鄭衛(wèi)東 蘇照福

（1.江寧區(qū)水利局，江蘇南京 211112；2.江寧區(qū)淳化街道水利站，江蘇南京 211122）

2007年，江寧區(qū)通過水利工程管理體制改革，在東山城區(qū)河道管理中推行了“管養(yǎng)分離”模式。通過把河道堤防的管理和養(yǎng)護分離開，實現(xiàn)專業(yè)化管理﹑社會化養(yǎng)護。60 km城區(qū)堤防管護新模式有效地推動了城區(qū)河道管理水平的大幅提升，適應(yīng)城市發(fā)展的需要。但“管養(yǎng)分離”模式在具體實施過程中也出現(xiàn)不盡如人意的地方，亟待改進：如堤防工程維修養(yǎng)護由管理單位和養(yǎng)護單位簽訂維修養(yǎng)護年度協(xié)議后，管理單位在監(jiān)督實施過程中，由于種種原因常常不能及時、公平、公正地監(jiān)督評價管護成效而使管理考核流于形式的問題，長期下去將影響到“管養(yǎng)分離”模式的進一步規(guī)范、完善和長期實施。為加強水利工程養(yǎng)護工作評價的科學(xué)性，使其更符合市場經(jīng)濟條件下社會化管理的趨勢，筆者就“管養(yǎng)分離”模式中引入第三方監(jiān)督管理機制談點粗淺的認(rèn)識。

1 必要性和緊迫性

1.1 引入第三方監(jiān)督是構(gòu)建水利工程維修養(yǎng)護質(zhì)量保證體系的需要

當(dāng)前各行各業(yè)對工程建設(shè)施工質(zhì)量管理都非常重視，已形成一套規(guī)范化質(zhì)量保證體系，并邁上了依法管理、良性監(jiān)管的軌道。具體有：項目法人制﹑招標(biāo)投標(biāo)制、項目經(jīng)理制﹑工程建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制和質(zhì)量終生負(fù)責(zé)制等等，這些制度保證了在建工程的監(jiān)督管理的力度和質(zhì)量，使很多工程包括水利工程都建成了優(yōu)良工程。建筑上有獲得“魯班獎”的工程，水利上有獲得“大禹獎”的工程。隨著工程越建越多，建管并重的思想越來越深入人心，成為共識。人們對工程投入使用后運行維護管理以及能否最大化地長久發(fā)揮其效益也越來越重視?！肮莛B(yǎng)分離”模式正是在這種情況下應(yīng)運而生。人們也不斷地從工程建設(shè)管理中學(xué)習(xí)經(jīng)驗，應(yīng)用到工程運行和維護管理中去。為了確保一項工程的施工質(zhì)量，建設(shè)管理的責(zé)任方必須都有四方構(gòu)成：即項目建設(shè)單位（或業(yè)主）、項目法人、項目經(jīng)理（施工單位）以及項目建設(shè)監(jiān)理單位，由這些方面具體責(zé)任人員共同組成一個建設(shè)項目的施工質(zhì)量保證隊伍。實踐證明，這是一個比較有效的質(zhì)量管控組合，并成為各行各業(yè)在工程建設(shè)管理中的硬性要求。目前，隨著工

程日常管理工作越來越規(guī)范、投入越來越多，也急需構(gòu)建這種質(zhì)量保障體系和制度，來確保日常維修養(yǎng)護的質(zhì)量和水平。一個較大的工程管理項目也應(yīng)有四方組成：即工程主管部門、工程管理單位、工程養(yǎng)護單位和第三方監(jiān)督方，從上述排列對比中可以看出：工程運行維護管理中引入的第三方監(jiān)督方相當(dāng)于工程建設(shè)管理中引入的工程建設(shè)監(jiān)理方，其意義和作用基本是一樣的，是為確保對養(yǎng)護的質(zhì)量加強監(jiān)督和公平、公正評價。在工程日常管護中引入第三方監(jiān)督方就是學(xué)習(xí)建設(shè)管理中實行工程監(jiān)理制的做法；是工程建設(shè)管理的理念在工程運行維護管理中的延續(xù)和應(yīng)用。目前，“管養(yǎng)分離”模式中缺少第三方監(jiān)督方，相當(dāng)于工程建設(shè)管理中沒有監(jiān)理。監(jiān)管的力度明顯不足，評價的公平和公正性受到質(zhì)疑?！肮莛B(yǎng)分離”模式中責(zé)任方的缺位已影響其良性發(fā)展，因此，引入第三方監(jiān)督方有利于建立起科學(xué)的水利工程維修養(yǎng)護質(zhì)量保證體系。

