朱賽花

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項(xiàng)目建議書的投資匡算、可研報(bào)告的投資估算、初步設(shè)計(jì)總概算、計(jì)劃總投資、項(xiàng)目預(yù)算等是政府投資項(xiàng)目實(shí)施中各階段的投資控制目標(biāo)?？锼憧刂乒浪?、估算控制概算、概算控制預(yù)算是政府投資項(xiàng)目投資控制的基本原則。但現(xiàn)今，在各地區(qū)工程實(shí)踐過程中往往存在著概算超可研(估算)批復(fù)、預(yù)算超概算批復(fù)、決算超概算批復(fù)的現(xiàn)象。

1 政府投資項(xiàng)目投資估算中存在的問題

表1為某市某大學(xué)項(xiàng)目從立項(xiàng)到概算批復(fù)這一過程中項(xiàng)目的規(guī)模、總投資、單位造價(jià)及在校生人數(shù)等數(shù)據(jù)分析表。

表1 數(shù)據(jù)分析表

從表1可以看出概算批復(fù)超了可研批復(fù)。

至此，我們可以將此案例從項(xiàng)目立項(xiàng)至今所表現(xiàn)的突出問題歸納總結(jié)，主要有以下幾點(diǎn):1)方案選擇時(shí)，項(xiàng)目各參與方關(guān)注的是方案設(shè)計(jì)，對方案造價(jià)關(guān)注度不夠。各參與單位把焦點(diǎn)集中在設(shè)計(jì)方案、工期等方面，而前期造價(jià)控制(或投資限額)方面卻沒有得到過多關(guān)注。如果在當(dāng)時(shí)方案選擇和優(yōu)化的時(shí)候就對造價(jià)嚴(yán)格控制和把關(guān)，那后期投資控制的難度會小很多，超投資的風(fēng)險(xiǎn)和概率也會相對要小一些。2)該項(xiàng)目由于建設(shè)過程中時(shí)間緊、任務(wù)重，部分建設(shè)流程沒有嚴(yán)格遵照政府投資項(xiàng)目的基本流程，也對后期投資控制帶來困難。政府項(xiàng)目一般是要求在可研批復(fù)結(jié)束之后，設(shè)計(jì)院才能根據(jù)批復(fù)投資、規(guī)模等其他條件進(jìn)行并完成初步設(shè)計(jì)。沒有相關(guān)批復(fù)，就已完成初步設(shè)計(jì)或施工圖設(shè)計(jì)，這種情形下來談造價(jià)控制也只能是紙上談兵。3)方案確定后，批復(fù)投資增加，會對各參與方或其他建設(shè)項(xiàng)目帶來錯(cuò)誤導(dǎo)向。該項(xiàng)目在最終可研批復(fù)和概算批復(fù)時(shí)，總投資和單方造價(jià)比之前批復(fù)均有所突破。出現(xiàn)這種情況的原因可能是發(fā)改委考慮了該項(xiàng)目的特殊性、重要性，在后期的批復(fù)中參照實(shí)際情況增加了一些投資。這樣的結(jié)果對該項(xiàng)目的后期建設(shè)無疑是雪中送炭，對加快該項(xiàng)目的建設(shè)也能起到關(guān)鍵作用，但同時(shí)也會起到一些負(fù)面影響:就是在發(fā)改委的投資批復(fù)中，后期投資批復(fù)是有可能超出前期投資批復(fù)的。讓部分建設(shè)項(xiàng)目的工作重心偏向追加投資，而不是選擇一個(gè)更加合理、可行的設(shè)計(jì)方案。4)該項(xiàng)目還是存在緩建(甩項(xiàng))情況。這在一定程度上緩解了當(dāng)時(shí)超投資情況，但治標(biāo)不治本，緩建工程的投資落實(shí)情況仍然會對后期建設(shè)工作帶來壓力。5)給工務(wù)署施工階段造價(jià)控制帶來困難。6)建設(shè)過程中，該項(xiàng)目施工圖預(yù)算超出概算批復(fù)，出現(xiàn)超投資的預(yù)警。

