潘麗霞，岳德順

(重慶大學a．法學院;b．公共管理學院，重慶 400044)

政府與市場邊界研究
——以高技術產業(yè)發(fā)展為研究視域

潘麗霞a，b，岳德順b

(重慶大學a．法學院;b．公共管理學院，重慶 400044)

經濟系統(tǒng)的健康運行離不開政府和市場的作用，而市場和政府的邊界界定及職能劃分至關重要。政府和市場是高技術產業(yè)發(fā)展的兩股根本性力量，但由于中國市場發(fā)育不足出現的“市場失靈”與因二者邊界界定不清形成政府的失位、錯位和越位，對高技術產業(yè)的發(fā)展造成巨大的負面影響。文章引入“收益”與“成本”和X維度概念對政府和市場的邊界進行重新界定，通過健全市場機制、轉變政府職能，強化政府和市場的邊界，進而對政府和市場職能進行重新劃分，提出一系列政府和市場應承擔的具體責任，以更好地促進中國高技術產業(yè)發(fā)展。

政府;市場;邊界;高技術產業(yè)

政府與市場的關系歷來是經濟學家和政府熱衷關心的事情。古典經濟學家亞當·斯密將市場比作“看不見的手”，而政府則是“看得見的手”。經濟的發(fā)展既需要“看不見的手”，也離不開“看得見的手”，二者相互合作，相輔相成，才能更好地推動經濟社會發(fā)展。但自工業(yè)革命以來世界性或地區(qū)性經濟危機的產生究其根源卻恰恰是市場和政府在作祟。如何解決這一經濟發(fā)展中的內生性問題，即市場和政府的邊界界定問題已經成為政府和學者長期思考的問題，雖然有過很多的探索和實踐，但始終沒有滿意的結果，因此，要正確合理地界定政府與市場的邊界還需要不斷地創(chuàng)新理論和實踐。

20世紀70年代以來，隨著高技術產業(yè)的不斷發(fā)展，政府和市場的作用又有了一個新的載體和發(fā)揮作用的空間，高技術產業(yè)的特性使得政府和市場所扮演的角色和發(fā)揮的職能也有所不同。因此，研究高技術產業(yè)發(fā)展中政府和市場邊界的界定和職能劃分對更好地推動高技術產業(yè)的發(fā)展有著重要的意義和作用。

一、政府與市場

市場經濟條件下，市場有市場的職能，在資源配置中起著基礎性的作用;政府也有政府的責任，在市場不能起作用或市場失靈的時候發(fā)揮著宏觀調控的威力。二者相互影響，相輔相成，通力合作，經濟系統(tǒng)才能運作有序。政府與市場無論誰占據強勢的絕對主導地位，都會導致經濟系統(tǒng)的動蕩或不穩(wěn)定。

(一)政府與市場的職能界定和相互關系

政府與市場是經濟系統(tǒng)運行的兩種根本性力量，各自發(fā)揮著自己重要的作用。市場經濟與計劃經濟的區(qū)別主要就在于政府與市場誰是經濟社會發(fā)展的主導性力量。而關于政府與市場的教科書式的職能劃分隨處可見，但實際情況卻更加復雜多變。幾百年來的實踐告訴人們，市場和政府的職能界定和相互關系是如此的嬗變和詭異。

亞當·斯密在其巨著《國富論》里詳細地闡述了自由主義經濟學理論，指出基于經濟活動完全的自由，市場的經濟調節(jié)和支配功能就會自動實現。而政府職能發(fā)揮的最佳選擇途徑是少管甚至不管，成為一個好的“守夜人”。在資本主義早期，斯密的市場占據主導作用的觀念，對促進資本主義經濟的發(fā)展有著關鍵性的作用，但這種放任于市場作用而忽視政府的參與，最終導致了20世紀30年代席卷整個資本主義世界的經濟大危機。這也直接導致了“凱恩斯主義”的誕生，凱恩斯認為:國家可以通過財政、稅收和金融等政策等調節(jié)和干預經濟活動，影響社會消費傾向，從而提高社會的有效需求和就業(yè)水平，實現社會經濟的良性持續(xù)發(fā)展。政府占據主導作用，一定時期對經濟的復蘇和繁榮發(fā)展起到了巨大的作用，但造成了政府職能的擴張和規(guī)模的擴大，市場活動范圍被壓縮，導致了20世紀70年代后的滯漲?！靶伦杂芍髁x經濟理論”由此出現，與自由主義理論有相似之處，認為市場是進行資源有效配置的唯一主體，前提是基于自由競爭的市場原理;政府的缺陷源自公職人員追求私立的本性，他們是“理性經濟人”，要計算自身行為的成本與收益，政府的職能在于清晰地界定產權。