1.2 引入第三方監(jiān)督是適應(yīng)市場經(jīng)濟和社會化管理的需要

“管養(yǎng)分離”模式是體現(xiàn)市場經(jīng)濟要求﹑適應(yīng)社會化管理發(fā)展趨勢的一種新管理模式。它把管理與養(yǎng)護分離，管理方相當(dāng)于市場中的“賣方”，養(yǎng)護方相當(dāng)于市場中的“買方”，雙方買賣過程就是管理單位花錢向養(yǎng)護單位購買服務(wù)。而市場經(jīng)濟的基本特征要求：一是要做到買賣雙方公平、公正地交易，二是要講求效率。要確保花出的錢值得﹑合理和購買的服務(wù)質(zhì)量到位。首先，能不能公平、公正地準(zhǔn)確評判“管養(yǎng)分離”的實施成效是最基本、也是最重要的要求。因此，如何正確評價和做好管護考核工作尤為關(guān)鍵。第三方監(jiān)督方是站在第三者的角度做出監(jiān)督評價結(jié)論，同買賣雙方不存在大的利益關(guān)系，依據(jù)事實客觀、公平、公正地監(jiān)督評價獲利；它既對管理單位負(fù)責(zé)，也對養(yǎng)護單位負(fù)責(zé)，不偏向任何一方?？傊?，它對工程養(yǎng)護質(zhì)量負(fù)責(zé)，并承擔(dān)著其相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，引入第三方監(jiān)督方有利于在工程管理中盡快構(gòu)建和營造公平、公正的評價體系和環(huán)境，促進“管養(yǎng)分離”模式的科學(xué)發(fā)展。其次，管護工作能不能被社會接受并滿足社會和城市化發(fā)展的要求也是當(dāng)前我區(qū)水利工程管理工作重要的任務(wù)之一。這就要求我們的管理工作既要講求質(zhì)量和水平，同時又要吸收社會人員的參與和評判，只有管理成效廣泛被社會認(rèn)可，才能適應(yīng)當(dāng)前管理工作市場化、社會化發(fā)展的趨勢。

1.3 引入第三方監(jiān)督是解決當(dāng)前監(jiān)督管理中存在的實際問題的需要

目前，在水利工程“管養(yǎng)分離”模式實施中，由于未引入第三方監(jiān)督已暴露出一些問題。比如在東山城區(qū)河道的管理中，一方面，由于養(yǎng)護單位是從管理單位中改制分離出去的企業(yè)，雙方存在千絲萬縷的關(guān)系，從而帶來監(jiān)督的難度。具體管理人員由于受怕得罪人、做老好人思想的影響，在實際工作中常常不能拉下臉面、堅持原則，未能公平、公正地實施監(jiān)督評價。另一方面，由于改制中“斷奶”的不徹底，造成現(xiàn)在的養(yǎng)護單位依賴思想強、慣性思維重，自我創(chuàng)新意識差，經(jīng)營意識淡薄，致使養(yǎng)護企業(yè)至今不能真正走向市場、自負(fù)盈虧經(jīng)營，滿足于現(xiàn)狀的小小成績，看不到行業(yè)發(fā)展的水平和社會需求的差距，創(chuàng)新發(fā)展的動力不足。這種情況長期發(fā)展下去，對“管養(yǎng)分離”模式的規(guī)范化實施以及對養(yǎng)護企業(yè)的發(fā)展和全區(qū)養(yǎng)護市場的培育有百害而無一利。第三方面，管理單位由于受編制影響，人手有限，監(jiān)督力量明顯不足。加上城區(qū)河道管理戰(zhàn)線長，監(jiān)管的重點是河岸保潔質(zhì)量，因此，僅僅依靠本身力量很難使日常管護監(jiān)督工作落到實處。日常監(jiān)督必須常態(tài)化、經(jīng)?；氲谌絽⑴c監(jiān)督能排除干擾、彌補管理單位人手和精力不足等問題，同時又能解決管理單位既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”，自說自話的局面，能更好地被社會接受和提高服務(wù)社會的水平。就如同工程監(jiān)理在一線抓工程施工質(zhì)量一樣，引入第三監(jiān)督方能幫助管理單位更專業(yè)地抓好日常維護的監(jiān)管，促進監(jiān)督管理專業(yè)化水平的提高，是實現(xiàn)“管養(yǎng)分離”模式的必然選擇。

2 可行性分析及實現(xiàn)形式

引入第三方監(jiān)督管理在其他行業(yè)早有先例：如小區(qū)物業(yè)管理、家裝行業(yè)都正在嘗試引入第三方機構(gòu)強化監(jiān)督管理，建立常態(tài)化、規(guī)范化的監(jiān)管體系。北京市出臺了《北京市物業(yè)服務(wù)第三方評估監(jiān)理管理辦法》，規(guī)范本市物業(yè)服務(wù)活動，維護廣大業(yè)主、建設(shè)單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)三方的合法權(quán)益，建立和完善質(zhì)價相符的物業(yè)服務(wù)市場機制。合肥市房產(chǎn)局牽頭組織各區(qū)縣的人大代表、政協(xié)委員以及轄區(qū)內(nèi)的社會名流和新聞媒體成立了小區(qū)服務(wù)管理評判小組（第三方）。這種以政府主導(dǎo)、社會各界參與的評判、監(jiān)督方式，更符合社會化管理的改革要求，也貼近人民群眾的實際需要。

