只講“城”不講“市”，就抽掉了城鎮(zhèn)化的精髓。依靠沒有“市”的“城”維持經(jīng)濟(jì)增長，那是將城鎮(zhèn)神化，一個(gè)美好卻無法實(shí)現(xiàn)的城鎮(zhèn)神話。

翻開近期的報(bào)刊，“城鎮(zhèn)化”無疑是使用頻率極高的一個(gè)詞。

在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式的潛力行將耗盡之際?！坝行枨蟛蛔恪钡膭P恩斯幽靈籠罩著中國經(jīng)濟(jì)。在過剩產(chǎn)能的沉重壓力下，企業(yè)再也不敢擴(kuò)張投資規(guī)模；各級(jí)政府雖有信心有決心，財(cái)政和銀行卻已捉襟見肘，難以為繼；雪上加霜的是外需疲軟。

忽然間，地平線上出現(xiàn)一道曙光，城鎮(zhèn)化！據(jù)說，城鎮(zhèn)化將拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資40萬億，相當(dāng)于2012年GDP的80%；據(jù)說，城鎮(zhèn)化將從根本上扭轉(zhuǎn)長期以來的投資一消費(fèi)失衡，因?yàn)槌擎?zhèn)居民的人均消費(fèi)是農(nóng)村3倍。忽然間，不必推動(dòng)改革就可拉動(dòng)需求了，忽然間，不必觸動(dòng)復(fù)雜利益關(guān)系即可調(diào)整結(jié)構(gòu)了。據(jù)說，只要抓住城鎮(zhèn)化這一環(huán)。中國經(jīng)濟(jì)就將以8%的速度至少再增長20年！

市場化的結(jié)果而非政策工具

先讓我們看看歷史吧。讀史未必使人聰明，忽視歷史卻是不可饒恕的愚蠢。

改革開放30多年至今，我們可記得什么時(shí)候搞過城鎮(zhèn)化的規(guī)劃？可曾制定過什么樣的城鎮(zhèn)化政策？從來就沒有。沒有宏偉藍(lán)圖，沒有統(tǒng)籌兼顧，沒有配套政策，沒有資金安排，甚至連試點(diǎn)推廣都沒有，不知不覺中，城鎮(zhèn)化率就從1978年的18%上升到2012年的53%。即使扣除進(jìn)城不落戶的農(nóng)民工，城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了35%左右。

城鎮(zhèn)化的提高并非來自政府主動(dòng)的和有意識(shí)的推動(dòng)，而是城鄉(xiāng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、市場、產(chǎn)業(yè)和文化發(fā)展的自然結(jié)果。政府不應(yīng)自己動(dòng)手、圈地遷入、按圖造城，而應(yīng)該并且只能是營造有利于城鎮(zhèn)化的法律和政策環(huán)境。

回顧過去的歷史，對(duì)我國城鎮(zhèn)化貢獻(xiàn)最大的，當(dāng)屬農(nóng)業(yè)改革和民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。上世紀(jì)七十年代末，我們解散了人民公社，打破了僵硬的計(jì)劃體制，長期束縛在故鄉(xiāng)和故土上的寶貴生產(chǎn)要素——?jiǎng)趧?dòng)力開始自由流動(dòng)，經(jīng)過鄉(xiāng)村副業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。最終進(jìn)入了城鎮(zhèn)工商業(yè)和服務(wù)業(yè)。

農(nóng)村改革的意義不僅在于為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)提供低成本的勞動(dòng)力，而且還在于農(nóng)業(yè)剩余的大幅度增加。古往今來。世界上城市擴(kuò)張的制約因素都是農(nóng)業(yè)剩余，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)出減去維持農(nóng)村人口自身所需后的剩余。我國明、清時(shí)期的城市規(guī)模小于前代的宋朝，原因就是明末的人口爆炸，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率基本不變的情況下，可供城市人口消費(fèi)的糧食減少，導(dǎo)致城市規(guī)模的萎縮。建國后實(shí)行至今的戶籍制度，其初衷在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)也是限制城鎮(zhèn)人口的增長，緩解糧食供應(yīng)的壓力。

農(nóng)業(yè)改革徹底打破城市擴(kuò)張的這個(gè)瓶頸制約因素。“包產(chǎn)到戶”從根本上改變了農(nóng)民的激勵(lì)機(jī)制，集體經(jīng)濟(jì)的“大鍋飯”讓位于真正的按勞分配，“多勞多得”提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。單位土地產(chǎn)出隨之增加。在短短幾年內(nèi)就解決了城鎮(zhèn)的糧食和副食供應(yīng)問題，為城鎮(zhèn)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