市場和政府對于維護經濟系統(tǒng)正常運行的作用是巨大的，但“市場失靈”和“政府失靈”帶來的災難也是不可避免的。現在的問題不是是否需要市場或政府，而是如何實現市場對資源配置的基礎作用與政府對市場的合理干預之間的平衡。

(二)市場失靈與政府失靈

“市場失靈”主要指市場機制在資源配置上存在較多的缺陷或局限，無法達到帕累托最優(yōu)。“政府失靈”主要指政府的政策干預措施不能實現預期目標，甚至在某些條件下導致比“市場失靈”更壞的結果?！笆袌鍪ъ`”成為政府干預的充分理由，“政府失靈”成為主張實行更為徹底的市場經濟的基本依據［1］?！笆袌鍪ъ`”和“政府失靈”都會對經濟系統(tǒng)帶來災難性的后果。但這都不能否認市場對資源的基礎性的配置作用，而是要在這一基本前提下實行徹底的市場經濟，強調政府角色的自我定位，實現市場調節(jié)與政府干預的平衡。

二、政府與市場邊界界定不清在高技術產業(yè)發(fā)展中的表現

高技術產業(yè)發(fā)展中政府和市場邊界界定問題的主要表現是市場發(fā)育不足帶來的市場失靈和政府失靈所表現的失位、錯位和越位，由此而引起了諸多的問題，導致中國高技術產業(yè)始終得不到突破性的發(fā)展和實質性的飛越(表1)。

表1 高技術產業(yè)發(fā)展中政府和市場邊界界定不清的困境及主要表現

(一)市場失靈

現階段，高技術產業(yè)發(fā)展中的市場失靈主要由于中國的市場發(fā)育不足，市場體制機制不健全所致。市場經濟條件下，市場在資源配置中起著基礎性作用，進行產業(yè)發(fā)展的市場調節(jié)。但中國的市場發(fā)育不足，市場體制機制不健全，出現市場在高技術產業(yè)的資源配置中不合理，資源配置效率低下，經常發(fā)生非經濟因素左右經濟決策和經營企業(yè)活動決策。由于高技術的風險性比較高且短期回報率低等，使得市場常常望而卻步，中國民營企業(yè)的先天劣勢，使得高技術產業(yè)的發(fā)展遭受能力制約，如企業(yè)研發(fā)資金少、設備陳舊率高、管理沒有實現市場化、創(chuàng)新不足等，缺乏長遠的眼光。高技術產業(yè)的不合理投資，市場主體的盲目投資或者退出，負外部性的凸顯，高技術創(chuàng)新的“溢出效應”［2］，市場調節(jié)沒有遵循高技術產業(yè)發(fā)展的規(guī)律，加上經濟結構、產業(yè)結構的不夠優(yōu)化導致市場調節(jié)混亂，同時，創(chuàng)業(yè)板市場尚未建立，缺少市場化的風險投資撤出機制，沒有形成相關的中介服務體系和缺乏專業(yè)人才，都是市場失靈的體現。

(二)政府失靈

高技術產業(yè)發(fā)展中的政府失靈主要表現在政府的失位、錯位和越位上，導致對高技術產業(yè)的宏觀調控、市場管理和公共服務不當，甚至扭曲，不利于高技術產業(yè)的發(fā)展。

