(jiān)督中，重點是要加強對主要領導干部選舉和任免的監(jiān)督，可以考慮建立人大及其常委會對領導干部的信任表決機制，使問題嚴重或無所作為的干部能夠被及時問責或依法罷免。

內部與外部銜接，完善權力制約與監(jiān)督網絡

只有將制約權力的問題轉化為一個權力的結構問題，對權力的制約才是可能的。而要使權力走到法律之下，唯一的方法就是實現網絡式的權力結構。在這一結構中，法律是規(guī)范權力之網，而權力只是這一網絡上的一個個結⑧。以監(jiān)督主體是否享有公共權力為標準，可以把我國的權力結構分成內部結構和外部結構。前者指由黨和國家政權機關共同構成的相互影響、相互制約與監(jiān)督的關系網絡;后者是指公民個人、新聞輿論、群眾組織和人民團體等非政權機關或公民社會對黨和國家機關進行制約與監(jiān)督的關系網絡。因為執(zhí)政黨主導和組織化調控是我國國家治理的本質特征⑨，所以黨在我國權力網絡中居于領導核心的地位。同時，與西方“三權分立”強調的以互相獨立的權力進行制衡以防止權力的專斷不同，我國的人民代表大會制度更突顯民意代表機關的政治地位，并試圖通過共產黨領導下不同權力部門之間的相互配合來實現人民的核心利益。

我國的內部權力網絡還存在結構不合理、功能不健全等諸多不完善的地方。同時，“以權利制約權力”和“以權力制約權力”之間的良性互動不足，使外部權力結構的監(jiān)督很難通過順暢的渠道傳導至內部結構。所以，有必要通過結構功能的重塑和溝通機制的完善，建立健全統一權威主導下的成熟而且制度化的溝通交流平臺，將各個監(jiān)督主體有機結合起來，以有序的方式相互關聯，形成合力，共同發(fā)揮作用。在結構功能方面，主要是應進一步完善黨的統一領導和黨內黨外雙重監(jiān)督，逐漸強化憲法框架下人大的權威作用，積極探索司法監(jiān)督的政治法律空間，不斷拓展社會監(jiān)督的渠道途徑，形成事前風險防范、事中公開透明、事后考核問責的閉合體系。在溝通協調方面，主要是應強化黨委的統一協調和人大、政協的平臺溝通，完善紀檢機關與行政監(jiān)督、司法監(jiān)督之間的相互銜接，建立有關社會輿論(尤其是網絡信息)的快速反應機制，實現社會監(jiān)督和國家監(jiān)督的優(yōu)化互動。

在內部結構與外部結構的有機銜接過程中，公權力運行的寬容與公民的理性政治參與之間能否形成良性互動至為關鍵。公權力運行的寬容是推動公民理性政治參與的驅動力，而公權力與私權利的良性互動是公民理性政治參與的實現途徑⑩。盡管中國的政治發(fā)展進程應當是基本國家制度建設在先，民主化隨后（11），但是公民社會的監(jiān)督具有人民主權的性質，只有把政治權力置于強大公民參與的壓力之下，權力使用者才會時刻警醒自己是公仆而非主人。實際上，建立健全權力制約與監(jiān)督機制，歸根到底是為了實現好、維護好、發(fā)展好人民群眾當家做主的民主權利和根本利益。因此，有序擴大公民的政治參與是優(yōu)化我國權力網絡的重要基礎。當前，我國公民監(jiān)督權的法律保障欠充分，組織化程度較低，社會意識較薄弱，行使的成本過高。也就是說，公民監(jiān)督權不張，是我國現行監(jiān)督體系的根本問題。（12）應當通過“問情于民”落實人民群眾的知情權，通過“問需于民”落實人民群眾的選擇權，通過“問計于民”落實人民群眾的參與權，通過“問績于民”落實人民群眾的監(jiān)督權，使得公共政策從制定、執(zhí)行到評估和監(jiān)督都有民主的機制和程序。

