黃鳳蘭，王溶媖，程傳周

（1．北京師范大學(xué)法學(xué)院 北京 100875；2．國(guó)家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860）

我國(guó)海洋政策的回顧與展望*

黃鳳蘭1，王溶媖1，程傳周2

（1．北京師范大學(xué)法學(xué)院 北京 100875；2．國(guó)家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860）

海洋政策的制定和實(shí)施不可能是孤立的，一方面，隨著時(shí)間的推移，人類(lèi)在海洋中活動(dòng)能力日益增強(qiáng)，海上活動(dòng)不斷頻繁，海洋事務(wù)日趨復(fù)雜，海洋政策不斷變化；另一方面，隨著人類(lèi)對(duì)海洋的開(kāi)發(fā)越來(lái)越深入，海洋政策包含的內(nèi)容也越來(lái)越多，體現(xiàn)出綜合性、跨部門(mén)性的特點(diǎn)。因此，圍繞海洋政策的研究，就產(chǎn)生了兩條路徑：縱向的歷史研究；橫向的部門(mén)海洋政策研究。文章采用這兩種研究方法，對(duì)我國(guó)海洋政策做了回顧梳理，并對(duì)未來(lái)海洋政策的發(fā)展進(jìn)行了展望。

海洋政策；海洋開(kāi)發(fā)；海洋保護(hù)；海洋法律

1 海洋政策的概念界定

目前，國(guó)內(nèi)外對(duì) “海洋政策”一詞還沒(méi)有一個(gè)普遍認(rèn)可的確切定義，呈現(xiàn)定義多元化態(tài)勢(shì)。例如，美國(guó)學(xué)者Sullivan認(rèn)為，“海洋政策是國(guó)家追求全面的海洋利益，包括安全、資源、環(huán)境、商務(wù)與航運(yùn)，以及科學(xué)的指針，并以之作為這些利益沖突時(shí)，尋求最公平調(diào)適和解決的準(zhǔn)繩”［1］。內(nèi)地學(xué)者張玉強(qiáng)、孫淑秋提出，海洋政策是黨和政府在特定的歷史階段，為維護(hù)國(guó)家的海洋利益，實(shí)現(xiàn)海洋事業(yè)的發(fā)展而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則和規(guī)范。它是一系列事關(guān)海洋事業(yè)發(fā)展的規(guī)定、條例、辦法、通知、意見(jiàn)、措施的總稱，體現(xiàn)了一定時(shí)期內(nèi)黨和政府在海洋資源開(kāi)發(fā)、海洋環(huán)境保護(hù)海洋權(quán)益維護(hù)等方面的價(jià)值取向和行為傾向［2］。

總結(jié)學(xué)者們對(duì)海洋政策的不同定義，可以發(fā)現(xiàn)一致的基本構(gòu)成要素：第一，海洋政策是一項(xiàng)公共政策，涉及海洋公共利益與公共事務(wù)的管理。第二，海洋公共政策的制定與實(shí)施是國(guó)家行為和政府行為，以法律、法規(guī)、條例、辦法、措施等為載體。第三，海洋政策的對(duì)象涉及海洋開(kāi)發(fā)與海洋保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域的公共事務(wù)。

2 我國(guó)海洋政策的發(fā)展回顧

2.1 海洋政策發(fā)展的縱向梳理

2.1.1 清朝以前中國(guó)的海洋政策

（1）清朝以前海洋政策略探。先秦時(shí)期，海洋開(kāi)發(fā)主要是 “漁鹽之利”和 “舟楫之便”。在周代，中國(guó)就已經(jīng)開(kāi)始設(shè)立漁官，是興漁鹽之利最早的國(guó)家之一。原始社會(huì)末期，沿海地區(qū)就掌握了 “煮海為鹽”的方法。周朝統(tǒng)治者對(duì)于舟船十分重視。周武王設(shè)立了專門(mén)管理舟船的管理，稱為舟牧，建立舟楫檢查制度。據(jù)《爾雅·釋水》記載 “天子造舟，諸侯維舟，士特周，庶人乘付”［3］。

秦漢時(shí)期，我國(guó)軍隊(duì)建制中正式設(shè)置的水軍——樓船軍建立起來(lái)。當(dāng)時(shí)的漢武帝就是用這只軍隊(duì)進(jìn)攻朝鮮，渡海作戰(zhàn)，是我國(guó)古代海軍大規(guī)模渡海作戰(zhàn)的先例，標(biāo)志著政府建設(shè)控制海洋力量的開(kāi)始。

