黃俊輝 李 放

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 江蘇 南京 210095)

伴隨“公共產(chǎn)品短缺時(shí)代”[1]在當(dāng)下中國的悄然而至，如何創(chuàng)新公共服務(wù)的供給方式尤顯重要，并日益成為理論界和實(shí)踐界關(guān)注的焦點(diǎn)話題之一。目前，上海、北京、南京、廣州等地已出現(xiàn)基層政府積極探索向社會(huì)組織購買服務(wù)的實(shí)踐。這一新型治理方式在不同的公共服務(wù)領(lǐng)域初見成效。對(duì)此，有學(xué)者將其概括為“改革開放至今，公共服務(wù)生產(chǎn)已經(jīng)更加深入和廣泛地嵌入到社會(huì)分工體系中，公共服務(wù)的提供已經(jīng)從封閉自持的系統(tǒng)，發(fā)展為對(duì)外依賴的開放系統(tǒng)”。[2]在西方國家的行政改革運(yùn)動(dòng)中，政府購買服務(wù)這種方式被視為一種高效和經(jīng)濟(jì)的治理工具。那么，它在當(dāng)下中國基層的發(fā)生邏輯是如何的？它在當(dāng)下中國遇到了哪些問題與挑戰(zhàn)？相關(guān)研究結(jié)果表明，這些問題真實(shí)存在于中國基層政府購買服務(wù)實(shí)踐當(dāng)中。這些問題的解答有助于提高公共服務(wù)質(zhì)量和政府回應(yīng)性，以滿足社會(huì)不斷增長的公共服務(wù)需求和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)都具有重大現(xiàn)實(shí)意義。為此，筆者選取南京市鼓樓區(qū)政府向社會(huì)組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)這一典型案例作為研究起點(diǎn)，從現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐中把脈“政府購買服務(wù)”的生成邏輯和這種治理工具所面臨的挑戰(zhàn)。

一、案例引入：南京市鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)

(一)案例的相關(guān)背景

鼓樓區(qū)是南京市六大主城區(qū)之一，是南京市的政治、文教中心，下轄7個(gè)街道、64個(gè)社區(qū)、3個(gè)行政村，戶籍人口67.37萬。2009年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值343.7億元，同比增長11.6%(按可比價(jià)格計(jì)算)，財(cái)政收入達(dá)65.2億元，同比增長17.5%。[3]鼓樓區(qū)早在20世紀(jì)80年代就進(jìn)入了老齡化社會(huì)，相比全國要提早十多年。目前60歲以上人口有93908人，占全區(qū)總?cè)丝诩s為16.07%，其中70歲以上老人有48184人，80歲以上老人有12548人，90歲以上老人有1266人。[4]

大規(guī)模的老齡人口催生了大量的養(yǎng)老服務(wù)需求，但截止2009年末，鼓樓區(qū)全區(qū)僅有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)24個(gè)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建筑面積7.3萬平方米，床位2168張，入住1281人。[5]而且鼓樓區(qū)屬于南京市中心地帶，城市建設(shè)用地緊張無法滿足養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的擴(kuò)建。另據(jù)《中國城市居家養(yǎng)老服務(wù)研究報(bào)告》顯示，我國城市有85%以上的老年人有享受居家養(yǎng)老服務(wù)的意愿，而選擇入住養(yǎng)老院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的僅占6-8%左右。[6]那么，如何在人力、物力、財(cái)力有限的情況下更好地滿足老年人日益高漲的養(yǎng)老服務(wù)需求，是擺在鼓樓區(qū)政府面前的一大難題。換句話說，養(yǎng)老服務(wù)的有效供給與老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求之間已經(jīng)形成巨大缺口。