生產(chǎn)效率的提高使農(nóng)村勞動(dòng)力變?yōu)槎嘤?。幸好我們在二十世紀(jì)八十年代中期啟動(dòng)了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)改革，快速增長的民營企業(yè)及時(shí)吸納了農(nóng)村的富余勞動(dòng)力，而民營企業(yè)的發(fā)展又得益于國有經(jīng)濟(jì)的改革與收縮。國有企業(yè)從競爭性行業(yè)中退出，釋放出原材料、能源、機(jī)器設(shè)備。民營企業(yè)由此在市場上獲得了生產(chǎn)所需的投入品。在這個(gè)資源從農(nóng)村到城鎮(zhèn)、從國有到民營的重新配置過程中。既沒有政府規(guī)劃，也沒有政策扶持和指導(dǎo)。政府做的只是打破計(jì)劃體制，一只“看不見的手”——市場——無聲無息而又有效地組織和協(xié)調(diào)了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。價(jià)格信號(hào)指導(dǎo)了城鄉(xiāng)資源的流動(dòng)與組合。這里所說的價(jià)格信號(hào)不僅指企業(yè)投入和產(chǎn)出品的價(jià)格，而且包括資本回報(bào)率和工人工資等生產(chǎn)要素價(jià)格。

在價(jià)格信號(hào)的指導(dǎo)下，資源必然流向更有效的地方。企業(yè)追求資本回報(bào)最大化。力圖實(shí)現(xiàn)成本最小的投入品組合。這導(dǎo)致投入品的有效利用：追求收入最大化。農(nóng)民一定會(huì)尋找最適合自己的工作，這意味著勞動(dòng)力的有效使用。

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)高速增長的根本原因就在于以市場為基礎(chǔ)的資源重新配置。自利的企業(yè)和個(gè)人無意中提高了社會(huì)資源配置的效率，也在無意中提高了城鎮(zhèn)化的程度。“無心插柳柳成蔭”，迄今為止的城鎮(zhèn)化是誰也沒有、也不可能預(yù)料到的一個(gè)結(jié)果。政府過去做的和今后應(yīng)該做的是促進(jìn)資源的自由流動(dòng)，或者更現(xiàn)實(shí)一點(diǎn)講，起碼不要為資源的市場化配置制造障礙。

就政府的作用而言，回顧“傻子瓜子”事件是非常有意義的。設(shè)想當(dāng)初若以“走資本主義道路”為名，將民營企業(yè)家投入監(jiān)獄，民營企業(yè)就無法生存，而沒有民營企業(yè)，進(jìn)城的農(nóng)民到哪里去就業(yè)呢？如果沒有那時(shí)的民企創(chuàng)造足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，今天的城鎮(zhèn)化率又會(huì)是多少呢？

改革解放了資源和生產(chǎn)要素。資源與要素的自由流動(dòng)導(dǎo)致城鎮(zhèn)化水平的提高。隨著企業(yè)與人口集中到城鎮(zhèn)地區(qū)。聚集效應(yīng)越來越顯著，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的效率進(jìn)一步提高，而產(chǎn)生聚集效應(yīng)的，依然是那只看不見的手。

若干具體的改革

這當(dāng)然不是說政府無所作為。在城鎮(zhèn)化的過程中，政府的職責(zé)是：（1）放松管制，減少干預(yù)，促進(jìn)資源的自由流動(dòng)；（2）公正執(zhí)法，保障市場自愿交易的順利進(jìn)行；（3）提供市場供應(yīng)不足的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。圍繞這三項(xiàng)職能，我們簡要討論幾個(gè)和城鎮(zhèn)化相關(guān)的改革問題。

1 取消戶籍制度，讓農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)。由此而產(chǎn)生的公共設(shè)施與服務(wù)的投資需求，通過財(cái)政改革解決，不能以地方財(cái)政難以承受為名，繼續(xù)保持歧視性的戶籍制度。阻礙勞動(dòng)力的流動(dòng)。

