鐘 震

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)概念的提出與2007年以來爆發(fā)的國際金融危機(jī)息息相關(guān)，加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的宏觀審慎監(jiān)管成為國際社會和金融改革的核心議題之一。鑒于此，2012年11月1日，金融穩(wěn)定理事會(FSB)公布了根據(jù)2011年度數(shù)據(jù)更新后的28家全球系統(tǒng)重要性銀行名單。與2011年第一次公布的名單相比，西班牙對外銀行和渣打銀行2家銀行新進(jìn)入名單，德克夏銀行、德國商業(yè)銀行和勞埃德銀行集團(tuán)3家銀行因其全球系統(tǒng)重要性分值下降不再列入，而中國銀行仍舊是中國乃至新興經(jīng)濟(jì)體中唯一入選的金融機(jī)構(gòu)。

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵與影響

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)作為專用名詞的出現(xiàn)與本輪國際金融危機(jī)息息相關(guān)，可以說對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)內(nèi)涵的界定是國際社會對本輪危機(jī)反思的重要成果之一。在本輪國際金融危機(jī)爆發(fā)以前，“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”的提法較為零星且不成體系。金融危機(jī)爆發(fā)后，加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成為國際社會和金融改革的核心議題之一?！跋到y(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”一詞頻繁出現(xiàn)在金融監(jiān)管改革和宏觀審慎政策等相關(guān)研究中，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)概念獲得進(jìn)一步提升。審慎定義系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是加強(qiáng)監(jiān)管的前提，是各國監(jiān)管當(dāng)局關(guān)注的焦點，但是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的概念并不統(tǒng)一。

最先嘗試對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范化定義的是國際組織和各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這與危機(jī)后國際金融監(jiān)管強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)合作和共同推進(jìn)審慎監(jiān)管的大環(huán)境有關(guān)。綜觀相關(guān)研究，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)負(fù)外部性特征的界定較為常見。如2009年11月7日，為響應(yīng)G20峰會的號召，國際貨幣基金組織(IMF)、國際清算銀行(BIS)和金融穩(wěn)定理事會(FSB)聯(lián)合發(fā)布的《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、市場與工具評估指引》將系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)正式定義為“在金融市場中承擔(dān)了關(guān)鍵功能，其倒閉可能給金融體系造成損害并對實體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響的金融機(jī)構(gòu)”①。FSB將系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)定義為因其規(guī)模、復(fù)雜度與系統(tǒng)相關(guān)度，其無序破產(chǎn)將對更廣范圍內(nèi)金融體系與經(jīng)濟(jì)活動造成嚴(yán)重干擾的金融機(jī)構(gòu)。②巴塞爾委員會(BCBS)認(rèn)為，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是指因其經(jīng)營行為可能給其他金融機(jī)構(gòu)乃至金融體系帶來不利影響，且其倒閉存在系統(tǒng)性風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)，負(fù)外部性是其本質(zhì)特性。③

其次，一些國際組織在界定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的概念時突出強(qiáng)調(diào)其規(guī)?；蜿P(guān)聯(lián)性特征。如2009年11月24日，時任IMF主席卡恩對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的定義側(cè)重在“太大而不能倒”上。而歐美監(jiān)管機(jī)構(gòu)偏重于強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性。如《多德—弗蘭克華爾街改革和個人消費(fèi)者保護(hù)法案》，并沒有直接采用重要性金融機(jī)構(gòu)的概念，而是采用了大型關(guān)聯(lián)性的金融機(jī)構(gòu)。美聯(lián)儲(FED)認(rèn)為《多德—弗蘭克法案》更側(cè)重銀行層面，因此在引入這一定義的基礎(chǔ)上，兼顧《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、市場與工具評估指引》，更加關(guān)注整個系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性定義。