針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾，鼓樓區(qū)政府從2003年11月開始實(shí)施“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”工程，采取政府購買養(yǎng)老服務(wù)的方式，為該區(qū)符合條件的獨(dú)居老人免費(fèi)提供起居梳洗、買菜做飯、打掃居室、清洗衣被、陪同看病等生活照料服務(wù)。鼓樓區(qū)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，建立公共財(cái)政投資機(jī)制，以政府購買服務(wù)的方式保障“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”有序運(yùn)行，并逐年加大購買服務(wù)資金的投入，從2003年的15萬元(服務(wù)100位老人)增至2004年的30萬元(220位老人)、2005年的100萬元(服務(wù)960位老人)、2006年的120萬元(服務(wù)1300多位老人)、2007年的150萬元(1600多位老人)，2008年達(dá)200萬元(服務(wù)2000多位老人)，2009年預(yù)計(jì)投入250萬元(服務(wù)2500多位老人)，[7]具體如圖1所示。截至2009年，鼓樓區(qū)政府安排資金約250萬元為符合條件的2500多名老人提供服務(wù)，并在當(dāng)年建成20個(gè)左右“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”社區(qū)服務(wù)站，方便老年人就近尋求和實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老照顧，為更多老年人家庭提供有償、低償和無償相結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)保障。

圖1 2003-2009年經(jīng)費(fèi)投入及服務(wù)老人人數(shù)柱狀圖

鼓樓區(qū)的“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”工程具有明顯的優(yōu)勢，它直接帶來生產(chǎn)成本的降低與效率的提高，增強(qiáng)政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求的回應(yīng)性以及最大程度利用現(xiàn)有資源。該工程自實(shí)施以來就得到了社會(huì)各界的好評(píng)，據(jù)學(xué)者范煒烽等人通過對(duì)465位接收該服務(wù)的老年人的調(diào)查顯示，鼓樓區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的滿意度高達(dá)98.3%。[8]《人民日報(bào)》和《老年周報(bào)》都曾分別撰文將南京市鼓樓區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)舉措稱為“適合中國國情的老年人養(yǎng)老新模式”和“中國式城市養(yǎng)老的鼓樓樣本”。[9]來自美國、德國、丹麥、香港、臺(tái)灣等地區(qū)的專家和學(xué)者均對(duì)鼓樓區(qū)“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”予以過高度評(píng)價(jià)。

(二)鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)的運(yùn)行機(jī)制

鼓樓區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)是采取政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的方式開展的。鼓樓區(qū)政府作為居家養(yǎng)老服務(wù)的購買者，心貼心服務(wù)中心則是服務(wù)的生產(chǎn)者，鼓樓區(qū)政府通過與心貼心服務(wù)中心的合作向轄區(qū)內(nèi)的2500多位老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。在購買服務(wù)的過程中，鼓樓區(qū)政府尋求與社會(huì)組織的最佳結(jié)合點(diǎn)，目的在于使政府更恰當(dāng)、更有效地供給公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利效用的最大化。因此，按照新公共管理理論中關(guān)于公共服務(wù)三個(gè)基本參與者(即消費(fèi)者、生產(chǎn)者和提供者)的論述，可將鼓樓政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制總結(jié)如下(如圖2)。

圖2 鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制

通過圖2可以發(fā)現(xiàn)，鼓樓區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)供給方式突破了傳統(tǒng)的單純依賴政府提供公共服務(wù)的模式。養(yǎng)老服務(wù)先由老年人申請，經(jīng)由老齡辦等部門(具體是先向社區(qū)委員會(huì)提出申請、經(jīng)由街道老齡辦初審、最終由區(qū)老齡辦審核確定)的審核后確定符合條件的老年人可以享受由政府為其購買的居家養(yǎng)老服務(wù)。鼓樓區(qū)政府將與心貼心服務(wù)中心就服務(wù)數(shù)量、服務(wù)內(nèi)容和要求、經(jīng)費(fèi)等進(jìn)行協(xié)商，雙方就居家養(yǎng)老服務(wù)達(dá)成委托代理關(guān)系，鼓樓區(qū)政府是養(yǎng)老服務(wù)的購買者，具體的服務(wù)生產(chǎn)與遞送由心貼心服務(wù)中心承擔(dān)。對(duì)于服務(wù)代理方的選擇上，鼓樓區(qū)政府的做法是一種非競爭模式，盡管心貼心服務(wù)中心與鼓樓區(qū)政府之間是一種獨(dú)立關(guān)系，但在服務(wù)代理方上并沒有選擇公開競標(biāo)，而是基于心貼心服務(wù)中心的社會(huì)影響力以及心貼心服務(wù)中心創(chuàng)辦者的個(gè)人影響。隨后，心貼心服務(wù)中心就按照協(xié)商要求向指定的老年人遞送服務(wù)。與此同時(shí)，鼓樓區(qū)政府雖然沒有參與到正式的服務(wù)生產(chǎn)與遞送中去，但是其扮演了“掌舵者”的身份，制定相關(guān)政策和設(shè)置準(zhǔn)入門檻，確認(rèn)服務(wù)需求，并為居家養(yǎng)老服務(wù)承擔(dān)必要的財(cái)政資金。應(yīng)該說，政府責(zé)任并沒有減少，只是具體的實(shí)現(xiàn)方式有所不同而已。心貼心服務(wù)中心所提供的服務(wù)則由服務(wù)的實(shí)際接收者進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)，然后經(jīng)過向相關(guān)部門的反饋后形成對(duì)心貼心服務(wù)中心的評(píng)估。概括地說，“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”是鼓樓區(qū)政府以政府購買服務(wù)、民間組織運(yùn)作、社區(qū)居民參與和協(xié)助為模式實(shí)施的社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)工程，是基層政府公共服務(wù)采用新治理方式的積極探索。