唐朝時(shí)期，在廣州、泉州和明州，政府設(shè)立了對(duì)外貿(mào)易的管理機(jī)構(gòu)——市舶司。其主要職能是掌管從事航海貿(mào)易的船舶與貨物。

北宋時(shí)期，朝廷注重發(fā)展海洋貿(mào)易，鼓勵(lì)“商賈懋遷”“以助國(guó)用”。南宋時(shí)期，由于金人的入侵，朝廷農(nóng)稅不足，為獲得海洋帶來(lái)的利益，統(tǒng)治者鼓勵(lì)民間航海。

明朝時(shí)期，朱元璋針對(duì)國(guó)內(nèi)動(dòng)蕩的局勢(shì)，行 “禁?！毕确€(wěn)定國(guó)內(nèi)。在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，朱棣解 “禁?！逼教煜拢^續(xù)元朝的 “大一統(tǒng)”。明朝初期是海洋開(kāi)發(fā)的鼎盛時(shí)期，鄭和下西洋是其顯著標(biāo)志。明朝中后期和清朝，市舶貿(mào)易開(kāi)始衰落。統(tǒng)治者為了加強(qiáng)海防，實(shí)行全面的禁海政策。

清朝時(shí)期，政府先后兩次頒布禁海令，規(guī)定 “寸板不得下海”。清朝時(shí)期還3次頒布 “遷海令”，沿海居民一律內(nèi)遷五十里。值得一提的是，在康熙年間，頒布了 《開(kāi)海征稅則例》，是第一個(gè)海關(guān)法例。在乾隆年間，又頒布了專門(mén)針對(duì)外商的 《防范夷商規(guī)定》。

（2）清朝以前中國(guó)海洋政策的特征。清朝以前中國(guó)海洋政策的特征主要就體現(xiàn)在 “海禁”二字上。在海洋管理的過(guò)程中，往往出現(xiàn)一些游離于封建統(tǒng)治者控制之外的不安定因素，為了消滅這些不安定因素，統(tǒng)治者往往都采取海禁政策。

第一，對(duì)官方航?；顒?dòng)嚴(yán)加監(jiān)控。除了最高統(tǒng)治階層外，其他涉及航海的中央與地方官員決不許私自下海，牟取利益。例如，明成祖在組織開(kāi)展鄭和下西洋的同時(shí)，即詔告天下，凡泛海出洋人員，非受欽命不許邁出國(guó)門(mén)。如“私自下番，交通外國(guó)”，即著 “所司以遵洪武事例禁治”。

第二，對(duì)民間航?；緦?shí)行海禁。在官方壟斷航海的同時(shí)，歷代封建王朝大都對(duì)民間航?；顒?dòng)實(shí)行嚴(yán)格的 “海禁”政策。明清時(shí)期，這種 “海禁”政策更趨嚴(yán)酷。洪武三十五年（建文四年，1402年）九月，朱棣登位未久即宣詔， “凡中國(guó)之人逃匿在彼 （指東南亞一帶）者，咸改前過(guò)，俾復(fù)本業(yè)，永為良民；若仍持險(xiǎn)遠(yuǎn)，執(zhí)迷不悛，則命將發(fā)兵，悉行剿戮，悔無(wú)及”。

2.1.2 新中國(guó)的海洋政策

（1）新中國(guó)海洋政策略探。新中國(guó)成立初期到改革開(kāi)放前期，由于當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境，建設(shè)強(qiáng)大海軍和海上鋼鐵長(zhǎng)城是當(dāng)時(shí)的主要戰(zhàn)略任務(wù)。加強(qiáng)海軍建設(shè)，把海洋工作的重點(diǎn)放在抵御侵略、保衛(wèi)大陸安全成為這一時(shí)期海洋政策的核心。在海洋開(kāi)發(fā)方面，政府在部分海域劃定了禁航區(qū)和封閉水道。在法律法規(guī)方面，這一階段頒布了一些海洋法規(guī)，不過(guò)數(shù)量不多，并且立法的層級(jí)較低。

改革開(kāi)放時(shí)期，我國(guó)的海洋政策發(fā)生了很大改變，開(kāi)始從海洋戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)到保衛(wèi)海洋領(lǐng)土主權(quán)完整、維護(hù)海洋權(quán)益上來(lái)。1988年我國(guó)設(shè)立海南省，以便管理南海諸島。在海洋開(kāi)發(fā)方面，鄧小平同志提出 “堅(jiān)持主權(quán)、擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”。擱置爭(zhēng)議、友好協(xié)商、雙邊談判、推動(dòng)合作成為中國(guó)解決海洋權(quán)益爭(zhēng)端的主要政策。在法律法規(guī)方面，這個(gè)時(shí)期是中國(guó)海洋法律制度的快速發(fā)展時(shí)期，關(guān)于海洋資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)迅速出臺(tái)。

