□ 羅一帆

(湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校，湖南 長沙 410116)

稅收征管是稅收工作永恒的主題，也是常說常新的話題。上世紀80年代中期以來，全國稅務(wù)系統(tǒng)不斷探索創(chuàng)新稅收征管方式，努力使稅收征管體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。面對國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)生的深刻變化，稅收工作面臨新的形勢、新的挑戰(zhàn)，進一步深化稅收征管改革是“十二五”時期待完成的一項重大而緊迫的任務(wù)。要做好這項工作，我們應(yīng)樹立全局、全程、全員、全民的系統(tǒng)性思維理念，以順利實現(xiàn)改革的預(yù)期目標(biāo)。

一 樹立征管改革的全局理念，讓大局視野入人心

“全局”是指深化稅收征管改革的頂層設(shè)計。改革方案的頂層設(shè)計就是深化征管改革需要遵循的基本原則與科學(xué)方法，應(yīng)注重把握好以下四點:

(一)把握好全局性

把握好全局，才能保證重大問題頂層設(shè)計的方向正確。稅收征管是稅收工作的兩大核心業(yè)務(wù)之一，征管工作做好了，稅收政策才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。做好征管改革的頂層設(shè)計，必須圍繞征管改革“兩提高”、“兩降價”的總體目標(biāo)與要求，在大局中定位，在大局中謀劃。筆者以為，以下涉稅事項需要全國統(tǒng)一規(guī)范與明確，如納稅評定的法律依據(jù)及法律定位，從第三方采集涉稅信息的法律依據(jù)、信息采集標(biāo)準，征管法修訂、金稅工程三期建設(shè)、主要征管業(yè)務(wù)規(guī)范，征管質(zhì)效考核基本指標(biāo)，內(nèi)部職能機構(gòu)改革與調(diào)整。實踐證明，沒有“頂層設(shè)計”的改革，很容易偏離改革的方向、目標(biāo)，呈現(xiàn)各自為政，亂象叢生的現(xiàn)象，改革也難以實現(xiàn)預(yù)期的效果。

(二)把握好前瞻性

把握好前瞻性，才能保證重大問題頂層設(shè)計的穩(wěn)定性。古人講，不先審天下之勢而欲應(yīng)天下之務(wù)，難矣。我們要善于準確預(yù)判形勢，不僅要對當(dāng)前國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢、稅源監(jiān)管外部環(huán)境保持清醒的認識，更要進一步深入分析形勢的變化趨勢以及對稅收征管工作帶來的影響，全面、準確分析各種新挑戰(zhàn)、新問題。要注意制度政策的長期性和穩(wěn)定性，著眼長遠，從長計議，設(shè)計的征管制度和措施應(yīng)注重從根本上解決問題，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，缺乏整體性和相對穩(wěn)定性。

(三)把握好系統(tǒng)性

把握好系統(tǒng)性，才能保證重大問題頂層設(shè)計的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。征管改革方案的頂層設(shè)計是對改革系統(tǒng)性、全局性的謀劃，是征管改革科學(xué)性的關(guān)鍵，需要綜合考慮各種因素和各因素之間的邏輯關(guān)系，包括總體目標(biāo)與具體措施的關(guān)系，政策制定與現(xiàn)實征管的關(guān)系，信息技術(shù)與稅收業(yè)務(wù)的關(guān)系，納稅服務(wù)與稅收征管的關(guān)系，稅源分類和崗位配置的關(guān)系等。新的征管制度與措施的設(shè)計要通盤考慮、整體謀劃，突出重點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，區(qū)分輕重緩急，有計劃、有步驟地進行。

(四)把握好可行性

把握好可行性，就要注意與“底層設(shè)計”相結(jié)合，才能保證重大問題頂層設(shè)計的順利推進與落實。實踐證明，征管改革的具體方案只有經(jīng)過“自上而下”、“自下而上”幾個回合的調(diào)查、論證、聽證、修改、完善，才能形成一個合法、合理、可行的征管改革方案。頂層設(shè)計不是只按照高層的意愿去實施改革就可以，而必須以搞清納稅人、稅務(wù)機關(guān)、稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)需求和崗位職責(zé)為前提，要頂層和底層互相呼應(yīng)。既要頂層推動，也要底層動力。比如推動征管法的修訂時，就要注意吸納廣大納稅人的參與，通過聽證會的形式，充分聽取他們的建議與訴求，只有這樣，征管法修訂后的實施才能得以順利進行。