(三)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)質(zhì)

南京的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)建設(shè)實(shí)際上反映了政府部門管理的理論與實(shí)踐的深刻變化。就如沃爾夫所說的，絕大多數(shù)情況并非在純粹在政府與市場之間選擇，而經(jīng)常是在兩者的不同組合間的選擇以及資源配置的各種方式的不同程度上的選擇。[10]在鼓樓區(qū)的案例中，政府采取“購買服務(wù)”的方式將養(yǎng)老服務(wù)的供給與生產(chǎn)相分離，政府承擔(dān)是否回應(yīng)需求的責(zé)任，具體的服務(wù)生產(chǎn)環(huán)節(jié)讓渡給社會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)生產(chǎn)中的專業(yè)和成本優(yōu)勢。換言之，就是“把掌舵與劃槳”分開。[11]效率與成本就成了鼓樓區(qū)政府向心貼心服務(wù)中心購買居家養(yǎng)老服務(wù)的首要價(jià)值指向，是典型的公私合作，屬于新公共管理范疇，一種以傳統(tǒng)的行政概念為基礎(chǔ)的公共服務(wù)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N以管理概念為基礎(chǔ)的公共服務(wù)。盡管新公共管理運(yùn)動(dòng)已在全世界范圍內(nèi)的呼聲越來越小，但從我國基層政府的治理實(shí)踐來看，政府購買服務(wù)這一新公共管理實(shí)踐似乎在中國呈現(xiàn)“星火燎原”之勢，上海、北京、廣州、深圳等地方政府購買服務(wù)實(shí)踐的快速發(fā)展便是有力證據(jù)。

二、鼓樓區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)生邏輯

基層政府行為的發(fā)生邏輯是一個(gè)極為復(fù)雜的問題，其影響因素紛繁復(fù)雜，假如缺乏理論模型的指引，將很難深入其中，認(rèn)識(shí)其實(shí)質(zhì)并做出合理解釋。這里試圖運(yùn)用威廉姆森的三層次分析框架，從制度環(huán)境和基層政府①兩方面對(duì)鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)生邏輯進(jìn)行分析。這對(duì)于解釋鼓樓區(qū)這一案例的發(fā)生邏輯有很大幫助外，同時(shí)也為探索當(dāng)下中國各地政府購買服務(wù)的一般邏輯提供一個(gè)可資借鑒的分析框架。