為有序擴大公民的政治參與，加強對權力的制約和監(jiān)督，需要開展幾項配套性工作:一是進一步推進政務公開。政務公開不僅是最好的防腐劑，而且是公民政治參與和權力監(jiān)督的前提。2008年頒布的《政府信息公開條例》雖然已為我國信息公開的制度化建設奠定了初步的基礎，但依然需要進一步完善，比如創(chuàng)設權利型信息公開機制;重新界分政府信息的屬性與范圍;健全信息申請被拒的申訴機制等（13）。二是不斷提高監(jiān)督權行使的組織化程度。公民監(jiān)督權行使的組織化，既涉及公民監(jiān)督依托的各種社會組織的充分發(fā)育，又涉及公民監(jiān)督進入到現有政治體系內部的機會。對于前者，主要是應加快社會組織立法，改革社會組織管理體制，完善社會組織治理結構，并拓展社會組織政治參與的渠道;對于后者，主要是應暢通公民監(jiān)督的制度渠道，將公民監(jiān)督的外部動力與黨政機關的內在責任有機勾連起來。三是逐步引入行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機關(如檢察機關)、社會團體和公民，以維護國家和社會的公共利益為目的，針對行政主體的違法行為，依法向法院提起行政訴訟的法律制度。這一制度可以為公民社會利用司法訴訟監(jiān)督國家權力，確保公共利益不受權力侵害提供新的途徑。四是探索建立人大監(jiān)察專員制度。自瑞典于1809年建立議會監(jiān)察專員制度以來，因為適應了控制行政權和保障公民權利的需要，被許多國家接受并仿效。我國也可以考慮在人大設立地位獨立、權力廣泛、形象公正、公眾熟知的監(jiān)察專員，專門對其他國家機關及其工作人員行為的合法性和合理性進行監(jiān)督。這可以給公民提供一個新的監(jiān)督平臺，而且這個渠道還是公民最“理直氣壯”和最易操作的。如果這項制度在事實上能夠同公民的選舉行為形成聯系的話，它對我國監(jiān)督體系所注入的活力將是巨大的。（14）因為公民與人大有著直接的政治聯系，所以人大監(jiān)察專員有可能成為我國權力制約與監(jiān)督網絡內外聯結的關鍵節(jié)點。如果在我國人大設立了監(jiān)督委員會，監(jiān)察專員就可由監(jiān)督委員會歸口聯系。建立了監(jiān)察專員制度后，目前檢察院系統正在探索的人民監(jiān)督員制度，則可由監(jiān)察專員制度正式吸納。

剛性與柔性結合，規(guī)范權力制約與監(jiān)督手段

法律制度是一種剛性機制，它是權力制約與監(jiān)督機制協同運作的外部規(guī)范和保障;倫理道德是一種柔性機制，它是權力制約與監(jiān)督機制協同運作的內在激勵和約束。通過剛性和柔性機制的結合使用，使“不能”濫用權力的風險防范機制、“不敢”濫用權力的外部懲治機制和“不愿”濫用權力的自我約束機制協調一致，共同發(fā)揮對權力的制約與監(jiān)督功能，從而實現權力制約監(jiān)督的制度和道德與權力格局的動態(tài)平衡。

以法律制度制約權力，通常奉行兩條基本的政治法則:一是不存在游離于法律以外的權力;二是不存在高于法律之上的任何權威。前者意味著要用法律制度明確權力的活動領域和行為邊界;后者意味著任何權力主體必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內活動。改革開放以來，我國的法律制度建設已取得了很大進展，先后頒布實施了《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政監(jiān)察法》、《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》、《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》等一批有關權力制約與監(jiān)督的法律法規(guī)和條例文件。不過，我國還應根據懲治和預防腐敗形勢的發(fā)展、權力制約和監(jiān)督機制建設的需要，進一步加快相關的立法進程，如《公職人員財產申報法》、《行政程序法》、《公務員倫理法》、《新聞法》等。值得注意的是，我國已有的法律制度往往得不到有效執(zhí)行。在憲法文本中，我國的權力制約與監(jiān)督機制存在著獨特與精妙之處。（15）然而，這種獨特與精妙似乎還沒有完全發(fā)揮其應有的功能。即使是《憲法》第3條明確規(guī)定的民主集中制，在實踐中也往往遭到扭曲和異化，甚至被“降格”為一般的民主作風問題。所以，有必要促使包括民主集中制在內的憲法精神實現“剛性回歸”，把維護和落實憲法的規(guī)定作為推動人民民主的一項重要舉措。同時，有法不依、以權代法、執(zhí)法犯法等問題還在實踐中大量存在，以至于出現“黑頭(法律)不如紅頭(文件)、紅頭(文件)不如無頭(批示)”的亂象。因此，可以考慮從法治和責任意識的強化、激勵和約束機制的建立、程序和流程的再造等多個方面來提高權力制約與監(jiān)督制度的權威性和嚴肅性。