二 樹立征管改革的全程理念，讓流程貫通無盲區(qū)

“全程”是指征管業(yè)務(wù)全流程再造和優(yōu)化。流程再造理論要求充分利用信息技術(shù)，注重信息技術(shù)與征管業(yè)務(wù)的有機結(jié)合，盡可能實現(xiàn)信息的一次處理與共享使用;建立面向流程的扁平化的組織結(jié)構(gòu)，壓縮管理層級。為此，應(yīng)注重把握好以下三點:

(一)優(yōu)化征管手段

征管改革必須基于信息化的基礎(chǔ)，按照信息化的內(nèi)在規(guī)律，對現(xiàn)有建立在計算機模擬手工操作、依靠紙質(zhì)傳遞基礎(chǔ)上的征管手段進行優(yōu)化。要建立由內(nèi)到外的三個層面的信息網(wǎng)絡(luò)，即系統(tǒng)內(nèi)部建立上下貫通的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)、與政府相關(guān)涉稅部門建立信息共享的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)、建立面向納稅人和社會公眾的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。三個網(wǎng)絡(luò)相輔相成，共為一體，整體推進，實現(xiàn)兼容、共享，共同構(gòu)成科學(xué)、完整的稅收征管信息體系。

(二)優(yōu)化征管機構(gòu)設(shè)置

要建立以流程為導(dǎo)向的扁平化的組織結(jié)構(gòu)，使之與信息化的要求相適應(yīng)，充分發(fā)揮信息化的效用。建立扁平化的組織結(jié)構(gòu)可從以下兩個方面入手:(1)通過機構(gòu)重組、撤并，盡可能減少中間管理層，便于高層管理部門和基層征管人員直接溝通，及時掌握稅源基礎(chǔ)管理信息和風(fēng)險管理信息，科學(xué)決策。同時賦予基層稅源管理部門和稅收管理員適當(dāng)?shù)臋?quán)限，以提高他們的工作主動性和積極性，使征管工作更加便捷、高效。(2)充分依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，理順征管業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的關(guān)系，通過虛擬網(wǎng)絡(luò)，打破空間距離和層級界限，實行涉稅信息集中統(tǒng)一分析、工作任務(wù)統(tǒng)一安排、人力資源統(tǒng)一調(diào)配和稅收風(fēng)險統(tǒng)一應(yīng)對。以實施分級分類管理為基礎(chǔ)，抓住專業(yè)分工的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以團隊化運作為主要形式，全面推動稅源集約化管理，使有限的征管資源發(fā)揮最大效用。

(三)優(yōu)化征管程序

要在稅收法律、行政法規(guī)的框架內(nèi)，清除無效的征管活動，簡化征管環(huán)節(jié)，以追求績效最大化，成本最小化。從西方發(fā)達國家的稅收征管流程看，征管業(yè)務(wù)流程主要有申報納稅——稅收評定——強制征收——違法調(diào)查——法律救濟。(1)申報納稅是納稅人的自主行為，具有自我評定的性質(zhì)。(2)稅收評定是主管稅務(wù)機關(guān)依法確定納稅人應(yīng)納稅額的管理流程，是各國稅務(wù)機關(guān)普遍實施的征管程序。一般有兩種模式:一種是德國、荷蘭也包括我國香港、臺灣等地區(qū)的做法。納稅人申報納稅后，由稅務(wù)機關(guān)對所有申報進行核定(評定)，并向每個納稅人發(fā)出核定通知(對申報無誤的納稅人采取統(tǒng)一公告的形式)，對需要補稅或退稅的納稅人，發(fā)出補(退)稅通知書;征納雙方據(jù)此送達時間開展后續(xù)的征管。稅收評定后，稅務(wù)機關(guān)仍保留事后深入檢查的權(quán)力。另一種是英、美等國家的做法，即納稅人申報納稅后，稅務(wù)機關(guān)對所有申報做評定，但無需對申報無誤納稅人發(fā)布評定結(jié)果的通知，而只是對有風(fēng)險的納稅人發(fā)出補稅通知，或?qū)嵤┫鄳?yīng)的風(fēng)險應(yīng)對措施。(3)強制征收。就是針對評定出的欠稅，通過稅收保全措施、強制執(zhí)行措施等實施的追繳行為。(4)違法調(diào)查。主要是針對嚴重違反稅法行為和涉嫌涉稅犯罪行為的檢查及處罰，相當(dāng)于我國的稅務(wù)稽查。(5)法律救濟。主要是指納稅人提起的稅務(wù)行政復(fù)議和稅務(wù)行政訴訟的處理。