威廉姆森發(fā)展了分析治理結(jié)構(gòu)的三層次分析框架(圖3)，認(rèn)為治理結(jié)構(gòu)包括市場、混合經(jīng)濟(jì)、等級(jí)制和官僚制等。首先，各種治理結(jié)構(gòu)一方面隨著制度環(huán)境變化，制度環(huán)境決定游戲規(guī)則，其變動(dòng)導(dǎo)致治理的比較成本變化；另一方面治理結(jié)構(gòu)也隨著經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的特征，如行為屬性、偏好等而變化。其次，治理結(jié)構(gòu)也會(huì)對(duì)制度環(huán)境和經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者構(gòu)成反饋?zhàn)饔?。最終，形成制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者三者之間的互動(dòng)。按照這一框架，治理結(jié)構(gòu)這一分析對(duì)象既為更客觀的特征(制度環(huán)境)所包容，也為更微觀的特征(個(gè)體)所包容。[12]三層次分析框架主要用于考察制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)和個(gè)體之間的相互影響，尤其適用于解釋不同治理結(jié)構(gòu)的形成與選擇。

圖3 三層次分析框架

資料來源：[美]威廉姆森著，王健等譯.治理機(jī)制[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2001:273

(一)制度環(huán)境

鼓樓區(qū)政府購買服務(wù)的創(chuàng)新實(shí)踐也是在基本制度環(huán)境框架中運(yùn)行，其運(yùn)行受到當(dāng)?shù)鼗局贫拳h(huán)境的制約。在經(jīng)濟(jì)層面上，2009年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值343.7億元，同比增長11.6%(按可比價(jià)格計(jì)算)，財(cái)政收入達(dá)65.2億元，同比增長17.5%，是南京市比較富裕的地區(qū)。在社會(huì)環(huán)境層面上看，鼓樓區(qū)是南京市的政治和文教中心，自上世紀(jì)80年代就開始進(jìn)入老齡化社會(huì)。目前60歲以上人口有93908人，占全區(qū)總?cè)丝诩s為16.07%，其中70歲以上老人有48184人，占老年人口51.3%，在老齡化愈加嚴(yán)重的同時(shí)還面對(duì)高齡化的風(fēng)險(xiǎn)。在人口老齡化和高齡化的背景下，鼓樓區(qū)居住了很多生活艱難的空巢老人，而且2003年鼓樓區(qū)還曾發(fā)生過一系列空巢老人死在家中卻無人知道的事故。從原來的養(yǎng)老服務(wù)供給來看，在居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)建設(shè)之前，鼓樓區(qū)公辦和私營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只有十來家，養(yǎng)老床位總數(shù)僅為175張。鼓樓區(qū)曾多次提議擴(kuò)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但最終均由城市建設(shè)用地緊張而擱置計(jì)劃。面對(duì)越來越高的養(yǎng)老服務(wù)需求量，原來的供給方式顯得束手無策，供需矛盾亟需鼓樓區(qū)政府采取有效的治理工具或創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)的供給方式。

養(yǎng)老服務(wù)在鼓樓區(qū)儼然是一種公共服務(wù)，它主要是為經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、獨(dú)居、高齡老年人提供基本的生活照顧、醫(yī)療服務(wù)和精神慰藉等。從制度環(huán)境的角度看，“政府的存在是為了滿足社會(huì)的需求，政府應(yīng)該盡可能地為社會(huì)提供滿意的公共物品”。[13]政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐的開展有“刺激—回應(yīng)”性的動(dòng)力因子，鼓樓區(qū)政府如何進(jìn)一步滿足轄區(qū)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求就是自然而言的事情了。