對權力的制約與監(jiān)督，也是一個倫理道德問題。以道德制約權力能夠提升權力主體的道德境界，保障權力運行的道德取向，并從源頭上遏制權力腐敗。人民政府應該全心全意地為人民服務，是我國權力倫理的根本取向和道德指南?！皺酁槊袼?、情為民所系、利為民所謀”，既體現了共產黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質特征，又體現了黨員干部牢固樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀的現實要求。當前，“權為民所賦，權為民所用，權為民所控”的馬克思主義權力觀已越來越深入人心。其中，“權為民所賦”指明了權力的根本來源和基礎，“權為民所用”指明了權力的根本性質和歸宿，“權為民所控”指明了權力的根本約束和保障。實踐表明，一些廉政水平高的國家或地區(qū)，也并非如一些人以為的那樣僅僅靠嚴懲，其中大多也重視思想道德教育，注意提高官員的職業(yè)道德修養(yǎng)。（16）從某種意義上講，從政道德建設是“政府信用木桶”的一塊“短板”，如果不加強從政道德建設，就難以筑嚴遏制和防范腐敗活動的這一特定屏障。（17）我國仍應不斷加強并改進思想教育工作，努力提高國家公職人員特別是各級領導干部的思想修養(yǎng)和職業(yè)道德，從而不斷增強公職人員的廉潔自律意識。

權力的制約與監(jiān)督需要綜合運用制度與教育，實現他律和自律的緊密結合。實際上，即使是在道德層面上，也有自律和他律之分。一方面，道德自律是關鍵，需要努力構建道德用權的自控機制;另一方面，道德他律是保障，必須切實強化道德用權的外控機制。道德他律是實現道德自律的手段，而道德自律是道德他律的目的。權力行為主體既要接受外在的道德教化與約束，自覺遵守權力道德規(guī)范，又要常修為政之德、常思貪欲之害、常懷律己之心，筑牢拒腐防變的道德防線。從國際經驗來看，強化道德他律的一個典型做法是道德監(jiān)督的法律化，比如瑞典的《國家公務員行為條例》、美國的《公務員道德法》、新加坡的《防止貪污法》等。我國在權力的道德監(jiān)督法制化方面已做了不少工作，出臺了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《關于對黨和國家機關工作人員在國內交往中收受禮品實行登記制度的規(guī)定》、《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》等制度。但是，這些制度較為零碎，而且立法層次不高。有必要將現行的黨紀、規(guī)章上升為國家法律，制定出系統的公職人員道德規(guī)范(如《公務員倫理法》或《反腐敗法》)，使干部道德法制化，道德監(jiān)督規(guī)范化。強化道德他律的另一個典型做法是道德的社會權力化。這主要是公民運用言論自由、參政議政、批評建議的法定權利，利用大眾傳媒褒獎高尚的從政道德或曝光丑惡的權力濫用，形成有較大影響的社會輿論，從而迫使公職人員弘揚正氣、抵制腐敗。改革開放以來，我國的輿論監(jiān)督受到了黨和政府的高度重視，但在總體上還處于起步階段。有必要建立健全有關輿論監(jiān)督的法律法規(guī)，在正確的方向引導下賦予輿論監(jiān)督較為寬松的社會環(huán)境，同時提高從事輿論監(jiān)督的新聞工作者素質，并加強社會輿論監(jiān)督與國家機關監(jiān)督之間的協調配合。