三 樹立征管改革的全員理念，讓全員參與零缺位

“全員”是指稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部各職能機構(gòu)和全體稅務(wù)人員都應(yīng)參與征管改革各個環(huán)節(jié)的工作。深化征管改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不僅僅只是征管科技部門、稅源管理部門的事情，還涉及政策法規(guī)、收入規(guī)劃核算、稅政、稽查、信息中心等職能部門的配合、協(xié)調(diào)。各項具體改革措施的出臺必須系統(tǒng)推進、聯(lián)動互動、形成合力。如果缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，各部門工作必然會相互脫節(jié)甚至互為掣肘，將阻礙甚至造成改革的倒退。(《中國稅務(wù)》2012年第12期P41)

(一)建立縱向聯(lián)動機制

各級稅務(wù)機關(guān)都要成為稅源管理的實體。省局重點抓好稅收分析、反避稅調(diào)查，跨地(市)大企業(yè)的納稅服務(wù)、稅收評定與稅務(wù)稽查;市局主要抓好除省局直管企業(yè)以外的重點企業(yè)、行業(yè)的納稅服務(wù)、稅收評定與稅務(wù)稽查;縣(區(qū))局主要抓好中小企業(yè)、個體戶的納稅服務(wù)、稅收評定與日常管理工作。市、縣(區(qū))局及以下稅務(wù)分局直接從事納稅服務(wù)、風(fēng)險監(jiān)控、稅源管理、稅務(wù)稽查(簡稱“征、評、管、查”)的人員要占到全局人員的80%左右。省、市、縣縱向聯(lián)動機制的建立要遵循信息采集——信息分析——風(fēng)險評估——任務(wù)推送——風(fēng)險應(yīng)對——績效評價的流程運行。

(二)建立橫向互動機制

合理界定稅政、大企業(yè)稅收管理、征管與科技、數(shù)據(jù)管理、風(fēng)險評估、涉外稅收管理等業(yè)務(wù)部門的稅源管理職能，建立工作程序與協(xié)作制度，明確各部門工作職責(zé)，細化工作任務(wù)，形成一體化的良性互動機制。如江蘇省無錫市地方稅務(wù)局的經(jīng)驗就值得總結(jié)、推廣與運用。它們在構(gòu)建稅源管理新模式時，規(guī)定“征管科技部門負責(zé)實施行業(yè)稅源分析，指導(dǎo)風(fēng)險評估方向，建立第三方數(shù)據(jù)報送(采集)制度，依據(jù)風(fēng)險評估需求獲取第三方信息。數(shù)據(jù)管理部門以涉稅數(shù)據(jù)管理為抓手，優(yōu)先滿足風(fēng)險管理對數(shù)據(jù)采集、審計的需求。風(fēng)險評估部門依托風(fēng)險管理平臺，對涉稅風(fēng)險進行識別、排序和推送，指導(dǎo)稅收風(fēng)險管理和考核工作?；椴块T、稅源管理部門和納稅服務(wù)部門分別按照推送的風(fēng)險組織應(yīng)對?！?/p>

(三)完善內(nèi)外協(xié)作機制

逐步形成政府領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主管、部門配合、社會參與、司法保障、信息化支撐的綜合治稅管理模式，將社會綜合治稅工作納入政府目標(biāo)考核和政務(wù)監(jiān)查范圍。

四 樹立征管改革的全民理念，讓全民法治普提高

“全民”是指全體納稅人的依法納稅觀念和自我維權(quán)意識的普遍提高，落實納稅人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，減少征管改革的阻力，提高其稅法遵從度。

(一)保障納稅人的知情權(quán)