國內(nèi)學(xué)者對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的概念界定主要偏重于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)對金融體系以及實體經(jīng)濟(jì)的影響方面。李文泓、吳祖鴻認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性是指在金融市場中承擔(dān)了關(guān)鍵功能，其倒閉可能給金融體系造成損害并對實體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響的金融機(jī)構(gòu)。④賈彥東認(rèn)為，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是指若某一金融機(jī)構(gòu)的倒閉或危機(jī)將會損害整個金融系統(tǒng)，并可能造成體系內(nèi)出現(xiàn)大范圍的運(yùn)行困難，且最終影響金融系統(tǒng)提供金融服務(wù)的能力，無論這種效應(yīng)是由該機(jī)構(gòu)的直接影響導(dǎo)致的，還是由其引發(fā)的傳染效應(yīng)帶來的。⑤吳敏、張強(qiáng)認(rèn)為，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是指具有負(fù)外部性特征，并且由于規(guī)模、復(fù)雜度與系統(tǒng)相關(guān)度在金融市場中承擔(dān)了關(guān)鍵功能，其無序破產(chǎn)可能給金融體系造成包括核心金融功能中斷、金融服務(wù)成本急劇增加等在內(nèi)的系統(tǒng)性風(fēng)險，進(jìn)而可能引發(fā)金融危機(jī)、損害實體經(jīng)濟(jì)的金融機(jī)構(gòu)。⑥鄭聯(lián)盛認(rèn)為，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是那些其破產(chǎn)或基本職能喪失會導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險、對金融體系穩(wěn)定性和實體經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展造成巨大的負(fù)向沖擊的機(jī)構(gòu);系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)比大而不倒機(jī)構(gòu)更加寬泛，包括大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)、金融市場和金融工具等;系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)在系統(tǒng)性風(fēng)險的產(chǎn)生、積累以及在金融危機(jī)的觸發(fā)、演進(jìn)升級中都扮演了重要角色。⑦潘林偉、吳婭玲指出，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是指其倒閉將對金融體系穩(wěn)定性和實體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成重大負(fù)面沖擊的金融機(jī)構(gòu)，其影響力主要包括對金融體系的影響，即核心金融功能的中斷、金融服務(wù)成本的急劇增加等，對實際經(jīng)濟(jì)的影響，即對信貸供給和需求的影響以及對時間跨度的影響等。⑧

綜合上述分析，本文認(rèn)為，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是指那些具有一定規(guī)模、市場重要性以及全球相關(guān)度，以至于破產(chǎn)或出現(xiàn)問題時會對全球或本國金融體系造成嚴(yán)重紊亂和經(jīng)濟(jì)后果的金融機(jī)構(gòu)。

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的基本特征

金融危機(jī)后相對于不斷完善的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策和工具，對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)特征的研究較為零散且缺乏系統(tǒng)性。鑒于對這一問題的探討是對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實施審慎監(jiān)管的邏輯起點，下面將從六大方面分別闡述。

(一)巨大的負(fù)外部性

1．“太大而不能倒”(Too－Big－to－Fail，TBTF)

“太大而不能倒”是指當(dāng)一個系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)陷入困境瀕臨破產(chǎn)時，政府在考慮其倒閉將會產(chǎn)生的嚴(yán)重社會影響后，通常會向其伸出援手。所以當(dāng)一個機(jī)構(gòu)的規(guī)模大到一定程度的時候，就沒有必要擔(dān)心破產(chǎn)了，因為即使遇到了危機(jī)政府也會對其進(jìn)行營救。美聯(lián)儲主席伯南克指出，“如果說本次金融危機(jī)的教訓(xùn)只有一個的話，那就是大型金融機(jī)構(gòu)所帶來的‘大而不倒’問題必須加以解決”。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)“太大而不能倒”的特點是與其所從事的特殊業(yè)務(wù)息息相關(guān)的:首先，與其他機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)一樣，金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)會讓自身的員工面臨失業(yè)和今后沒有保障的生活;其次，其客戶所持有的債券、基金和存款等也很可能在一夜間化為烏有;最后，在現(xiàn)代社會，國家的各個經(jīng)濟(jì)部門都通過這樣或那樣的債權(quán)或債務(wù)綁在了一起，如果其中一個機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了問題，很有可能引起其他機(jī)構(gòu)的連鎖反應(yīng)，進(jìn)而引發(fā)金融海嘯甚至整個世界的經(jīng)濟(jì)動蕩。

2．“太關(guān)聯(lián)而不能倒”(Too－Connected－to－Fail，TCTF)