之一，失位。失位，即應該由政府來做的，政府卻無動于衷。政府作為“理性經濟人”，有追求私利的本性，無利可圖的事情往往不愿做。高技術產業(yè)的特有屬性要求政府不僅要給予政策、資金、稅收等大力扶持，還需要提供健康有序的市場秩序和發(fā)展環(huán)境。但是，國家相關法律法規(guī)建設及引導扶持政策滯后，政府雖然有扶持政策，卻是短期、有限的投入，政策措施不配套，落實不徹底，基礎設施建設不夠，而且對于市場環(huán)境的改善，經濟科技體制的變革，政府也沒有足夠重視。除軟件和集成電路產品外，對于中央明確要求對高新技術產品實行增值稅扶持的政策措施尚未落實。政府這樣的缺位導致風險資金籌措渠道單一，大量民間資金難以進入風險投資市場。

之二，錯位。錯位，即由政府做的事情，政府也在積極發(fā)揮作用，但由于沒有認清自己的角色或做得不夠、決策失誤等出現了差錯。主要表現在對高技術產業(yè)發(fā)展的認識有偏差、規(guī)律把握不足等問題。與高技術產業(yè)發(fā)展密切相關的各類人員包括政府機關干部、企業(yè)領導決策層、科技和管理人員對高技術產業(yè)發(fā)展的特點和規(guī)律認識不清、把握不足，沒有意識到高技術產業(yè)發(fā)展的新問題、新模式，具體表現就是只重視抓“具體項目”，依賴財政資金投入，片面強調自身利益，沒有真正落實創(chuàng)業(yè)政策，過分看重創(chuàng)新產業(yè)鏈中科技成果的作用，影響了科技成果的及時轉化。

之三，越位。越位，即對市場的過度調節(jié)和不該由政府調控的領域，政府卻無端插手，過度干預市場。政府“插足”了本應由市場或企業(yè)承擔的責任，既當“運動員”又當“裁判員”。這主要由于中國市場經濟發(fā)育不成熟，體制不健全造成，這也是中國高技術產業(yè)發(fā)展的最大瓶頸。在某些情況下，政府代替企業(yè)進行可行性分析、投入、開發(fā)、融資、運作等各項工作，甚至通過各種直接或間接的途徑向高技術產業(yè)領域投資，阻礙了市場經濟的運行和資源配置效率提高。

中國高技術產業(yè)發(fā)展中的市場失靈和政府角色扮演所存在的失位、錯位和越位現象使得高技術產業(yè)的發(fā)展面臨很多問題。因此，需要對政府和市場的邊界進行重新界定，明晰職責準確定位，使政府做到“正確在位而不失位、不錯位、不越位”，這樣才能為高技術產業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

三、高技術產業(yè)發(fā)展中政府和市場邊界界定與職能定位

(一)政府和市場邊界的一般界定

工業(yè)革命以來的經濟社會發(fā)展經驗證明，市場和政府在推動人類進步過程中都有著自身的價值。市場管不到的地方，政府應該管一管;看不到的手(市場)不起作用時，看得見的手(政府)就應該行動了。政府和市場的邊界，簡單地說就是政府和市場應該如何分工，分別“管”哪些事情。

關于市場和政府的分工，首先要明確的是市場能干什么，政府能干什么。市場其實是一個很虛的概念，不同的人給出的定義也很不相同。但從另外一個角度分析或許能更為簡單明了，就是市場主體。市場主體，就是市場中形形色色的企業(yè)、消費者、批發(fā)商、投資者、交易者等等，市場主體能干、想干的事情，就是市場能做的事情;反之，如果市場主體不想干或不能干的領域，就是市場失靈的領域。對于市場能做的事情，就交給市場做，因為無數經驗已經表明市場遠比政府聰明;而對于市場失靈的領域，政府就該出手。假設，市場主體和政府都是理性的，可引入三個維度分析政府和市場的邊界問題，即成本、收益和X維度。