(二)鼓樓區(qū)政府層面

治理結(jié)構(gòu)除了受制于老齡化壓力和養(yǎng)老服務(wù)需求激增等外部環(huán)境之外，還與基層政府本身有很大關(guān)系。改革開放至今，中國的許多制度變革和治理創(chuàng)新最早都源于地方或基層政府的“先行創(chuàng)造”，然后遵循“點(diǎn)、線、面”的路徑擴(kuò)散出去。在三層次分析框架中，基層政府既具理性經(jīng)濟(jì)人的一面，也具有不同程度的治理創(chuàng)新意愿，去追求“一個(gè)花費(fèi)少、效果好的政府”，[14]也許可將其稱作為“政府自覺性”。[15]在該案例中，鼓樓區(qū)政府作為社會(huì)轉(zhuǎn)型期的基層政府，正經(jīng)歷著從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者向社會(huì)管理者角色的變化，從上文的數(shù)據(jù)和分析可以知道如何通過有限的資源實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的最大化供給是鼓樓區(qū)一個(gè)迫切愿望。時(shí)任鼓樓區(qū)民政局的副局長通過對(duì)香港的考察經(jīng)驗(yàn)后，主動(dòng)向主管領(lǐng)導(dǎo)提出運(yùn)用“政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)”的申請。[16]從成本收益的預(yù)期看，建設(shè)一個(gè)具有基本養(yǎng)老保障功能的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，初期固定投入至少需要50000元/張床位，日常運(yùn)作還需要補(bǔ)貼250-350元/月。[17]鼓樓區(qū)一年花200多萬元為5500名老年人解決養(yǎng)老難題，等于建一個(gè)5500張床位規(guī)模的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。如果由政府按每張床位造價(jià)約25萬元計(jì)算，5500張床位的總造價(jià)約為13.75億元，兩種方式相差懸殊。[18]通過成本收益比較，鼓樓區(qū)政府尤其是民政局的領(lǐng)導(dǎo)直接倡導(dǎo)采用政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的治理方式。通過與心貼心服務(wù)中心建立服務(wù)購買關(guān)系，整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)的成本總額明顯降低。從基層政府自身的角度看，治理創(chuàng)新或者治理結(jié)構(gòu)變遷源于治理成本的降低，用有限的資源提供更多的服務(wù)?？梢?，鼓樓區(qū)政府是地方治理創(chuàng)新的重要推動(dòng)者和參與者，對(duì)不同治理結(jié)構(gòu)交易成本的判斷和成本收益比，體現(xiàn)出“自主—?jiǎng)?chuàng)新”性的內(nèi)力作用。

因此，治理結(jié)構(gòu)是基層政府基于特定制度環(huán)境的政策反饋或行政輸出，同時(shí)基層政府的專屬偏好和創(chuàng)新精神又會(huì)從成本收益比較中創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)。顯然，治理結(jié)構(gòu)受到了外部制度環(huán)境和基層政府本身的雙重作用。從這個(gè)意義上說，不同治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)用和變遷就是其與制度環(huán)境、政府組織的調(diào)試、互動(dòng)的過程。鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)作為基層政府治理創(chuàng)新的一個(gè)案例，在威廉姆森三層次分析框架中找到了一種解釋路徑，鼓樓區(qū)較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、老齡化和高齡化背景、養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾等特定制度環(huán)境是鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的主要推動(dòng)力，而鼓樓區(qū)政府自身的偏好和創(chuàng)新精神(民政局領(lǐng)導(dǎo)的積極推動(dòng))積極推動(dòng)則是其中的關(guān)鍵內(nèi)力，既有“刺激—回應(yīng)”性的動(dòng)力因子，又有“自主—?jiǎng)?chuàng)新”性的內(nèi)力作用。

三、基層政府在購買服務(wù)中面臨的挑戰(zhàn)

政府購買服務(wù)作為一種改革處方和創(chuàng)新實(shí)踐，其表明了這么一個(gè)事實(shí)，即公共事務(wù)治理中參與主體多元化、運(yùn)行機(jī)制多樣化和合作方式豐富化是公共治理的大趨勢。但與此同時(shí)，這些新變化也帶來了許多困惑，促使我們?nèi)?yīng)對(duì)該領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)的這些新挑戰(zhàn)。從鼓樓的案例分析來看，基層政府在購買服務(wù)中面臨著以下挑戰(zhàn)。我們的時(shí)代對(duì)政府的治理和發(fā)展提出了怎樣的要求，充分認(rèn)識(shí)公共治理的客觀走向，真正理解哪些問題才是我們這個(gè)時(shí)代公共管理發(fā)展中最為關(guān)鍵的和最為基本的問題。

(一)政府職責(zé)