2 控制超投資的建議

要從根本上解決項(xiàng)目超概算的問題，應(yīng)從項(xiàng)目的可行性研究開始，就嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序操作，具體建議如下:

1)增加方案設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)審批環(huán)節(jié)。按照規(guī)定，政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告審批通過后，即可依照批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告的要求進(jìn)行初步設(shè)計(jì)和編制項(xiàng)目總概算。建設(shè)單位依照投資計(jì)劃、經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)及項(xiàng)目總概算即可進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)并編制項(xiàng)目預(yù)算。作為項(xiàng)目實(shí)施階段的第一步及決定項(xiàng)目建設(shè)投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目前的方案設(shè)計(jì)審查更多地是從建設(shè)規(guī)模、規(guī)范滿足等方面進(jìn)行技術(shù)把關(guān)，而方案設(shè)計(jì)的經(jīng)濟(jì)性沒有納入政府投資項(xiàng)目管理的審批環(huán)節(jié)，這直接導(dǎo)致使用單位在選擇設(shè)計(jì)方案時(shí)不重視設(shè)計(jì)方案的經(jīng)濟(jì)性，使項(xiàng)目在實(shí)施的初期就出現(xiàn)投資失控的狀態(tài)，從而給后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)帶來一系列問題。鑒于此，建議政府項(xiàng)目流程中增設(shè)方案設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)審批環(huán)節(jié)，并從以下幾個(gè)方面對設(shè)計(jì)方案的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審查:a.方案估算應(yīng)滿足有關(guān)部門關(guān)于方案階段估算編制深度的要求;b.方案估算應(yīng)如實(shí)客觀反映設(shè)計(jì)方案，即方案估算須與設(shè)計(jì)方案相匹配;c.方案估算是否控制在可研批復(fù)項(xiàng)目估算內(nèi);d.未能對前期可行性研究批復(fù)的項(xiàng)目估算進(jìn)行有效落實(shí)的設(shè)計(jì)方案且不能給予合理解釋的，該設(shè)計(jì)方案應(yīng)予以否決，從而為后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)有序管理提供條件。

2)方案設(shè)計(jì)有效落實(shí)可研批復(fù)投資。為有效落實(shí)市計(jì)劃主管部門的可行性研究批復(fù)投資，使用單位可以考慮采用經(jīng)濟(jì)和技術(shù)分別評審的方式，即在方案招標(biāo)階段，先組織設(shè)計(jì)方案的經(jīng)濟(jì)評審，經(jīng)濟(jì)評審專家主要從估算文件是否滿足規(guī)定的深度要求及方案估算與投標(biāo)方案的匹配兩方面進(jìn)行評定，對于超過可研批復(fù)項(xiàng)目估算的投標(biāo)方案應(yīng)予否決;通過經(jīng)濟(jì)評審的投標(biāo)方案才能進(jìn)行下階段的技術(shù)評審環(huán)節(jié)，進(jìn)而保證中標(biāo)設(shè)計(jì)方案在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)兩方面均滿足要求。此外，也可考慮將方案招標(biāo)環(huán)節(jié)提前至可行性研究開展之前，通過現(xiàn)在通常的評標(biāo)方式確定中標(biāo)方案后，使用單位依據(jù)明確的中標(biāo)方案進(jìn)行可行性研究并編制可行性研究報(bào)告送計(jì)劃主管部門審批。以上兩種方式均可實(shí)現(xiàn)中標(biāo)方案在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)兩方面均滿足要求。

