通過調(diào)研，於忠祥得出的結(jié)論是安徽的土地資源至少還有三分之一的潛力可挖，這也意味著在目前的基礎(chǔ)上，通過節(jié)約集約用地方式還能再造三分之一個(gè)安徽。

在保護(hù)耕地和合理規(guī)劃土地利用的基礎(chǔ)上，如何更節(jié)約集約地使用土地資源？在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中。如何對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分類并合理制定供地標(biāo)準(zhǔn)？……安徽曬出的土地“賬本”也引發(fā)社會(huì)對(duì)合理利用土地資源的廣泛關(guān)注。

“一方面，不管每年的土地指標(biāo)有多少，各個(gè)地方都會(huì)喊著不夠用，片面將供地規(guī)模擴(kuò)大和城市擴(kuò)張等同理解；另一方面，一些借‘花園工廠’、‘爛尾樓’之名行圈地之實(shí)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?！痹诮邮苡浾卟稍L時(shí)，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)土資源研究所所長(zhǎng)於忠祥教授對(duì)時(shí)下的土地“怪現(xiàn)象”深感憂慮。在其看來，對(duì)土地節(jié)約集約利用并引入科學(xué)合理的土地潛力評(píng)價(jià)系統(tǒng)已迫在眉睫。

尋找“理想值”

在於忠祥看來，節(jié)約和集約使用土地有雙重含義。

節(jié)約利用土地是指在土地開發(fā)和利用過程中，合理確定城鎮(zhèn)擴(kuò)展范圍，盡量減少增量土地、挖掘存量土地，提高城鎮(zhèn)土地利用效率。

而集約利用土地則意味著以提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體效益為目標(biāo)，以現(xiàn)有生產(chǎn)技術(shù)水平和生活設(shè)施為標(biāo)準(zhǔn)，在滿足生產(chǎn)和生活水平健康提升的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用。

“簡(jiǎn)而言之，節(jié)約集約用地既側(cè)重‘量’也側(cè)重‘質(zhì)’?！膘吨蚁榻忉屨f，除了土地利用減增量挖存量之外，更要關(guān)注土地是否能夠可持續(xù)的利用，而這一點(diǎn)恰恰容易被忽視，“在土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的過程中，不僅要關(guān)注流轉(zhuǎn)指標(biāo)，更要關(guān)注指標(biāo)背后的土地，流轉(zhuǎn)的土地是否具備相同的肥力，是否適合農(nóng)業(yè)的發(fā)展，是否能持續(xù)地供給使用。這些都是問題?！?/p>

於忠祥告訴記者，在對(duì)安徽眾多地市的走訪中，他一直試圖找到一個(gè)“理想值”對(duì)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地潛力進(jìn)行評(píng)價(jià)。

而這一“理想值”可以被視為判斷土地利用節(jié)約集約程度的重要參考。

通過調(diào)研，於忠祥得出的結(jié)論是安徽的土地資源至少還有三分之一的潛力可挖，這也意味著在目前的基礎(chǔ)上，通過節(jié)約集約用地方式還能再造三分之一個(gè)安徽。

在如何界定土地利用“理想值”方面，於忠祥引入了“粗放邊際”和“集約邊際”這兩個(gè)概念。

據(jù)其解釋，粗放邊際就是對(duì)土地投入的最低限度，表現(xiàn)形式主要為低投入低產(chǎn)出的掠奪經(jīng)營(yíng)；而集約邊際指的是對(duì)土地投入的最高限度，主要表現(xiàn)為當(dāng)對(duì)土地的投入超出土地的承受能力時(shí)，也得不到高額的土地報(bào)酬。

“粗放經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中表現(xiàn)為盲目開墾荒地，掠奪地力，最終會(huì)導(dǎo)致水土流失，環(huán)境退化，在工業(yè)中則表現(xiàn)為盲目擴(kuò)大面積，低矮廠房零散布局等。在這種階段，土地還沒有得到充分的利用，因而要禁止擴(kuò)大土地的利用面積?！?/p>

而集約邊際則是另一個(gè)極端。超過集約邊際之后，即使繼續(xù)加大對(duì)土地的投入，也會(huì)受土地承受能力的限制，其轉(zhuǎn)化能力和經(jīng)濟(jì)能力都會(huì)下降。此時(shí)，就需要擴(kuò)大農(nóng)用地面積，城鎮(zhèn)的發(fā)展也需要適度和理性的擴(kuò)張。