“政府應(yīng)該做什么”這樣的問題或許構(gòu)成了政治哲學(xué)中人們反復(fù)討論的古老話題?；纛D曾說，“在20世紀(jì)80年代和90年代，行政部門已由行政性的官僚制轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇缘墓倭胖?，由公共行政體系轉(zhuǎn)變?yōu)樾鹿补芾?NPM)體系”。[19]在治理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化時(shí)，政府職責(zé)理應(yīng)作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。在新公共管理思潮下，政府的一項(xiàng)重要職責(zé)在于確定公共目標(biāo)及公共目標(biāo)的優(yōu)先順序，但公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不一定要政府事必躬親，而是可以借助政府以外的市場或社會(huì)力量去完成。學(xué)者鄭蘇晉就認(rèn)為政府在購買服務(wù)中的主要職責(zé)包括五個(gè)方面：通過公共選擇機(jī)制對(duì)公共服務(wù)問題做出決策；安排或確定公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者；確定公共品的數(shù)量與質(zhì)量；確定它們的供給方式；對(duì)生產(chǎn)組織進(jìn)行監(jiān)督。[20]有人還將合作中政府的作用形容為一個(gè)合作過程的管家，認(rèn)為政府的特點(diǎn)重在促進(jìn)和維護(hù)合作過程。[21]從鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施情況來看，政府已不再需要單獨(dú)去供給公共服務(wù)，而是想辦法尋找合適的合作伙伴，通過構(gòu)建委托代理關(guān)系，將公共服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)讓渡給社會(huì)組織。那么，在政府購買服務(wù)中政府的職責(zé)一方面需要學(xué)會(huì)“掌舵”，確定購買服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量等，另一方面還要學(xué)會(huì)如何管理委托代理鏈條，減少服務(wù)代理方的機(jī)會(huì)主義行為。伴隨政府購買服務(wù)進(jìn)程的不斷深入，如何管理合作網(wǎng)絡(luò)和委托代理鏈條的關(guān)系將逐顯重要。如此，基層政府雖然在公共服務(wù)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的分量下降了，而作為監(jiān)督者的角色和職責(zé)卻提高了。

(二)政府能力

政府能力是一個(gè)政府在實(shí)現(xiàn)自己職能，從事某項(xiàng)活動(dòng)過程中所擁有的資源、能量。[22]而基層政府作為公共管理的重要主體，其總是通過一系列具體的能力形式面向外部環(huán)境而履行相應(yīng)職能的。同時(shí)，工業(yè)化國家的經(jīng)驗(yàn)也表明提高政府能力是一國行政改革的重點(diǎn)，良好的政府能力對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說是必不可少的。張康之教授就直接將政府能力的狀況視作為衡量一國政府良蕎的標(biāo)準(zhǔn)。[23]盡管政府購買服務(wù)這一創(chuàng)新實(shí)踐展現(xiàn)出基層政府的創(chuàng)新能力，但是對(duì)于一種新的治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)用，還需要基層政府擁有與之相適應(yīng)的能力，主要包括以下方面。第一、發(fā)現(xiàn)需求?；鶎诱徺I服務(wù)的先前工作需要確認(rèn)公眾的公共服務(wù)需求，判斷出公眾的偏好，以公眾的服務(wù)需求確定服務(wù)供給。其次，網(wǎng)絡(luò)治理。政府購買服務(wù)是一項(xiàng)由政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和服務(wù)接受者，有時(shí)候還包括私營企業(yè)所構(gòu)造的治理網(wǎng)絡(luò)。那么，“政府對(duì)承包商的合同管理代替了原先對(duì)行政組織的等級(jí)控制，生產(chǎn)公共服務(wù)的平面網(wǎng)絡(luò)組織代替了原來的單一的科層制組織”，[24]由此所產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系更為復(fù)雜，也更難管理。因此，政府必須對(duì)“網(wǎng)絡(luò)理論”有所認(rèn)識(shí)，掌握網(wǎng)絡(luò)治理的能力。第三，有效監(jiān)督。從委托代理理論可以知道，代理方往往會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，從而導(dǎo)致委托方難以貫徹其意圖。對(duì)此，歐文·休斯也指出，如果委托人缺乏適當(dāng)?shù)氖侄未_保代理人執(zhí)行他們的意愿，那么代理人極少可能付諸行動(dòng)。[25]因此，作為委托方的政府就需要對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)進(jìn)行有效評(píng)估與監(jiān)督。