市場主體都是趨利的，以利益最大化為最終的追求目標，因此，市場主體在分析自己該做哪些事情時，最主要考慮的是“成本”和“收益”，而且追求的是“收益最大化”和“成本最小化”，因此，正常情況下市場要做的就是“成本可接受”和“收益合理”的事情。另外，一個具有道德感或是社會責任的市場主體，則還會考慮“對于社會的影響”，即X維度，這關系到社會公平，這樣市場發(fā)揮作用的范圍會縮小，因為市場只能處理“收益合理”、“成本可接受”以及“沒有不良社會影響”的領域。相應的，對于市場失靈(即“收益不合理”或“成本不可接受”)部分以及“對于社會有不良影響”的領域，則應該全部由政府承擔責任。這就是關于政府和市場邊界的一般界定。

(二)健全市場機制，矯正政府失位、錯位和越位

發(fā)展高技術產業(yè)的出路首先在于不斷培育市場，完善市場體制機制，其次就是實現政府的“讓位”。健全的市場是發(fā)展高技術產業(yè)的基礎，建立規(guī)范的市場機制勢在必行;同時，市場和企業(yè)能做但政府不能高效率做的事，政府應該讓位于市場和企業(yè)本身。政府必須依法履行其職能，向“規(guī)范化、服務型的有限政府”轉變，從而實現政府和市場對高技術產業(yè)發(fā)展的平衡調節(jié)作用。

1．加快市場化改革［3］

與西方發(fā)達國家相比，中國的市場經濟體制還很不完善，與市場經濟相配套的法律法規(guī)仍有缺失，有些領域內的市場基本原則，如公平競爭難以保障，于是政府的漠視或者過度干預就會導致失位或越位。因此，必須加快市場化改革:第一，提高對市場經濟的認識，宣傳和引導是比較合理的途徑;第二，為市場調節(jié)提高足夠的空間，市場的發(fā)育和成長需要空間，因此需要進行經濟、社會等各方面的市場化改革，市場能做的，交給市場完成，政府只需要對之進行引導;第三，建立規(guī)范的市場機制，保證市場按其自身規(guī)律運行。

2．轉變政府職能

政府職能轉變的滯后嚴重制約了市場的發(fā)育和功能的發(fā)揮，因此，加快政府職能的轉變，一方面為市場運行提供更多的空間;另一方面，可以使政府更合理地履行自己的職能，做到不錯位、不越位。第一，高技術產業(yè)鏈中的一般性生產經營活動，特別是以盈利為目的的生產經營活動完全交給市場，同時，將更多的資源配置交給市場來完成;第二，政府職能應向提供多種服務、發(fā)展優(yōu)質環(huán)境、營造公平競爭秩序、激發(fā)企業(yè)的積極性等工作上轉變，增強高技術產業(yè)發(fā)展的內在動力和活力。

3．加快政府體制改革

第一，合理劃分政府的職能，降低政府越位的可能性;第二，權力下放和分權，實現權力監(jiān)督，降低政府錯位、失位與越位的可能性;第三，改革財稅體制，既保證政府職能的合理實現和發(fā)揮，又推動市場的發(fā)育進程;第四，建立現代的引導服務型政府，信息共享、透明管理、倡導“善治”和“掌舵”等，實現現代化政府管理，確保政府不失位、不越位、不錯位。

(三)高技術產業(yè)發(fā)展中市場和政府職能的重新定位

依據政府和市場邊界的重新界定以及高技術產業(yè)的特有屬性，在高技術產業(yè)的發(fā)展中，政府和市場的職能定位和作用范圍應相應做出合理劃分。

1．高技術產業(yè)由從事核心和相關外圍高技術的企業(yè)構成

高技術企業(yè)的基本構成要素主要包括技術、人才、資本、產品和信息(包含于所有經濟活動之中)，所以本文將技術市場、人才市場、資本市場與產品市場作為分析高技術產業(yè)發(fā)展環(huán)境的核心［4］。這些也是市場在高技術產業(yè)發(fā)展中需要發(fā)揮作用的領域和范圍，同時，市場作用的發(fā)揮也離不開政府的推動和參與。