3)嚴(yán)格遵守項(xiàng)目建設(shè)基本程序。健全政府投資項(xiàng)目管理流程，建立統(tǒng)一的政府投資項(xiàng)目建設(shè)信息管理平臺，使項(xiàng)目建設(shè)全過程審批流程均在同一平臺上進(jìn)行審批流轉(zhuǎn)，同時(shí)按照管理流程的規(guī)定設(shè)置審批節(jié)點(diǎn)，并落實(shí)責(zé)任人，只有按流程規(guī)定完成審批節(jié)點(diǎn)前應(yīng)完成的事項(xiàng)，審批節(jié)點(diǎn)才能被確認(rèn)通過，若確有特殊情況無法按要求完成審批節(jié)點(diǎn)前應(yīng)完成事項(xiàng)，審批節(jié)點(diǎn)確認(rèn)通過時(shí)須注明原因和理由，以便為項(xiàng)目完工后進(jìn)行后評估時(shí)提供信息，為提高政府投資項(xiàng)目管理水平提供支持。項(xiàng)目建設(shè)信息管理平臺能夠及時(shí)監(jiān)管項(xiàng)目的實(shí)施情況，跟蹤檢查項(xiàng)目目標(biāo)的落實(shí)情況，為政府監(jiān)管部門對項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并進(jìn)行及時(shí)有效的糾偏帶來便利。

4)加強(qiáng)過程跟蹤及交付核查。為確保實(shí)際交付的建設(shè)項(xiàng)目與項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)所確立的各項(xiàng)目標(biāo)及使用功能相符，建議:a.在初步設(shè)計(jì)審查階段，加強(qiáng)初步設(shè)計(jì)在項(xiàng)目前期所確立的各項(xiàng)目標(biāo)的落實(shí)情況審查，確保初步設(shè)計(jì)完全實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)及各項(xiàng)使用功能;b.在施工圖設(shè)計(jì)審查階段，除現(xiàn)有的強(qiáng)條審查內(nèi)容外，還應(yīng)在施工圖設(shè)計(jì)是否完整反映初步設(shè)計(jì)方面予以關(guān)注，杜絕建設(shè)單位(或使用單位)在項(xiàng)目實(shí)施過程中擅自取消或暫緩單位(單項(xiàng))工程的建設(shè)，如確需取消或暫緩的項(xiàng)目，應(yīng)報(bào)市計(jì)劃管理部門，并相應(yīng)扣減投資或暫緩該部分資金的投入;c.施工圖設(shè)計(jì)審查階段還應(yīng)對施工圖設(shè)計(jì)對批復(fù)投資的落實(shí)情況進(jìn)行審查，建立限額設(shè)計(jì)的技術(shù)指導(dǎo)，有效引導(dǎo)施工圖設(shè)計(jì)工作在批復(fù)的初步設(shè)計(jì)和項(xiàng)目總概算框架內(nèi)進(jìn)行;d.加強(qiáng)項(xiàng)目交驗(yàn)階段的項(xiàng)目使用功能的交付核查，確保項(xiàng)目實(shí)際交付的內(nèi)容及使用功能與批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議書中確定的項(xiàng)目內(nèi)容及使用功能一致，杜絕交付與目標(biāo)“貨不對板”的現(xiàn)象。

5)建立政府投資項(xiàng)目造價(jià)數(shù)據(jù)信息平臺。政府投資項(xiàng)目各參與方及各監(jiān)管部門所掌握的項(xiàng)目造價(jià)數(shù)據(jù)信息均比較孤立，缺少關(guān)聯(lián)，建議政府可以自行或與企業(yè)合作等方式，建立以項(xiàng)目為維度的造價(jià)數(shù)據(jù)信息處理及共享平臺，整合政府投資項(xiàng)目各參與單位及監(jiān)管單位的有效造價(jià)數(shù)據(jù)資源，通過建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對各類造價(jià)數(shù)據(jù)進(jìn)行歸類、管理，形成政府投資項(xiàng)目建設(shè)造價(jià)數(shù)據(jù)信息庫，為政府項(xiàng)目投資決策提供強(qiáng)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。