20世紀(jì)90年代后與時(shí)俱進(jìn)的和平與發(fā)展的海洋政策時(shí)期的海洋政策更加完善。政府高度重視海洋，強(qiáng)調(diào)發(fā)展海洋事業(yè)，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。1996年中國(guó)加入 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。該公約確立了新的海洋國(guó)土觀。在法律法規(guī)方面，這一時(shí)期的顯著特點(diǎn)就是隨著 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的批準(zhǔn)和生效，中國(guó)對(duì)原有的一些涉海法律法規(guī)做出修改，并且出臺(tái)一大批涉海法律法規(guī)。

（2）新中國(guó)海洋政策的特征。新中國(guó)海洋政策具有以下幾個(gè)方面的特征。

第一，對(duì)海洋的重視程度越來(lái)越高。新中國(guó)成立初期是為了國(guó)家安全的需要，實(shí)現(xiàn)保護(hù)國(guó)家的軍事目的，把沿海地帶作為天然的戰(zhàn)略屏障。改革開(kāi)放之后，沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)成為重點(diǎn)。90年代后，政府將海洋提到了前所未有的戰(zhàn)略高度。

第二，管理海洋的手段越來(lái)越綜合。以前對(duì)于海洋主要是一種軍事的管理。后來(lái)經(jīng)濟(jì)手段也成為一種管理措施。無(wú)論是進(jìn)出口政策還是國(guó)際貿(mào)易等都成為海洋管理的強(qiáng)有力的手段之一。法律也成為海洋管理的手段。為了維護(hù)我國(guó)的海洋權(quán)益，解決海洋爭(zhēng)端，我國(guó)頒布施行了一系列的法律法規(guī)，為規(guī)范我國(guó)的海洋管理作出了貢獻(xiàn)。

第三，始終堅(jiān)持和平解決爭(zhēng)端。我國(guó)始終堅(jiān)持建立在平等基礎(chǔ)上的對(duì)話、協(xié)商和談判時(shí)解決爭(zhēng)端、維護(hù)和平的正確途徑。以 “擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”的政策為例，體現(xiàn)了和平、共贏的理念，是和平解決爭(zhēng)端的有效手段。

2.2 海洋政策發(fā)展的橫向梳理

2.2.1 海洋資源開(kāi)發(fā)政策

（1）能源開(kāi)發(fā)方面的政策。對(duì)于漁業(yè)資源，我國(guó)政府改革漁業(yè)行政管理體制，頒布大量法律法規(guī)，對(duì)于漁業(yè)資源的利用和資源恢復(fù)起到了重要作用?！稘O業(yè)法》是中國(guó)管理漁業(yè)活動(dòng)的法律，《漁業(yè)法》及其 《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了對(duì)漁業(yè)資源的開(kāi)發(fā)、利用的管理機(jī)關(guān)及其權(quán)限，并主要對(duì) “養(yǎng)殖業(yè)”“捕撈業(yè)”“漁業(yè)資源的增值和保護(hù)”等問(wèn)題做了比較詳細(xì)的規(guī)定。確立了養(yǎng)殖業(yè)實(shí)行許可證制度；到公海或者他國(guó)管轄海域從事捕撈的審批；限定捕撈的場(chǎng)所、時(shí)間、工具和方法；漁業(yè)資源增值保護(hù)費(fèi)制度；禁漁區(qū)和禁漁期等。

對(duì)于海洋礦業(yè)資源、油氣資源，我國(guó)一貫是勘探與開(kāi)發(fā)并舉、利用與保護(hù)并重的。目前適用的是 《礦產(chǎn)資源法》 《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》《對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》《對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源條例》等法律法規(guī)。

對(duì)于海鹽業(yè)的政策體現(xiàn)在對(duì)鹽業(yè)管理的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章之中。例如， 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》等。對(duì)于海水淡化，2008年通過(guò)的 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)和支持沿海地區(qū)進(jìn)行海水淡化和海水直接利用，節(jié)約水資源”。