“土地利用的‘理想值’應(yīng)該是介于粗放邊際和集約邊際之間的，也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的數(shù)值，會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展、技術(shù)提高等變化。每個(gè)地區(qū)的‘理想值’都不相同，而找到這樣一個(gè)數(shù)值對(duì)各地區(qū)的土地合理利用是非常關(guān)鍵的?！膘吨蚁榉治稣f。

管而不死

除了探討界定土地節(jié)約集約的衡量標(biāo)準(zhǔn)之外，於忠祥認(rèn)為實(shí)現(xiàn)路徑也同樣重要。

他建議，將節(jié)約集約用地落實(shí)在實(shí)處，必須：一、突出規(guī)劃的引導(dǎo)，約束和控制地位；二、在實(shí)現(xiàn)配置的同時(shí)，輔以適度的政府管制；三、要利用經(jīng)濟(jì)杠桿，迫使土地利用者自覺地節(jié)約集約用地；四、嚴(yán)格政府審批程序，從源頭上打造節(jié)約集約用地的政策環(huán)境。

於忠祥進(jìn)一步解釋說，發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用，意味著安徽省各地要結(jié)合自身區(qū)位及資源優(yōu)勢(shì)建立完善的用地體系。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)政府要充分發(fā)揮土地利用的調(diào)控作用，對(duì)工業(yè)、住宅等進(jìn)行清晰地區(qū)分。

“土地供應(yīng)是非常有講究的。各地區(qū)在落實(shí)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策的同時(shí)，應(yīng)將產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目分為鼓勵(lì)類、允許類、限制類和禁止類，對(duì)限制類項(xiàng)目有條件供地，對(duì)禁止類項(xiàng)目一律不供地，即使是鼓勵(lì)類和允許類項(xiàng)目也要制定不同的供地標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)用地規(guī)模過大的項(xiàng)目要采取分期供地。”於忠祥如是說。

政府的適度管制也被於忠祥視為土地市場(chǎng)配置中必不可缺的環(huán)節(jié)。

他建議政府在營(yíng)造用地者公平競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，要做到管而不死，保證土地以市場(chǎng)價(jià)格出讓。其次在城鎮(zhèn)整體規(guī)劃的開發(fā)實(shí)施、土地督查、加強(qiáng)建設(shè)用地年度供需平衡，杜絕開發(fā)商囤積土地、開放搞活二級(jí)土地市場(chǎng)等方面政府也應(yīng)多做嘗試。

“我們?cè)谡{(diào)研中經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)一些企業(yè)借‘花園工廠’‘爛尾樓’之名行圈地之實(shí)的現(xiàn)象，土地價(jià)格低的時(shí)候他們將土地囤積起來，等到土地價(jià)格上漲的時(shí)候再賣出去，這種方式既不利于土地市場(chǎng)的穩(wěn)定，也是對(duì)土地資源的一種浪費(fèi)。”

於忠祥建議國(guó)家應(yīng)征收不動(dòng)產(chǎn)稅，對(duì)粗放利用土地、集約利用土地、閑置土地等情況分類征稅。此外，也可以在減少增量土地，挖掘存量土地方面多做嘗試，逐漸提高增量土地投資的收益補(bǔ)償和土地轉(zhuǎn)用后生態(tài)功能損失補(bǔ)償，利用經(jīng)濟(jì)杠桿迫使土地使用者在挖掘存量用地上下工夫。

此外，於忠祥還認(rèn)為應(yīng)通過建立工業(yè)用地彈性出讓、土地利用總體規(guī)劃跟進(jìn)、節(jié)約集約用地經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)、合理的利益分配及節(jié)約集約用地獎(jiǎng)懲等五個(gè)機(jī)制來規(guī)范土地的使用。

“很多工業(yè)項(xiàng)目都是有生命周期的，但是其用地的出讓期限全部定為50年，這種情況繼續(xù)持續(xù)下去勢(shì)必造成工業(yè)荒地。在推行和完善國(guó)有土地出讓制度的前提下，把租賃作為出讓方式的補(bǔ)充也是可行之策?！膘吨蚁楦嬖V記者，此外，要多走出去也要多請(qǐng)進(jìn)來，積極推廣和學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外對(duì)節(jié)約集約用地的成果做法和經(jīng)驗(yàn)，為我所用。

他認(rèn)為，土地利用中要堅(jiān)持獎(jiǎng)懲分明。對(duì)超標(biāo)用地的，要堅(jiān)決核減用地面積，對(duì)節(jié)約集約用地的項(xiàng)目，要優(yōu)先解決用地指標(biāo)，并設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金，獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)約集約用地的先進(jìn)企業(yè)和單位。