值得關(guān)注的是，在本輪金融危機(jī)中最早出現(xiàn)問題并放大危機(jī)沖擊的并不是規(guī)模最大的銀行，而是在市場中交易最活躍、處于金融系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)中心與其他機(jī)構(gòu)聯(lián)系緊密的銀行以及其他金融機(jī)構(gòu)。為此，金融危機(jī)后許多學(xué)者呼吁應(yīng)該更加關(guān)注“聯(lián)系太緊而不能倒”的銀行，即系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性問題。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)往往關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，甚至具有很強(qiáng)的跨境關(guān)聯(lián)性，出現(xiàn)危機(jī)后會涉及跨境處理問題，如雷曼兄弟在倫敦有非常大的業(yè)務(wù)。系統(tǒng)重要性具有部分的內(nèi)生性，其重要程度主要依賴于金融體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和金融運(yùn)行的規(guī)則，重要性評估需要統(tǒng)籌考慮內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。一部分機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)或一部分職能的喪失，對金融體系的影響實際上極大地與金融體系其他組成部分的有序有效運(yùn)行相關(guān)。比如，如果市場和基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健性高、危機(jī)管理的制度框架相對健全、交易清算結(jié)算體系運(yùn)行平穩(wěn)，那么金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)或金融市場部分職能喪失的負(fù)面外部性將大大降低，反之則會放大負(fù)外部性?？梢姡@些要素可能會成為系統(tǒng)性沖擊的緩沖器，也可能成為放大器。比如，冰島的銀行危機(jī)除對本國產(chǎn)生巨大影響外，還牽連了其他一些歐洲國家;富通集團(tuán)也涉及其他國家的投資者，包括我國的平安保險集團(tuán)。

3．“太重要而不能倒”(Too－Important－to－Fail，TITF)

2011年5月27日，IMF發(fā)布題為“The Too－Importantto－Fail Conundrum:Impossible to Ignore and Difficult to Resolve”的政策研究報告，對本次金融危機(jī)中凸顯的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)“太重要而不能倒”的問題進(jìn)行了剖析，認(rèn)為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵風(fēng)險點在于，由于其被視為“太重要而不能倒”，市場允許其承擔(dān)過大風(fēng)險，從而引發(fā)道德風(fēng)險和對政府決策者的政策挑戰(zhàn)。⑨金融危機(jī)的事實表明，基于自身的業(yè)務(wù)規(guī)模、重要市場職能以及與其他金融機(jī)構(gòu)和市場的關(guān)聯(lián)關(guān)系，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)具有向金融體系和實體經(jīng)濟(jì)傳播金融壓力的能力，同時由于其本身集團(tuán)結(jié)構(gòu)和運(yùn)營的復(fù)雜性，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)難以受到有效監(jiān)管以及在面臨破產(chǎn)時被有序處置。此外，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)還可能濫用其“太重要而不能倒”的地位導(dǎo)致金融市場扭曲，如通過實施不公平競爭或影響監(jiān)管政策而牟利。

4．“太相似而不能倒”(Too－Similar－to－Fail，TSTF)

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)通過股權(quán)投資、發(fā)行和持有金融債券、拆借回購、證券化衍生產(chǎn)品等，成為高度關(guān)聯(lián)的金融網(wǎng)絡(luò)中的重要節(jié)點，使金融機(jī)構(gòu)、市場和市場基礎(chǔ)設(shè)施之間形成高度的相互關(guān)聯(lián)性，使金融機(jī)構(gòu)具有共同的風(fēng)險暴露，形成羊群效應(yīng)。⑩導(dǎo)致系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)“太相似而不能倒”的原因在于金融體系基本職能的全部或部分喪失。金融體系的基本職能大致包括信貸中介服務(wù)、期限轉(zhuǎn)換、風(fēng)險管理、資產(chǎn)定價、支付結(jié)算清算以及對一級市場和二級市場運(yùn)行的各種支持等。一旦沖擊造成特定金融中介服務(wù)停止或中止，造成特定金融服務(wù)獲得成本急劇上升，那么金融體系的基本職能就會明顯弱化。而金融體系職能的喪失，相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)體中虛擬經(jīng)濟(jì)崩潰，由虛至實，金融經(jīng)濟(jì)的惡化將對實體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生實質(zhì)性沖擊，其作用機(jī)理是通過扭曲資源配置，導(dǎo)致總供給和總需求的均衡關(guān)系被打破。