縱向與橫向并重，兼顧一統整合與地方自主

根據權力關系的層次等級和作用方向，可以把權力結構分為橫向和縱向兩種。橫向結構是指同一層級主體之間的權力配置關系，它屬于功能性結構;縱向結構是指不同層級主體之間的權力配置關系，它屬于地域性結構。相對于橫向權力制約與監(jiān)督機制來說，縱向的權力制約與監(jiān)督機制還沒有引起人們的足夠重視。從世界上早期現代化和新興工業(yè)化國家的歷史來看，強有力的中央集權起著相當重要的作用。在中國快速工業(yè)化和現代化過程中所要解決的縮小經濟發(fā)展差距、維護社會穩(wěn)定、應對國際壓力和挑戰(zhàn)等問題上，加強中央集權以及維護中央權威仍具有現實必要性。（18）然而，我國各地區(qū)間的經濟社會發(fā)展存在著巨大的差異，一統體制與中央集權所追求的政策統一性不可避免地會遭遇到地區(qū)差異的挑戰(zhàn)。為有效克服長期以來存在的條塊矛盾，統籌兼顧一統整合與地方自主，關鍵是要找到中央集權與地方分權的平衡點，并實現縱向權力主體之間的良性互動。

第一，明確中央和各級地方政府的職責權限，在分工負責的基礎上形成權力的相互制約與監(jiān)督。我國縱向政府之間的“職責同構”（19），導致各級政府的權責不明，制約與監(jiān)督難以到位。因此，有必要根據公共物品的戰(zhàn)略地位、規(guī)模效應、外溢程度、需求差異以及不同層級政府的供給能力等因素，明確規(guī)定中央和各級地方政府的職責權限，形成既分工合作又各擔其責的權力結構。中央政府應實行統一領導和選擇性集權，注重維護中央權威，增強宏觀調控能力;地方政府應發(fā)揮各自的積極性和相對優(yōu)勢，主要承擔與轄區(qū)居民生活密切相關的具體公共管理職責;屬于中央和地方共同管理的事務，要明確各自的管理范圍，分清主次責任。同時，我國中央權力和地方權力兩極跳躍的關鍵，是財政能力的強勢一方究竟是在中央一方還是在地方一方。所以，應進一步完善分稅制和轉移支付制度，使中央權威的維護與地方財政資源的優(yōu)化配置共同促進。

第二，搭建縱向權力主體之間的溝通交流平臺，在充分互動的基礎上加強權力的相互制約與監(jiān)督。我國上級權力主體可以利用干部考察和職務任免、政治動員和行政命令、地方立法的備案和審查等手段，對下級權力主體進行制約與監(jiān)督。然而，下級權力主體還缺乏制度化的渠道去影響上級權力主體的決策。這就誘發(fā)了地方采用宏觀調控中的利益博弈、政策執(zhí)行中的陽奉陰違、預算外收入的不斷膨脹等非常規(guī)手段來消極對抗中央或上級的集權舉措。當前，可以考慮在人大系統設立專門機構(如中央與地方關系委員會)，也可以在行政系統設立專門機構(如地方事務部)，作為縱向權力主體間的溝通平臺。同時，建立縱向權力主體間良性互動的談判機制，使地方權力主體可以充分表達自身意見和基層民意，制度化地參與并監(jiān)督中央或上級的決策。也就是說，要將中央或上級的一統整合建立在尊重地方或下級自主性和參與權的基礎上，同時又將地方自主性置于中央或上級的整合與監(jiān)督之下。此時，執(zhí)政黨系統可以在民主集中制原則指導下充分發(fā)揮其一統整合的功能，人大系統和司法系統則可以在憲法和法律框架內充分發(fā)揮其維護地方自主空間的作用。

第三，推動縱向權力主體間關系的法治化，在行為可預期的基礎上規(guī)范權力的相互制約與監(jiān)督。制度化的缺失和“潛規(guī)則”的盛行，導致我國中央和地方權力主體的行為都不可預期?？v向權力主體間關系的法治化，應該遵循憲法的原則框架，以體現可操作性的規(guī)范化和制度化作為其基礎和保障，以實現民主化、科學化和均衡化要求為現實目標，以建立權力劃分的動態(tài)性協調機制為依托，以保障人權、實現社會和諧為最終目標。（20）當前，應啟動制定《中央與地方關系法》，進一步修訂《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，使各權力主體能夠在穩(wěn)定的預期中充分發(fā)揮各自的積極性和主動性，并形成動態(tài)平衡的權力制約與監(jiān)督機制。針對實踐中可能出現的中央與地方或地方權力主體之間在責、權、利等方面的爭執(zhí)，應盡量在完善違憲審查和行政訴訟的基礎上通過司法途徑加以解決。

