楊森，李銀春

（遼寧省阜新市林業(yè)局，遼寧 阜新 123000）

青山工程是遼寧省委、省政府貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明、構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，是實(shí)現(xiàn)遼寧省“十二五”生態(tài)環(huán)境大幅度修復(fù)目標(biāo)的重點(diǎn)工程。作為維護(hù)人民群眾利益的民生工程，作為功在當(dāng)代、利在千秋的德政工程，青山工程的“八大重點(diǎn)工程”全方位實(shí)施，決心經(jīng)過(guò)5年到10年的努力，通過(guò)建立法規(guī)、政策推動(dòng)、工程化治理，使已被破壞的山體生態(tài)環(huán)境得到有效恢復(fù)；通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法，使違法破壞山體、亂占林地、破壞森林資源的行為得到有效遏制；通過(guò)編制青山工程規(guī)劃，進(jìn)一步規(guī)范礦山開(kāi)采及其他破壞森林資源的行為；通過(guò)工程圍欄、舍飼圈養(yǎng)牛羊，實(shí)現(xiàn)荒山綠化。在礦山及其他工程的修復(fù)與治理方向上，緊緊圍繞“六個(gè)結(jié)合”，即礦山及其他工程生態(tài)治理，要與土地整理相結(jié)合、與工業(yè)園區(qū)建設(shè)相結(jié)合、與城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合、與改善人居環(huán)境相結(jié)合、與溝域經(jīng)濟(jì)相結(jié)合、與青山工程長(zhǎng)效機(jī)制相結(jié)合。并通過(guò)“治前、毖后、立法、嚴(yán)打”逐步建立青山保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

1 青山工程治理現(xiàn)狀

通過(guò)青山工程礦山生態(tài)治理的實(shí)施，使原來(lái)分布在居民集中居住區(qū)可視范圍內(nèi)礦山及其他已破壞山體的生態(tài)環(huán)境基本得到治理，實(shí)現(xiàn)了植被恢復(fù)。同時(shí)青山工程礦山生態(tài)治理緊緊圍繞“五個(gè)結(jié)合”統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，因地制宜，以利用為主，適度開(kāi)發(fā)，把礦山改造為貯存空間、工業(yè)用地、養(yǎng)殖與種植用地、娛樂(lè)觀光場(chǎng)所等，獲得可觀的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。通過(guò)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境綜合治理，全市礦山生態(tài)環(huán)境面貌已有一定改觀。但今后幾年，青山工程生態(tài)治理任務(wù)仍較為繁重。

2 礦山生態(tài)治理的特點(diǎn)和難點(diǎn)

2.1 礦山生態(tài)治理的成本高

一般礦山經(jīng)開(kāi)采后高低不平、凹陷深坑，需要削減坡度，降低標(biāo)高，回填整平，如改造成林地、園地或耕地還需大量回填黏土，開(kāi)溝造渠修路，資金投入量大。

2.2 礦山生態(tài)治理的周期長(zhǎng)

礦山生態(tài)治理整個(gè)工程內(nèi)容多，工程量大，一般需要1年多時(shí)間，長(zhǎng)的需要2－3年時(shí)間才能完成。

2.3 礦山生態(tài)治理后土地收益差距大

城市規(guī)劃區(qū)范圍或城市周邊的礦山經(jīng)整治后可作為建設(shè)用地，土地出讓后收益可觀，而遠(yuǎn)離城市的偏僻地區(qū)整治后的土地只能作為耕地或林地，經(jīng)濟(jì)效益比較差，有的土地的產(chǎn)出效益抵不上治理成本，影響了礦山生態(tài)治理主體治理的積極性［1］。