(二)普遍的道德風(fēng)險

道德風(fēng)險最早用于保險領(lǐng)域，原指被保險人由于投保而改變自己的行為，從而導(dǎo)致保險公司承擔(dān)的風(fēng)險提高。在這次金融危機(jī)中，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險問題得到了更加充分的顯現(xiàn)。G20首爾峰會專門將這一問題列為會議議題之一，并批準(zhǔn)了金融穩(wěn)定理事會(FSB)提出的旨在降低“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”道德風(fēng)險的政策框架。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險問題主要是從以下方面展開的:

首先，“監(jiān)管寬容”政策的產(chǎn)生。鑒于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的倒閉具有強(qiáng)烈的負(fù)外部性，政府往往不愿意任其倒閉，而是采取所謂的“監(jiān)管寬容”政策，即通過中央銀行再貸款或者直接的財政資助幫助金融機(jī)構(gòu)度過危機(jī)。由于巨額損失一般都最終由政府買單，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)容易出現(xiàn)道德風(fēng)險，將政府救助所投入的財政成本轉(zhuǎn)化為股東和高級經(jīng)理人的巨大私人收益，在此基礎(chǔ)上甚至出現(xiàn)逆向選擇行為，即熱衷于從事高風(fēng)險的經(jīng)營業(yè)務(wù)，成為金融市場中的風(fēng)險愛好者。

其次，“倒逼”和“轉(zhuǎn)嫁”機(jī)制的出現(xiàn)。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)可以利用其業(yè)務(wù)規(guī)模巨大、較高的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性和較高的復(fù)雜性，享受政府的潛在擔(dān)保和市場紅利，并形成一種“倒逼機(jī)制”，出現(xiàn)“挾持”整體經(jīng)濟(jì)的情形。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)利用自身的重要性，通過承擔(dān)更大的風(fēng)險獲得更高的收益，而其高風(fēng)險行為的成本通過“太大而不能倒”、“太具有系統(tǒng)性而不能倒”轉(zhuǎn)嫁給政府和納稅人，這些行為本身就是對金融體系的一種破壞。

再次，道德風(fēng)險加重了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險承擔(dān)的傾向，并對其過度激勵。當(dāng)債權(quán)人不必顧慮投資損失的風(fēng)險時，自然傾向于接受系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)對債務(wù)提供較低的回報率，因而系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)會采取風(fēng)險更高的策略，在沒有合理價格懲罰的條件下擴(kuò)張資產(chǎn)負(fù)債表。同時，道德風(fēng)險使經(jīng)營管理層的激勵約束機(jī)制存在嚴(yán)重缺陷。在眾多實踐中，管理層的目標(biāo)已經(jīng)偏離了銀行長期績效的最大化，經(jīng)營戰(zhàn)略變成了短期盈利的最大化，而不顧其經(jīng)營模式可能帶來長期的負(fù)面效果。

最后，“惡性循環(huán)”的輪回。本輪金融危機(jī)之初，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也充分考慮了道德風(fēng)險問題，比如美國財政部和美聯(lián)儲在決定允許雷曼兄弟公司倒閉時就充分考慮了道德風(fēng)險的因素。但是雷曼兄弟公司倒閉所引發(fā)的金融市場動蕩，使得美國財政部和美聯(lián)儲等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)被迫在第二天救助美國國際集團(tuán)(AIG)，而不再將道德風(fēng)險作為主要考量。在這次金融危機(jī)中，各國政府耗費(fèi)巨資對具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)通過直接注資、購買資產(chǎn)、提供擔(dān)保等手段進(jìn)行了救助，不僅沒有減弱道德風(fēng)險問題，反而使之進(jìn)一步加劇。那些具有系統(tǒng)重要性影響的金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府不會任其“自生自滅”，因此有恃無恐地涉足高風(fēng)險投資，追逐巨額利潤，并在陷入困境后仍向其高管人員發(fā)放高額薪酬。例如，在2008年金融危機(jī)當(dāng)中，受到政府救助的AIG竟向其高管人員發(fā)放金額高達(dá)1．65億美元的獎金。