廣義的知情權(quán)包括政治知情權(quán)、司法知情權(quán)、社會知情權(quán)和個人信息知情權(quán)。而稅法中所講的知情權(quán)是包含納稅人享有主動了解、掌握所有稅法全面、準確、適時的知情權(quán)以及享有被告知與自身納稅義務(wù)有關(guān)的一切信息的告知權(quán)。知情權(quán)主要是通過告知制度來實現(xiàn)的。包括:事前告知，為作出稅務(wù)行政決定(計稅)之前的告知;事中告知，申報、征稅政策及流程的告知;事后告知，為作出行政決定的結(jié)果及不服該行為所享有的救濟途徑等。比如稅收征管法的修訂問題，從第三方取得涉稅信息問題，就要通過座談會、聽證會的形式，積極主動地聽取納稅人的意見和建議，對聽證中的意見采納情況及其理由要以書面形式告知聽證代表，并以適當(dāng)形式向社會公布，接受社會監(jiān)督。

(二)保障納稅人的參與權(quán)

堅持以“始于納稅人需求、基于納稅人滿意、終于納稅人遵從”為目標(biāo)，以面對面評議為主要形式，日常監(jiān)督和第三方評價相結(jié)合，把落實整改、解決征管、服務(wù)中的問題貫徹于評議工作的全過程，逐步實現(xiàn)評議工作的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化。通過民主參與，讓納稅人擁有表達自己意愿的途徑和渠道，有效化解稅收征管中出現(xiàn)的各種矛盾問題。

(三)保障納稅人的表達權(quán)

以納稅人廣泛、有序參與為基礎(chǔ)，以加強納稅服務(wù)、依法行政、廉潔從稅為核心，以解決損害納稅人合法權(quán)益的熱點難點問題為目的，在聽證和評議的基礎(chǔ)上召集納稅人座談，將其合法化建議吸納進入征管改革方案中，進一步增強民主決策、科學(xué)決策意識，以增強納稅人納稅的公平感和“為自己納稅”的認同感。

保障納稅人的監(jiān)督權(quán)。堅持把防范稅收執(zhí)法風(fēng)險、廉政風(fēng)險，維護納稅人合法權(quán)益作為征管改革的重要內(nèi)容，納稅人的稅收監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在以下五個方面:(1)稅務(wù)機關(guān)是否存在違反稅收法律、行政法規(guī)、規(guī)章和稅收規(guī)范性文件的行為;(2)稅務(wù)機關(guān)的工作人員是否存在索賄受賄、徇私舞弊、玩忽職守、不征或者少征應(yīng)征稅款，是否有濫用職權(quán)多征稅款或者故意刁難納稅人的違法違紀行為;(3)稅務(wù)機關(guān)對納稅人行使檢舉、控告權(quán)是否有故意刁難或進行打擊報復(fù)的行為;(4)稅務(wù)機關(guān)的納稅服務(wù)過程;(5)其他納稅人是否存在違反稅收法律、行政法規(guī)、規(guī)章和稅收規(guī)范性文件的行為。

從綜合治稅的角度看，認真落實納稅人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，至少會產(chǎn)生了以下四方面的積極影響，并倒逼稅務(wù)機關(guān)不斷改進工作作風(fēng)，提高依法行政水平。其一，認真落實納稅人的上述“四權(quán)”，可以積聚納稅人依法自覺履行納稅義務(wù)的共識，形成稅法遵從的正能量、正效應(yīng)。其二，全體納稅人的主動、積極參與，將促使稅務(wù)機關(guān)更加注重為納稅人提供優(yōu)質(zhì)納稅服務(wù)，真正體現(xiàn)以人為本的理念，處理好征納關(guān)系。其三，廣大納稅人參與，可以促進稅制改革、征管改革決策的科學(xué)化和民主化，減少決策失誤，而且對我們傳統(tǒng)的決策體制、機制的變革都會產(chǎn)生積極影響。其四，廣大納稅人參與，可以促進稅務(wù)機關(guān)規(guī)范自身的行為，努力遏制為稅不廉問題的產(chǎn)生。

［1］羅一帆．對深化稅收征管改革若干問題的認識［J］．湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2012，(6)．

［2］謝志中．稅收征管改革基礎(chǔ)研究［J］．稅收參考，2013，(1)．

［3］馬偉．構(gòu)建稅源管理新模式創(chuàng)新風(fēng)險管理新機制［J］．中國稅務(wù)，2012，(1)．

［4］李林軍．稅源專業(yè)化管理與深化征管改革的思考［J］．中國稅務(wù)，2012，(7)．