源于技術的特性，技術市場呈現出雙邊壟斷特征:第一，技術交易次數的重復性，即可以有多種交易主體參與，雙方不經常發(fā)生交易，從而投機的可能性增大;第二，技術交易具有不確定性，包括信息的非對稱性和信息的不完全性。這些特性導致技術交易常以高昂的交易成本為代價，雙方很難協商達成一致的技術定價，同時也決定了技術從相關科研機構向產業(yè)部門轉移的困難，成為制約技術市場發(fā)展的主要障礙。因此，政府在技術由科研機構向產業(yè)部門、企業(yè)轉移的過程中應承擔起相應的職責和發(fā)揮積極的促進作用，降低技術轉化成本和難度。

人才的專用性和稀缺性，使得通過市場對人才資源進行配置成為最合理的途徑。因此，形成合理、健康、有序的人才市場是關鍵。中國應該建立公平的人才市場，在外資企業(yè)、民營企業(yè)和國有企業(yè)間形成合理的人才市場交易機制，建立企業(yè)家、職業(yè)經理人市場，同時對不利于人才有序流動的制度進行改革。

高技術企業(yè)無法通過傳統(tǒng)資本市場融資，由此使得資本市場的范圍進一步拓寬，出現了新型的投資關系以及風險投資市場的產生。中國發(fā)展風險投資面臨的主要問題表現為風險投資發(fā)展的規(guī)律與風險投資機制。而圍繞高技術產業(yè)的諸多問題，如投資是否能實現高回報、投資者的風險承擔能力、投資者與企業(yè)家交流的能力、雙方信息共享機制、選擇投資的標準和評價準則的完善程度等，都決定了中國高技術產業(yè)的風險投資市場能否真正形成和發(fā)展。

高技術產品市場具有壟斷特征，從而使得高技術產業(yè)通過高技術產品市場獲得高收益。變革高技術產品的營銷觀念與手段，豐富產品的多樣性，完善高技術產業(yè)的產品市場，通過保證市場交易的公平性而更好地實現高技術的轉化和應用，建立完善公平的市場競爭機制，同時，政府采購本身也是市場，這降低了高技術企業(yè)的市場風險，有利于維持高技術產品市場的正常運轉。

此外，應完善金融市場，發(fā)展創(chuàng)業(yè)板市場。在適當時候放棄把股票市場作為國有企業(yè)輸血器的做法，使股票市場成為現代企業(yè)制度的有利依托［5］。

2．政府明確自身在高技術產業(yè)發(fā)展領域的職能范圍、職責權限，做好職能定位，集中力量從體制、機制、政策、制度等方面做好扶持與服務工作

第一，進行高技術產業(yè)發(fā)展體制機制創(chuàng)新，加快高技術產業(yè)發(fā)展的政策制定，加強政府采購扶持力度，建立健全知識產權保護制度。優(yōu)化企業(yè)自主創(chuàng)新、技術轉移等領域的政策扶持措施，完善政策評估、督查、反饋、落實機制，推進政策實施。建立和完善政府財政性資金采購高技術產業(yè)企業(yè)自主創(chuàng)新產品制度，建立和完善激勵自主創(chuàng)新的地方政府采購制度，并積極推薦和幫助高技術企業(yè)進入政府采購自主創(chuàng)新產品目錄。加快知識產權保護法律制度建設的進程，重點保護高技術產業(yè)化中專利知識產權，加強專利戰(zhàn)略的援救和運用，加強專利產權管理，制訂知識產權參與分配的政策，強化國家及高技術開發(fā)區(qū)的專利保護工作。

第二，加大財政、稅收等政策的扶持力度。促進高技術產業(yè)的快速發(fā)展離不開政府的財政、稅收政策的支持，因此，政府在財政上對高技術產業(yè)有所傾斜，對高技術產業(yè)實施法律政策允許的最低稅費和相關配套政策，會對高技術產業(yè)發(fā)展起到較大的推動作用。重點推進落實高技術企業(yè)所得稅減免、技術等無形資產充抵注冊資本金、達標申請自營進出口權、高技術產業(yè)化項目生產經營場所免征房產稅、技術轉讓開發(fā)以及相關的技術咨詢和技術服務收入免征營業(yè)稅、企業(yè)進口國內不能生產的關鍵設備和原材料及零部件免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅等方面政策措施［6］。