(三)競爭不公平性

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的存在扭曲了市場的競爭性。由于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)過于龐大而復(fù)雜，在金融體系內(nèi)部具有復(fù)雜的交叉業(yè)務(wù)和內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，為此，政府一般不會讓其破產(chǎn)，最好的方式就是在這些機(jī)構(gòu)遇到償付危機(jī)時進(jìn)行救援，并承擔(dān)最后貸款人職能，即政府為大而不倒機(jī)構(gòu)承擔(dān)了隱性擔(dān)保。這種隱性擔(dān)保扭曲了市場的競爭性，從而使得市場不能出清，逐步累積風(fēng)險。根據(jù)評級機(jī)構(gòu)穆迪的研究，美國資產(chǎn)超過1000億美元的銀行，其融資成本比其他中小銀行平均要低70個基點。而Haldane的研究發(fā)現(xiàn)，大型銀行將更容易且能更多地獲得政府的救援:全球145家資產(chǎn)超過1000億美元的銀行在本輪金融危機(jī)爆發(fā)以來，獲得了90%以上的政府救援資產(chǎn)。同時，在“監(jiān)管極端寬容”的市場環(huán)境下，市場參與者也產(chǎn)生了對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)不會倒閉的預(yù)期。因而，即使這些金融機(jī)構(gòu)能夠?qū)κ袌鲞M(jìn)行適時、真實的信息披露，金融市場也不會很快運(yùn)用“用手投票”和“用腳投票”機(jī)制對金融機(jī)構(gòu)的高風(fēng)險行為給予約束，而是將這些系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)視為“永不沉沒的金融航母”。由此，市場中的優(yōu)勝劣汰機(jī)制和自我糾正機(jī)制將在一定程度上失效。

(四)成本收益不對稱性

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)冒險行為的主要收益一般為機(jī)構(gòu)本身所擁有，比如高收益，而其存在的風(fēng)險卻要由整個金融體系甚至整個社會來承擔(dān)，比如其引發(fā)的系統(tǒng)性危機(jī)，最后是由政府和納稅人買單。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的存在使得金融體系的信用基礎(chǔ)在金融局勢緊張時刻更加難以穩(wěn)固，弱化了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律性以及金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有的責(zé)任、職能與公信力。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的高風(fēng)險行為甚至可以將一個國家拉入破產(chǎn)泥潭。冰島銀行危機(jī)就是最好的例證。2008年10月，受美國金融危機(jī)的沖擊，冰島三大銀行格里特利爾銀行、克伊普辛銀行和冰島國民銀行在一周之內(nèi)因資不抵債陸續(xù)崩潰，三大銀行的負(fù)債高達(dá)800億美元，為冰島2007年國內(nèi)生產(chǎn)總值的4倍。冰島三大銀行被政府接管，銀行的債務(wù)升級為主權(quán)債務(wù)，由于資不抵債，冰島瀕臨國家“破產(chǎn)”的困境。

(五)評估結(jié)果動態(tài)變化性

系統(tǒng)重要性是動態(tài)的，所有金融機(jī)構(gòu)都具有潛在系統(tǒng)重要性，而且系統(tǒng)重要性取決于所處的特定經(jīng)濟(jì)和金融環(huán)境，并隨時間而動態(tài)變化，也隨著經(jīng)濟(jì)和金融環(huán)境不停變化。因此，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評估至少每年進(jìn)行一次。一般來說，金融體系的發(fā)展會導(dǎo)致金融結(jié)構(gòu)的變化，結(jié)合經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)行的不同節(jié)奏，就會影響金融機(jī)構(gòu)、市場或工具的重要性。比如，在經(jīng)濟(jì)相對蕭條時期，一個相對不重要的機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)，其導(dǎo)致的損失可能會比一般情況下更大，甚至可能成為信心普遍喪失的觸發(fā)因素。再如，金融產(chǎn)品的期限結(jié)構(gòu)變化，如果期限錯配非常嚴(yán)重，那么短期負(fù)債過多的機(jī)構(gòu)破產(chǎn)就可能引發(fā)短期資本市場過度謹(jǐn)慎，可能出現(xiàn)擠兌，甚至引發(fā)更大范圍的傳染性。還有，如果一個金融體系從間接融資為主向直接融資為主轉(zhuǎn)換，那么銀行的重要性將降低，而投資銀行的重要性則不斷提高。