2.4 部門(mén)管理職能分割，增加了礦山生態(tài)治理的難度

廢棄礦山的治理和礦地整治涉及安監(jiān)、林業(yè)、水利、公安、規(guī)劃建設(shè)等部門(mén)，必須由政府協(xié)調(diào)。

3 治理經(jīng)驗(yàn)的啟示

3.1 領(lǐng)導(dǎo)重視、意識(shí)領(lǐng)先

遼寧省從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高與環(huán)境質(zhì)量不相協(xié)調(diào)的省情出發(fā)，提出了建設(shè)生態(tài)省的理念，確定了“碧水、藍(lán)天、青山”三大工程，改善生態(tài)環(huán)境，提高人民生活，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。省委書(shū)記親自動(dòng)手，抓生態(tài)建設(shè)，并將生態(tài)建設(shè)列為各級(jí)政府政績(jī)考核的重要內(nèi)容。礦山自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理，被列為生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。并帶動(dòng)了市、縣的一把手親自抓礦山生態(tài)環(huán)境建設(shè)。與此同時(shí)，還調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性和創(chuàng)造性，通過(guò)宣傳教育，強(qiáng)化全社會(huì)節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的意識(shí)。一是強(qiáng)化對(duì)礦產(chǎn)資源和礦山環(huán)境的“負(fù)債”意識(shí)。誰(shuí)開(kāi)采礦產(chǎn)資源時(shí)破壞了環(huán)境，危及廣大群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，就是對(duì)社會(huì)負(fù)了債，欠債就必須還債。二是強(qiáng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任意識(shí)。誰(shuí)破壞了礦山環(huán)境，誰(shuí)就有責(zé)任和義務(wù)將環(huán)境恢復(fù)治理好。采礦權(quán)人不能只享有采礦賺錢(qián)的權(quán)利，同時(shí)應(yīng)承擔(dān)恢復(fù)被破壞了的環(huán)境的義務(wù)。三是強(qiáng)化節(jié)約資源和對(duì)環(huán)境永久性保護(hù)意識(shí)。對(duì)于資源和環(huán)境，不僅要對(duì)當(dāng)代人負(fù)責(zé)，還要為子孫后代負(fù)責(zé)。

3.2 法規(guī)、政策是強(qiáng)制實(shí)施礦山環(huán)境恢復(fù)治理計(jì)劃的基本依據(jù)

樹(shù)立環(huán)境意識(shí)，不僅從道德層面進(jìn)行引導(dǎo)，同時(shí)從法律層面合理規(guī)范并強(qiáng)制執(zhí)行。遼寧省進(jìn)行了地方性的相關(guān)立法。2011年11月24日，遼寧省委、省政府出臺(tái)了《遼寧省人民政府關(guān)于青山工程的實(shí)施意見(jiàn)》。2012年7月27日，遼寧省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議，審議通過(guò)了《遼寧省青山保護(hù)條例》，確定了執(zhí)法主體，明確了礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的相關(guān)法律要求和責(zé)任，為實(shí)施青山工程礦山生態(tài)治理提供了法律保障。

3.3 治理工作要做到規(guī)劃先行，統(tǒng)籌全局

廢棄礦山環(huán)境恢復(fù)與治理的工作量大，任務(wù)繁重，所需治理的資金多，幾年內(nèi)難以完成所有廢棄礦山的治理任務(wù)。需要區(qū)分“輕重緩急”，通過(guò)制定治理規(guī)劃，分步實(shí)施。如先將治理的重點(diǎn)定在城鎮(zhèn)人口密集區(qū)、重大工程設(shè)施周邊、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)、高速公路、國(guó)道、省道等交通干線沿線，然后再逐步向人口較少、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較少的邊緣地區(qū)推進(jìn)［2］。其做法是：按照省政府統(tǒng)一部署和要求，分層級(jí)制定好省、市、縣級(jí)的礦山環(huán)境保護(hù)與治理的規(guī)劃，編制了省、市、縣級(jí)《青山保護(hù)規(guī)劃》，并嚴(yán)格按照規(guī)劃方案執(zhí)行，劃定禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、合理開(kāi)發(fā)區(qū)，作為實(shí)施礦山生態(tài)治理工作責(zé)任制的依據(jù)。明確各級(jí)治理工作的責(zé)任，落實(shí)好治理工作主體，采取了“政府主導(dǎo)、部門(mén)配合、社會(huì)聯(lián)動(dòng)、層層落實(shí)”的治理新機(jī)制［3］。按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理”的原則，落實(shí)具體的治理責(zé)任［4］。