2 推進(jìn)土地制度改革，從確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利入手，允許集體土地直接進(jìn)入市場，取消剝奪農(nóng)民的征地環(huán)節(jié)。廢除“18億畝紅線”，打破政府壟斷，建立個(gè)人、集體、法人和政府多方參與的土地一級(jí)市場。這項(xiàng)改革不僅可增加土地供應(yīng)。降低城鎮(zhèn)房價(jià)，有助于城鎮(zhèn)職工安家，而且將土地增值的一部分收益從政府轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，使他們有可能在城里租房、買房。進(jìn)入并且真正融入城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)。目前已有一些地方進(jìn)行了改革試點(diǎn)，要想在全國范圍推廣，就必須平衡已經(jīng)相當(dāng)緊張的地方財(cái)政。否則就有可能因土地收入的減少而引發(fā)地方性的財(cái)政危機(jī)。

3 以節(jié)流和強(qiáng)化民眾監(jiān)督為主，平衡各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算。財(cái)政改革的重點(diǎn)不是中央和地方如何分錢，而是政府和民眾如何分錢，民眾如何監(jiān)督政府花錢。地方財(cái)政日益依賴土地收入，主要原因不是收入減少，而是支出膨脹乃至失控。1990年代中期實(shí)行分稅制后，地方政府作為一個(gè)整體。收入并沒有減少，但支出特別是投資和人員薪金的支出急劇增加，造成今天的尷尬局面。大致而言，預(yù)算內(nèi)收入僅夠養(yǎng)人，投資主要靠賣地收入。若不削減開支，強(qiáng)化對(duì)開支的監(jiān)督和制衡，再開發(fā)多少財(cái)源也不夠用，況且開源勢必增加企業(yè)和民眾負(fù)擔(dān)。

4 減少和解除管制。取消對(duì)資源自由流動(dòng)的行政性限制。一方面，放松對(duì)銀行和金融市場的管制，金融機(jī)構(gòu)可根據(jù)收益和風(fēng)險(xiǎn)平衡的原則，自行參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府以利息補(bǔ)貼等方式適當(dāng)引導(dǎo)；另一方面，開放服務(wù)業(yè)和國有壟斷行業(yè)，允許資源和生產(chǎn)要素自由流入，創(chuàng)造更多的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)。

5 廣泛吸收各種民間資金。在政府的主持下，建沒公共設(shè)施，提供公共服務(wù)，例如，低成本醫(yī)院、中小學(xué)校、城市街道和公交以及少量的廉租房。未來城鎮(zhèn)民眾的居住主要靠市場解決。而無法將希望寄托在政府大包大攬的保障房上。政府既無足夠的資金和管理能力，也不可能預(yù)見人口流動(dòng)的方向和聚集地點(diǎn)。保障房很可能建成沒人住，而有人愿意去住的。又可能在行政性分配過程中產(chǎn)生大量尋租腐敗。不要用新加坡或中國香港作為保障房方案的依據(jù)，幾百萬人和上億人的住房供應(yīng)完全不是一個(gè)概念。除了規(guī)模小、管理難度低，廉清的政府也是新、港模式的必要條件。對(duì)此我們要有自知之明。

6 取消城市的行政級(jí)別，停止按行政級(jí)別分配公共資源，避免在城鎮(zhèn)化的過程中出現(xiàn)超大城市。人口向首都等大城市集中的一個(gè)原因是優(yōu)惠的公共資源，例如學(xué)校和醫(yī)院。

7 探索新型的城市治理方式和管理體制，新體制的核心是市民廣泛而積極地參與，以及行政管理的公開和透明。沒有民眾的監(jiān)督與制衡，地方財(cái)政預(yù)算難以平衡，官員腐敗和環(huán)境污染等社會(huì)公害就是不治之癥。在新型的城市治理機(jī)制下，政府的職能不再是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以提供公共設(shè)施和社會(huì)服務(wù)為主。

資源在市場上的自由流動(dòng)形成城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)聚集效應(yīng)在市場上得到實(shí)現(xiàn)，或許用“城市化”這個(gè)詞能夠比“城鎮(zhèn)化”更好地表達(dá)筆者想要傳遞的信息。城市由“城”和“市”組成，“市”為效率的源泉和增長的動(dòng)力，“城”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。當(dāng)然，反過來“城”也促進(jìn)“市”的擴(kuò)大與效率的進(jìn)一步提高?！笆小钡闹鹘鞘瞧髽I(yè)和個(gè)人，政府僅僅是“城”的守夜人。只講“城”不講“市”，就抽掉了城鎮(zhèn)化的精髓。依靠沒有“市”的“城”維持經(jīng)濟(jì)增長，那是將城鎮(zhèn)神化，一個(gè)美好卻無法實(shí)現(xiàn)的城鎮(zhèn)神話。