(六)評估標(biāo)準(zhǔn)不絕對性

系統(tǒng)重要性評估和確定的標(biāo)準(zhǔn)不是絕對的，無法一刀切。部分金融機(jī)構(gòu)可能一直都具有高度的系統(tǒng)重要性，但是其他部分機(jī)構(gòu)、市場或工具的系統(tǒng)重要性會根據(jù)條件的不同特別是經(jīng)濟(jì)基本面的變化而變化。系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的評估是一個漸進(jìn)而相對的過程，需要考慮各種機(jī)構(gòu)違約和破產(chǎn)的潛在系統(tǒng)性影響。在評估系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的過程中，無法清晰地劃出一條分界線。比如，新興市場經(jīng)濟(jì)體普遍認(rèn)為，對不同金融機(jī)構(gòu)不能一概而論，應(yīng)區(qū)分全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(G－SIFIs)和國內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(D－SIFIs)，才能把握本輪金融危機(jī)的教訓(xùn)。

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管:動因與應(yīng)對重點

為什么要對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管?從沖擊力度上，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的負(fù)外部性、道德風(fēng)險、競爭不公平性、成本收益不對稱性、評估結(jié)果動態(tài)變化性、評估標(biāo)準(zhǔn)不絕對性都可能加速金融危機(jī)的觸發(fā)和升級過程。以美國為例，從最初的次貸問題向次貸危機(jī)、流動性危機(jī)、信用危機(jī)到最終系統(tǒng)性危機(jī)演變過程中，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)六大特征對金融體系和實體經(jīng)濟(jì)帶來的巨大沖擊力至今仍余震不斷。從誘發(fā)維度上，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)主要從空間維度誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，即通過機(jī)構(gòu)間內(nèi)在關(guān)聯(lián)和不同金融領(lǐng)域的相互依存逐步擴(kuò)散風(fēng)險，引發(fā)連鎖反應(yīng)最終導(dǎo)致系統(tǒng)性危機(jī)。以本輪危機(jī)為例，房利美和房地美被接管引發(fā)債市恐慌，美林和雷曼兄弟等投行資產(chǎn)負(fù)債表急速惡化并隨后相繼破產(chǎn)，美國短融市場功能幾乎喪失，同時美國國際集團(tuán)風(fēng)險暴露瀕臨破產(chǎn)被國有化，引發(fā)保險市場混亂，系統(tǒng)性風(fēng)險傳染至整個金融體系。從國際影響上，全球化背景下系統(tǒng)性風(fēng)險極易跨國跨區(qū)傳染。貿(mào)易影響方面，與美國貿(mào)易聯(lián)系緊密的國家最先遭受沖擊，同時美元貶值使得以美元計價的商品價格上漲，增加了其他國家出口商品的生產(chǎn)成本，從而降低市場競爭力;金融影響方面，主要國家的機(jī)構(gòu)投資者在不同程度上涉足與美國次貸相關(guān)的衍生產(chǎn)品，嚴(yán)重者甚至導(dǎo)致破產(chǎn)，大大沖擊了本國金融體系;產(chǎn)業(yè)影響方面，危機(jī)后全球經(jīng)濟(jì)衰退和消費(fèi)需求低迷，失業(yè)率節(jié)節(jié)攀升，多數(shù)產(chǎn)業(yè)深陷危機(jī)，全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)全面爆發(fā)。

因此，本輪國際金融危機(jī)的最大教訓(xùn)之一就是缺乏對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的有效審慎監(jiān)管。由前文可見，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是一個新概念，既不屬于基于功能分類，也不屬于基于機(jī)構(gòu)分類，相應(yīng)地對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實施監(jiān)管不能直接套用功能型監(jiān)管或機(jī)構(gòu)型監(jiān)管的理念。對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實施審慎監(jiān)管應(yīng)從微觀和宏觀兩個層面同時著手，微觀上防范單體系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險，宏觀上防范系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)對于整個金融體系的風(fēng)險。結(jié)合系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)所具有的六大特征，建議在實施審慎監(jiān)管過程中重點關(guān)注以下內(nèi)容:

(一)強(qiáng)化事前結(jié)構(gòu)化限制，降低負(fù)外部性

鑒于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的負(fù)外部性不僅僅來源于規(guī)模，加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)注重采取事前結(jié)構(gòu)化限制措施，既要防止其過大，又要防止其復(fù)雜性和風(fēng)險關(guān)聯(lián)程度過高。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善結(jié)構(gòu)化預(yù)防監(jiān)管措施，根據(jù)風(fēng)險水平高低，有層次地限制開展高風(fēng)險業(yè)務(wù)和加強(qiáng)對金融創(chuàng)新的監(jiān)管，控制系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)程度。危機(jī)后各國的金融改革方案都不約而同地縮小或限制系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模和范圍，如美國“沃爾克法則”規(guī)定，限制商業(yè)銀行從事高風(fēng)險自營交易，將商業(yè)銀行和投資銀行業(yè)務(wù)分隔開來;英國“圈護(hù)法則”則對居民和中小企業(yè)依賴的重要銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行隔離保護(hù)，受隔離保護(hù)的零售銀行必須與批發(fā)銀行和投資銀行業(yè)務(wù)隔離，可為居民和中小企業(yè)提供存貸款、支付結(jié)算等服務(wù)，但不得參與任何類型的金融衍生品交易和投資股票、企業(yè)債、可轉(zhuǎn)債和基金等業(yè)務(wù)，不得承銷股票和債券及參與證券化發(fā)行、交易、借貸和做市商等。

(二)推行恢復(fù)和處置計劃，減少道德風(fēng)險和競爭不公平性

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗、經(jīng)營不審慎時允許其倒閉、破產(chǎn)、退出市場，是防止道德風(fēng)險、維護(hù)優(yōu)勝劣汰機(jī)制、發(fā)揮市場約束作用的需要?；謴?fù)和處置計劃(RRP)旨在降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險，提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處置能力，包括在金融機(jī)構(gòu)陷入嚴(yán)重困難局面時，為持續(xù)經(jīng)營，繼續(xù)提供具有系統(tǒng)相關(guān)性的服務(wù)而采取的恢復(fù)計劃;在金融機(jī)構(gòu)面臨倒閉的情況下，采取有序的方式進(jìn)行重組和清算行動的處置計劃。以引領(lǐng)歐盟銀行RRP制定的德國金融監(jiān)管局(BaFin)為例，當(dāng)BaFin判斷問題銀行機(jī)構(gòu)可以自行恢復(fù)其流動性，能夠持續(xù)經(jīng)營，不會形成系統(tǒng)性風(fēng)險時，會要求銀行機(jī)構(gòu)立即采取改善機(jī)構(gòu)資本和流動狀況措施，抑制風(fēng)險蔓延;當(dāng)恢復(fù)計劃失敗時，或當(dāng)該機(jī)構(gòu)的問題對市場造成影響，對存款人或其他市場參與者的信心造成損害時，則執(zhí)行處置計劃——“資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓令”，BaFin將提供擔(dān)保，強(qiáng)制要求該機(jī)構(gòu)將資產(chǎn)和負(fù)債轉(zhuǎn)讓給另一家機(jī)構(gòu)，如果轉(zhuǎn)讓過程中發(fā)生損失，可以給予補(bǔ)償。