（2）海上交通方面的政策。海上交通運(yùn)輸業(yè)是海洋經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一。1983年頒布《海上交通安全法》，規(guī)定了包括船舶檢驗(yàn)和登記；船舶、設(shè)施上的人員；航行、停泊和作業(yè)；安全保障；危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸；海難救助；打撈清除；交通事故的調(diào)查處理等內(nèi)容，基本確立了通航水域的航行制度和作業(yè)制度。1987年的《航道管理?xiàng)l例》，1995年的 《航標(biāo)條例》等法規(guī)規(guī)章對(duì)航道的規(guī)劃與建設(shè)，航道設(shè)施的保護(hù)，航標(biāo)的設(shè)置和維護(hù)以及對(duì)違反規(guī)定破壞航道設(shè)施和航標(biāo)的行為的處罰。

在港口管理方面，2004年出臺(tái)了 《中華人民共和國(guó)港口法》，對(duì)從事港口規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)、經(jīng)營(yíng)、管理及相關(guān)活動(dòng)做出規(guī)定。為加強(qiáng)港口設(shè)施保安工作，2008年 《中華人民共和國(guó)港口設(shè)施保安規(guī)則》出臺(tái)。

在船員管理方面，2007年出臺(tái)了 《中華人民共和國(guó)船員條例》，對(duì)船員注冊(cè)、任職、培訓(xùn)、職業(yè)保障以及提供船員服務(wù)等活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)定。還嚴(yán)格規(guī)范船員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和船員服務(wù)機(jī)構(gòu)許可制度。

在船舶安全方面，2010年的 《中華人民共和國(guó)船舶安全檢查規(guī)則》作為海事現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的重要手段，在規(guī)范船舶安全檢查、打擊低標(biāo)準(zhǔn)船舶、保障水上交通安全、防止船舶污染水域等方面發(fā)揮了巨大的作用。

2.2.2 海洋環(huán)境保護(hù)政策

海洋環(huán)境污染已經(jīng)成為全世界高度重視的一個(gè)問(wèn)題，我國(guó)也不例外。從加入聯(lián)合國(guó)以來(lái)，為了保護(hù)海洋環(huán)境，保持我國(guó)海洋生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)開(kāi)始了一系列的立法工作，確立了一系列海洋環(huán)境保護(hù)制度，構(gòu)成了我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律框架體系，為我國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)工作提供了法律和制度保障。

1979 年 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法 （試行）》是我國(guó)第一部綜合性的環(huán)境保護(hù)基本法。1983年，《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了限期治理制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度和海洋環(huán)境污染民事?lián)p害賠償制度等。對(duì)我國(guó)管轄海域及沿海地區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)活動(dòng)和行為做出比較系統(tǒng)的規(guī)定，對(duì)切實(shí)保護(hù)海洋環(huán)境，促進(jìn)海洋合理開(kāi)發(fā)利用和海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。該法在1999年進(jìn)行了修訂，除了對(duì)原有的內(nèi)容做了必要的充實(shí)外，還根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，新規(guī)定了若干管理制度［4］。

（1）制定排污控制標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)先后出臺(tái)《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《海洋生物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《海洋沉積物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《船舶污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《含油污水排放標(biāo)準(zhǔn)》《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》《污水海洋處置工程綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范性文件。嚴(yán)格控制各類(lèi)污染物的排放，加大綜合整治力度，推行清潔生產(chǎn)審核，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化源頭控制，規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理等多種措施，在經(jīng)濟(jì)總量和污染物產(chǎn)生量有較大增長(zhǎng)的同時(shí)，污染物排放總量得到較好的控制，污染物入?？偭坑兴鶞p少。

（2）海洋自然保護(hù)區(qū)制度?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第二十一條 “國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和沿海省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)保護(hù)海洋生態(tài)的需要，選劃、建立海洋自然保護(hù)區(qū)”。由此我國(guó)確立了海洋自然保護(hù)區(qū)制度。1995年，我國(guó)有關(guān)部門(mén)制定了《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，貫徹以養(yǎng)護(hù)為主、適度開(kāi)發(fā)、持續(xù)發(fā)展的方針，加強(qiáng)海洋自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，保護(hù)海洋生物多樣性和防止海洋生態(tài)環(huán)境全面惡化。此規(guī)定進(jìn)一步明確了海洋自然保護(hù)區(qū)的重要性，將各類(lèi)海洋自然保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和試驗(yàn)區(qū)，并從設(shè)立條件、設(shè)立程序、管理職責(zé)等方面為海洋自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)提供了指導(dǎo)，并強(qiáng)調(diào)制止、檢舉破壞或侵占海洋自然保護(hù)區(qū)行為是每個(gè)人的權(quán)利。