對(duì)于已廢棄的礦山和因各種情況需要關(guān)停的礦山，規(guī)范了相應(yīng)單位的治理責(zé)任。如因交通建設(shè)需要而關(guān)停廢棄的礦山，由工程建設(shè)單位負(fù)責(zé)治理；因工程建設(shè)需要而采挖，建設(shè)工程完成后停采的廢棄礦山，由工程建設(shè)單位負(fù)責(zé)治理；已作為其他建設(shè)用地的礦山土地，由用地單位負(fù)責(zé)治理［5］；因公益性工程項(xiàng)目建設(shè)需要而關(guān)停的廢棄礦山，由項(xiàng)目實(shí)施的市、縣（區(qū)）政府落實(shí)治理單位，承擔(dān)治理任務(wù)；因按照政府計(jì)劃關(guān)停的廢棄礦山，一般由縣（區(qū)）政府明確牽頭治理單位或由原礦山企業(yè)的主管部門(mén)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)治理；其他難以落實(shí)治理責(zé)任單位的廢棄礦山由縣（區(qū)）政府落實(shí)治理主體，有關(guān)部門(mén)共同配合做好治理工作。由于各種情況下的廢棄礦山的治理責(zé)任主體明確，政府的監(jiān)督工作就容易到位。

3.4 礦山環(huán)境治理，必須從機(jī)制創(chuàng)新中破解資金難題

青山工程礦山生態(tài)治理是償還對(duì)自然生態(tài)環(huán)境欠下的歷史老帳，由于過(guò)去尚無(wú)建立礦山生態(tài)環(huán)境治理備用金制度，關(guān)閉礦山的業(yè)主不可能承擔(dān)治理經(jīng)費(fèi)，則需要建立礦山生態(tài)環(huán)境治理和礦地整治的資金籌措機(jī)制，對(duì)新建礦山和生產(chǎn)中的礦山，征收生態(tài)環(huán)境治理保證金或備用金，促使采礦權(quán)人切實(shí)履行好治理的責(zé)任。對(duì)于已廢棄的礦山的治理資金，主要采取多元化籌資方式［6］。但在現(xiàn)有政策尚未完全理順的情況下，主要資金渠道還是靠省政府和地方政府組織治理工作。如在省、市、縣采礦權(quán)出讓所得中加大使用比例；從礦山生態(tài)環(huán)境治理新增的土地收益中拿出一部分；從政府有關(guān)部門(mén)的涉礦行政事業(yè)性收費(fèi)中拿出一部分；財(cái)政補(bǔ)貼一部分。同時(shí)，對(duì)具有一定規(guī)模廢棄地能復(fù)墾的廢棄礦山優(yōu)先安排土地復(fù)墾項(xiàng)目［7］。同時(shí)也需要鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資金投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理，如制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)礦山企業(yè)從利潤(rùn)中拿出更多資金投入礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理。

3.5 治理方案要因地制宜、因需制宜、科學(xué)合理

青山工程礦山生態(tài)治理緊緊圍繞“五個(gè)結(jié)合”統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，因地制宜，以利用為主，適度開(kāi)發(fā)。從不同礦山生態(tài)環(huán)境破壞的特點(diǎn)出發(fā)，根據(jù)不同礦山的資源環(huán)境特點(diǎn)，地形地貌條件、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要等自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，充分考慮礦地的綜合利用價(jià)值，在消除地質(zhì)災(zāi)害安全隱患的基礎(chǔ)上，按照宜林則林、宜耕則耕、宜景則景、宜地則地的要求，進(jìn)行礦山恢復(fù)治理的功能定位，確定最佳的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理方案。如形成了新增土地型、生態(tài)復(fù)綠型、新增土地與生態(tài)復(fù)綠 復(fù)合型、景觀再造型、自然恢復(fù)型、物理遮擋型等諸多廢棄礦山環(huán)境恢復(fù)與治理的模式［8］。最大限度地發(fā)揮礦山廢棄地復(fù)墾后的使用價(jià)值。

3.6 礦山環(huán)境恢復(fù)治理，必須強(qiáng)化監(jiān)督管理體系

礦山環(huán)境恢復(fù)治理是一項(xiàng)全新的工作，需要健全系統(tǒng)的監(jiān)督管理。要在確保工程質(zhì)量、施工安全、工程進(jìn)度的前提下，盡可能節(jié)省費(fèi)用開(kāi)支，這就需要在各個(gè)環(huán)節(jié)，確保陽(yáng)光操作，落實(shí)責(zé)任制，進(jìn)一步完善監(jiān)管體系。同時(shí)，礦山環(huán)境恢復(fù)與治理工作，涉及不同的監(jiān)督管理部門(mén)，但各部門(mén)監(jiān)督管理工作未能協(xié)調(diào)整合，急需建立在地方政府主導(dǎo)下，協(xié)調(diào)各行政主體分工配合的組織及工作制度。

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