(三)加大過程監(jiān)管和救助成本，削弱成本收益不對稱性

強(qiáng)化過程監(jiān)管主要是通過加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)管和提高資本要求，進(jìn)一步加大系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)成本。考慮到系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)程度，應(yīng)有針對性地實施更嚴(yán)格的資本、流動性和大額風(fēng)險暴露監(jiān)管要求，將其風(fēng)險控制在可承受水平，提高其風(fēng)險抵御和抵補(bǔ)能力;積極加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的非現(xiàn)場監(jiān)測和預(yù)警，及時識別并處置風(fēng)險;提高對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場檢查頻率，確保監(jiān)管政策的貫徹落實，化解金融機(jī)構(gòu)潛在的風(fēng)險;進(jìn)一步完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的并表管理監(jiān)管評估框架，強(qiáng)化并表監(jiān)管。此外，可根據(jù)重要性的不同程度，向系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)征收救助基金稅費(fèi)。如德國財政部專門設(shè)立特別穩(wěn)定基金用于救助問題銀行，目前已有700億歐元，其來源主要是向銀行機(jī)構(gòu)征收，其中資產(chǎn)規(guī)模超過1000億歐元的大銀行，征收標(biāo)準(zhǔn)為0.04%;資產(chǎn)在200億歐元以下的儲蓄銀行，征收標(biāo)準(zhǔn)為0．03%。當(dāng)銀行危機(jī)嚴(yán)重，一般征收的基金不能夠滿足救助需要時，還可以采取特別征收措施。

(四)注重評估體系前瞻性，完善評估方法

目前國際組織和各國監(jiān)管當(dāng)局主要是采用管理信息系統(tǒng)與數(shù)據(jù)分析模型來對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。這些評估模型試圖通過記錄、分析歷史數(shù)據(jù)，識別出系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)并對其進(jìn)行分組。但是，值得注意的是，因為歷史數(shù)據(jù)的局限性，即便是在此次危機(jī)中倒閉的金融機(jī)構(gòu)，僅僅分析其歷史數(shù)據(jù)并不能完整評估其系統(tǒng)重要性，實現(xiàn)監(jiān)管的前瞻性。因此，應(yīng)該重新認(rèn)識定性分析的作用與功能，在使用歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析的基礎(chǔ)上，加入監(jiān)管當(dāng)局對該機(jī)構(gòu)的定性判斷。

(五)強(qiáng)化公司治理和風(fēng)險管理，夯實監(jiān)管基礎(chǔ)

良好的公司治理和風(fēng)險管理是維護(hù)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)安全、穩(wěn)健運(yùn)行的保證，也是有效金融監(jiān)管的基礎(chǔ)。應(yīng)結(jié)合巴塞爾委員會新出臺的相關(guān)公司治理、風(fēng)險管理國際標(biāo)準(zhǔn)和各國監(jiān)管實踐，對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的公司治理和風(fēng)險管理提出更高的監(jiān)管要求，強(qiáng)化系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)集團(tuán)層面的風(fēng)險治理和管控。同時，加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)董事和高管人員的任職資格審查和董事會盡職情況的監(jiān)督和檢查，促使其提升公司治理和風(fēng)險管理水平。

①IMF，BIS，F(xiàn)SB，Guidance to Assess the Systemic Importance of Financial Institutions，Markets and Instruments:Initial Considerations，Report to the G －20 Finance Ministers and Central Bank Governors，2010．

②FSB，“Reducing the Moral Hazard Posed by Systemically Important Financial Institutions”，F(xiàn)inancial Stability Board Report，2010，20．

③BCBS，“Strengthening the Resilience of the Banking Sector:Consultative Document”，Basel，December，2009．

④吳祖鴻、李文泓:《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管:目標(biāo)和政策框架》，《中國金融》2011年第3期。

⑤賈彥東:《金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性分析——金融網(wǎng)絡(luò)中的系統(tǒng)風(fēng)險衡量與成本分擔(dān)》，《金融研究》2011年第10期。

⑥吳敏、張強(qiáng):《中國系統(tǒng)重要性銀行評估:來自2006～2010年中國上市銀行的證據(jù)》，《上海金融》2011年第11期。

⑦鄭聯(lián)盛:《大而不倒、系統(tǒng)重要性與金融宏觀審慎管理》，載《宏觀審慎管理與中國金融安全》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版。

⑧潘林偉、吳婭玲:《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的國際經(jīng)驗及對我國的啟示》，《南方金融》2011年第5期。

⑨Robe，I．，A．Narain，A．Ilyina，and J．Surti，“The Too－Important－to－Fail Conundrum:Impossible to Ignore and Difficult to Resolve”，IMF，2011．

⑩王淯:《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)國際監(jiān)管改革進(jìn)展及對我國的啟示》，《金融發(fā)展評論》2011年第8期。