第三方監(jiān)督管理形式可以靈活多樣，因事而異，因行業(yè)而異。對水利工程日常維修養(yǎng)護、運行維護的監(jiān)管由于時間跨度長久，可以聘請沿河附近懂行的退休人員、群眾監(jiān)督員或有代表性群體組織參與，實行巡回監(jiān)督，這些人員往往更有積極性和責(zé)任心。管理單位同聘請人員簽定協(xié)議可以是義務(wù)的，也可以是有償?shù)?，作為專業(yè)管理之外的一種監(jiān)管補充，目的是改變管理單位人手不足、精力不足的局面以及體現(xiàn)社會參與和公平、公正的行業(yè)責(zé)任。對較大的、投入較多、群眾關(guān)注度高的維修養(yǎng)護項目，建議按照工程監(jiān)理制和上級主管部門監(jiān)督制等形式實施監(jiān)督管理。聘請具有法人資格的獨立第三方專業(yè)機構(gòu)參與。在東山城區(qū)河道日常管護中，可聘請較懂行的第三方人員長期實施監(jiān)督管理，為管理單位提供更及時、準(zhǔn)確、公平和公正的信息和評價，促使養(yǎng)護單位更加自覺地創(chuàng)新管護工作，提高管養(yǎng)水平，使管理考核更細(xì)化、更常態(tài)化、更專業(yè)化、更社會化。目前，東山城區(qū)河道管理已嘗試聘請了三名社會監(jiān)督管理人員，并給予少量報酬。由于他們負(fù)責(zé)任地辛勤工作，促使養(yǎng)護單位及其管理人員增強了責(zé)任性和巡查力度，管護的成效明顯提高，創(chuàng)新管理的措施不斷出新，管護不到位的情況大有改觀，河道管理中接到群眾舉報的事情明顯減少，水事違章發(fā)生率和處理率一降一升。從某種程度上講，由于減少了每年多次的河岸環(huán)境集中整治、突擊整治的投入，引入第三方監(jiān)督并沒增加開支，而是降低了水利工程管護的總費用。

3 進一步推進水管體制改革的幾點建議

3.1 把改革、創(chuàng)新作為追趕的驅(qū)動力和關(guān)鍵措施

2007年開展的水利工程管理體制改革已為推進水利工程管理工作深入開展和不斷提高管理水平奠定了堅實基礎(chǔ)，開創(chuàng)了良好局面。目前的關(guān)鍵是重在落實和繼續(xù)深化水管體制改革的問題。改革的關(guān)鍵是創(chuàng)新推動，不是“換湯不換藥”。要在思想觀念、打破常規(guī)上都有改變和舉措，要在體制和機制上都有實實在在的改進。在水利工程管理中引入像工程監(jiān)理機制一樣的第三方監(jiān)督機制，就是一種改革、創(chuàng)新舉措，值得我們大膽嘗試。

3.2 把水管單位創(chuàng)建和“管養(yǎng)分離”的高效實施作為立足點和突破口

通過水管單位創(chuàng)建，水利工程管理的軟、硬件條件都會有很大提高，是快速提高水管單位管理水平的有效途徑?！肮莛B(yǎng)分離”模式的實施是水管單位達(dá)標(biāo)創(chuàng)建的硬性指標(biāo)和標(biāo)志性改革任務(wù)。如何能實現(xiàn)“管養(yǎng)分離”模式的高級形式是關(guān)系改革、創(chuàng)建成敗的關(guān)鍵。因此，我們要以“管養(yǎng)分離”的規(guī)范、高效實施作為立足點和突破口，把改革引向深入。我們提出在“管養(yǎng)分離”模式中引入第三方監(jiān)督機制，是深入推進管理工作適應(yīng)專業(yè)化管理、社會化參與、市場化養(yǎng)護的管理創(chuàng)新之舉，有利“管養(yǎng)分離”模式的高效實施。

3.3 把學(xué)習(xí)、借鑒作為迎頭趕上的重要途徑和手段

他山之石可以攻玉。及時學(xué)習(xí)、借鑒其他部門、行業(yè)中相似工作的經(jīng)驗和做法，來改進和完善我們的工作，歷來是一條正確捷徑。城市河道是城市的風(fēng)景線和走廊，城市河道管理已完全融入城市管理之中。我們要學(xué)習(xí)城市管理的經(jīng)驗和好的做法，如小區(qū)物業(yè)管理和家裝行業(yè)的經(jīng)驗，把它積極應(yīng)用到水利工程的管理之中,力爭使本行業(yè)的管理水平盡快適應(yīng)社會發(fā)展的要求。結(jié)合實際工作需求，大膽推行新的舉措，不斷推進水利工程管理工作。