第三，大力支持、引導相關科研主體和機構參與高技術產業(yè)發(fā)展，充分調動科研人員的積極性?，F在，隨著科研機構的市場化改革、大學國家科技園以及大型企業(yè)技術研發(fā)等都有了一定的發(fā)展，但在加快技術創(chuàng)新與轉化、激發(fā)市場主體創(chuàng)新活力等方面，政府還需要加大工作力度。招商引資工作需要加強體制機制的健全、政策的制定完善、招商引資的統(tǒng)一協調與跟蹤服務以及高技術重大產業(yè)化項目及產業(yè)鏈配套項目的策劃和項目整合包裝工作。

第四，進行高技術產業(yè)發(fā)展的服務配套制度建設，制定完善相關法律法規(guī)和政策，重點發(fā)展科技中介服務機構和市場。這類機構主要是技術產權交易服務機構、中小企業(yè)技術服務機構、科技企業(yè)孵化機構以及與風險投資相關的中介服務機構等。

四、結論

高技術產業(yè)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義，它不僅決定著一個國家國際競爭力的高低，而且是世界政治經濟格局變化的重要影響因素。在加快中國高技術產業(yè)快速發(fā)展的過程中不可避免地涉及到政府與市場的角色扮演問題。政府與市場的邊界界定是一個不斷磨合的過程，是市場關系不斷發(fā)育和成熟與政府職能轉變的互動過程。高技術產業(yè)的發(fā)展離不開政府和市場的作用，因此，要在準確界定政府和市場邊界的基礎上，強化政府職能轉變，充分發(fā)揮市場在高技術產業(yè)資源配置中的基礎性作用，加強政府的宏觀調控，提高政府的服務意識，同時實現政府和市場的交叉與互補，相互促進，相互配合，推進高技術產業(yè)的快速發(fā)展，推動中國經濟結構和產業(yè)結構的優(yōu)化，增強中國的國際競爭力和綜合國力。

［1］吳春華．公共行政學［M］．北京:高等教育出版社，2009，08．

［2］趙澤洪，尤強林．低碳經濟發(fā)展困境:市場失靈、政府失靈與對策［J］．重慶大學學報:社會科學版，2012(04):41－46．

［3］李睿超．不完全市場下的市場缺失與政府越位分析［J］．財政監(jiān)督，2011(18):104－107．

［4］胡金海．高技術產業(yè)、市場變化與政府行為［J］．科研管理，1999(4):25－28．

［5］林新．我國高技術產業(yè)發(fā)展的制度分析［D］．廈門:廈門大學，2001．

［6］周勇．重慶市高技術產業(yè)現狀及其發(fā)展研究［D］．重慶:重慶大學，2008．

(責任編輯 彭建國)

Study on Government and Market Boundaries in the High-tech Industry Development

PAN Lixiaa，b，YUE Deshunb
(a．School of Law;b．School of Public Administration，Chongqing University，Chongqing 400044，P．R ．China)

The healthy operation of economic system can't separate away from the role of the government and the market，but the border of the market and the government definition and function division is very important．The government and the market are the two fundamental strength of high technology industry development．The market failure because of China's market development shortage and the government's lost，dislocation and offside formed from unclear boundary definition，has a huge negative effect on high technology industry development．By introducing “yield”and “cost”and dimension to the X to define the boundary of the government and the market，this paper puts forward through perfecting market mechanism，shifting government functions to strengthen the government and the market's border，in order to better promote China's high technology industry development．

government;market;boundary;high technology industries

C912

A

1008－5831(2013)06－0131－05

10．11835/j．issn．1008 －5831．2013．06．021

2013－06－28

中央高?；究蒲袠I(yè)務費資助項目“行政許可設定的范圍、權限及程序研究”(CDJSK100053)

潘麗霞(1977－)，女，遼寧海城人，重慶大學法學院憲法與行政法博士研究生，重慶大學公共管理學院講師，主要從事公共管理、行政法學研究。