第四，賦予地方政府創(chuàng)新的必要空間，在不斷調適的基礎上改進權力的相互制約與監(jiān)督。在“統得過死”與“法律不統一”這兩害不可能同時根除的情況下，必須權衡利弊，在統一性和多樣性這兩個同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力（21）。實踐中，既要體現全局利益的統一性，又要有統一指導下兼顧局部利益的靈活性;既要維護國家宏觀調控權的集中，又要在集中指導下賦予地方政府創(chuàng)新的空間。然而，如果橫向權力制約與監(jiān)督機制沒有大的調整，縱向的權力結構就很難有突破性的進展。這主要是因為，在對“一把手”和地方政府的權力缺乏有效制約與監(jiān)督的背景下，推行制度性分權的預期收益和效果很難確定。（22）因此，我國不僅需要各級政府謹守權力的邊界，尊重相互的利益，維護各方的權威，而且還需要強化地方政府對民眾的橫向責任機制。在確?！肮裨趫觥钡那疤嵯拢醒肟梢允谟璧胤秸蟮恼畏煽臻g，以民主機制保障和促進地方政府的自主性實踐。

①林尚立:《在有效性中累積合法性:中國政治發(fā)展的路徑選擇》，《復旦學報》(社會科學版)2009年第2期。

②佟靜:《健全權力運行制約和監(jiān)督機制之我見》，《新視野》2010年第2期。

③《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第270頁。

④董和平:《論我國執(zhí)政黨與國家權力的關系》，《法學》2008年第2期。

⑤金太軍、張勁松、沈承誠:《政治文明建設與權力監(jiān)督機制研究》，人民出版社2010年版，第17頁。

⑥浦興祖:《做實人大要“當真”、“用足”》，《社會科學報》2010年3月4日。

⑦白鋼、潘迎春:《論堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一》，《政治學研究》2010年第1期。

⑧周永坤:《權力結構模式與憲政》，《中國法學》2005年第6期。

⑨唐皇鳳:《新中國60年國家治理體系的變遷及理性審視》，《經濟社會體制比較》2009年第5期。

⑩胡東:《公權力運行寬容與公民理性政治參與的實現》，《求是學刊》2008年第4期。

（11）鄭永年:《國際發(fā)展格局中的中國模式》，《中國社會科學》2009年第5期。

（12）（14）程竹汝:《完善和創(chuàng)新公民監(jiān)督權行使的條件和機制》，《政治與法律》2007年第3期。

（13）張國慶、楊建成:《信息公開與權力平衡:新時期中國政府有效監(jiān)督的現實路徑》，《天津社會科學》2009年第3期。

（15）江國華:《中國憲法中的權力秩序》，《東方法學》2010年第4期。

（16）浦興祖:《試論阻斷“公權”與“私欲”的勾連》，《政治學研究》2009年第6期。

（17）張穹、張智輝:《權力制約與反腐倡廉》，中國方正出版社2009年版，第422頁。

（18）陳彩紅、余斌:《對中國中央集權現實重要性的再認識》，《政治學研究》2010年第4期。

（19）朱光磊、張志紅:《“職責同構”批判》，《北京大學學報》(哲學社會科學版)2005年第1期。

（20）楊海坤、金亮新:《中央與地方關系法治化之基本問題研討》，《現代法學》2006年第6期。

（21）蘇力:《當代中國的中央與地方分權——重讀毛澤東〈論十大關系〉第五節(jié)》，《中國社會科學》2004年第2期。

（22）周振超:《軸心輻射模式:一個制度性分權長期難以推行的解釋框架》，《理論探討》2008年第1期。

〔責任編輯:陳如勇〕