(三)制度安排

制度的建立和培育是政府行為最重要的結(jié)果，它應(yīng)該是評(píng)估政府績效時(shí)的重要考慮。[26]在這里，制度安排主要是指政府購買服務(wù)的相關(guān)程序的基本協(xié)議和規(guī)則。我們知道，不同制度安排會(huì)有不同的制度績效。從中國的政府購買服務(wù)實(shí)踐來看，至今并沒有專門適用于其的制度或法律，地方政府也沒有針對(duì)政府購買服務(wù)而進(jìn)行過正式的制度設(shè)計(jì)，更多的只是基層政府為經(jīng)濟(jì)地、效率地、效益地提供公共服務(wù)而進(jìn)行的嘗試。雖然目前的制度環(huán)境需要基層政府能夠提供更多、更優(yōu)的公共服務(wù)以滿足社會(huì)需求，但目前的基層政府治理創(chuàng)新，其治理結(jié)構(gòu)帶有較強(qiáng)的“人治色彩”，多數(shù)為基層政府或某一部門領(lǐng)導(dǎo)積極推動(dòng)而成，還不是一項(xiàng)較正式的制度安排。如鼓樓區(qū)的案例中，除了鼓樓區(qū)所面臨的特定制度環(huán)境之外，鼓樓區(qū)民政局的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的積極推動(dòng)無意在政府購買服務(wù)過程中扮演了關(guān)鍵角色。而且這一購買服務(wù)是一種非競爭性購買，如果發(fā)生政府部門領(lǐng)導(dǎo)的更換，政府購買服務(wù)的政策是否能夠得到維持，這是一個(gè)未知之?dāng)?shù)。而且目前的政府購買服務(wù)的治理結(jié)構(gòu)對(duì)政府權(quán)力的約束和服務(wù)代理人的監(jiān)督缺乏。在鼓樓區(qū)的案例中的政府購買服務(wù)是一種非競爭性購買，即在購買服務(wù)中并沒有按照公開的招標(biāo)程序開展，而是直接選擇了心貼心服務(wù)中心作為服務(wù)代理人，只強(qiáng)調(diào)了政府與社會(huì)組織的合作，卻忽略了服務(wù)生產(chǎn)者的競爭性選擇?？梢哉f，目前的政府購買服務(wù)中制度設(shè)計(jì)沒有得到足夠的重視，缺乏對(duì)政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織在購買服務(wù)過程中的權(quán)力責(zé)任和權(quán)利義務(wù)作出嚴(yán)格和正式的規(guī)范設(shè)計(jì)。

結(jié)語

多地的政府購買服務(wù)實(shí)踐已表明政府購買服務(wù)的進(jìn)程已經(jīng)開啟，在往后的日子里將呈現(xiàn)加速發(fā)展之勢。在看到推進(jìn)政府購買服務(wù)過程中的復(fù)雜情況的同時(shí)，也不能因?yàn)楫?dāng)中的種種欠缺而遲滯改革的進(jìn)程。[27]南京市鼓樓區(qū)的一則案例表明，基層政府購買服務(wù)這一治理結(jié)構(gòu)的發(fā)生受到基層政府所處的制度環(huán)境和基層政府本身兩種因素的雙重作用，既有“刺激—回應(yīng)”性的動(dòng)力因子，又有“自主—?jiǎng)?chuàng)新”性的內(nèi)力作用，這為當(dāng)下中國基層政府公共服務(wù)治理創(chuàng)新的發(fā)生邏輯提出了一種解釋框架。政府購買服務(wù)作為一項(xiàng)新公共管理實(shí)踐，對(duì)基層政府的職責(zé)定位、政府能力和制度安排三方面提出了挑戰(zhàn)，盡管暫時(shí)還未明顯凸顯，但卻可以從案例分析中看出這一端倪。因此，基層政府必須要以一種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度、前瞻的眼光去審視政府購買服務(wù)這一治理結(jié)構(gòu)，并相應(yīng)地從政府職責(zé)、政府能力和制度安排三方面不斷完善自我。

注釋：

①由于鼓樓區(qū)政府購買服務(wù)的實(shí)踐是由鼓樓區(qū)政府主導(dǎo)下而開展的，其在該買過程中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。故在下面的分析中，筆者將鼓樓區(qū)政府視作三層次分析框架中的經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者。

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