（3）防治船舶污染制度。新修訂的 《海洋環(huán)境保護(hù)法》以專章的形式規(guī)定 “防治船舶及有關(guān)作業(yè)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”。在船舶污染損害賠償方面，該法第六十六條規(guī)定 “國(guó)家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度；按照船舶油污損害賠償責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，建立船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度。實(shí)施船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。國(guó)務(wù)院于2010年出臺(tái)并實(shí)施了 《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》，修訂了1983年針對(duì)船舶污染制定的 《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》。新頒布的 《防污條例》明確地樹(shù)立了 “預(yù)防為主，防治結(jié)合”的理念，并圍繞 “預(yù)防”和 “治理”兩個(gè)方面進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定。細(xì)致化地將船、港等相關(guān)各方都納入了調(diào)整范圍，真正實(shí)現(xiàn)了船舶污染防治管理工作從防止到防治、從處理到預(yù)防、從船舶到船港的轉(zhuǎn)變［5］。

（4）海洋傾廢管理制度。我國(guó)政府在防治海洋傾廢方面已經(jīng)取得了明顯的成就。相繼頒布的 《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海洋傾廢管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)海洋傾廢管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》和 《傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)，已經(jīng)形成一套較完備的海洋傾廢執(zhí)法管理的法律法規(guī)系統(tǒng)。其主要內(nèi)容包括：海洋傾廢許可證制度、廢棄物的分類(lèi)與審查程序、傾倒區(qū)監(jiān)測(cè)等［6］。海洋傾廢許可證分為普通許可證、緊急許可證以及特別許可證。傾廢許可證制度不僅將海洋傾廢活動(dòng)歸入了海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系統(tǒng)一管理的系統(tǒng)中，而且用法律法規(guī)所對(duì)海洋傾倒物進(jìn)行了嚴(yán)格的限制?！逗Ｑ髢A廢管理?xiàng)l例》中將傾倒的廢棄物分為3類(lèi)，分別為：“一類(lèi)廢棄物、二類(lèi)廢棄物和三類(lèi)廢棄物”。 《海洋傾廢管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》進(jìn)一步的具體規(guī)定了各類(lèi)廢棄物的劃分。海洋傾倒區(qū)監(jiān)測(cè)是海洋傾廢管理的一個(gè)重要組成部分。按科學(xué)、合理、安全和經(jīng)濟(jì)的原則，經(jīng)過(guò)對(duì)海洋傾倒區(qū)的多年監(jiān)測(cè)，由主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)協(xié)商，并上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)確定，決定傾倒區(qū)是否應(yīng)該延期使用或被立即封閉。

3 對(duì)我國(guó)海洋政策的評(píng)價(jià)與展望

3.1 我國(guó)海洋政策存在的主要問(wèn)題

3.1.1 缺乏海洋政策宏觀規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)

盡管我國(guó)先后頒布實(shí)施了 《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》等具有海洋戰(zhàn)略性質(zhì)的文件，但從整體上看，已經(jīng)制定和實(shí)施的某些規(guī)劃或戰(zhàn)略僅是部門(mén)性的、區(qū)域性的或事務(wù)性的，有些只能稱之為戰(zhàn)略框架，缺少綜合型的海洋戰(zhàn)略與政策制定機(jī)構(gòu)。

我國(guó)缺失相應(yīng)的綜合型海洋戰(zhàn)略與政策制定機(jī)構(gòu)，當(dāng)務(wù)之急是構(gòu)建高層次的海洋管理決策機(jī)構(gòu)。例如，中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)相關(guān)專家曾表示應(yīng)當(dāng)設(shè)立國(guó)家海洋委員會(huì)，建立陸海統(tǒng)籌和國(guó)家部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制；國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所專家更是指出：國(guó)家海洋政策是超出部門(mén)政策的綜合性海洋政策，其制定和執(zhí)行必須有高層次的組織和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，必須由高層次的綜合部門(mén)牽頭，由海洋行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)具體工作的組織落實(shí)［7］。

3.1.2 中央政策與地方政策的矛盾

中央政府很少直接介入沿海的海洋政策。地方政府在出臺(tái)自己轄區(qū)的海洋政策時(shí)，更多的是考慮本轄區(qū)的海洋現(xiàn)狀，側(cè)重于海洋開(kāi)發(fā)，尤其是重視能夠提高本轄區(qū)的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策。這樣就往往與中央的整體海洋政策出現(xiàn)矛盾，地方海洋政策與綜合海洋政策不一致。其次，各級(jí)行業(yè)性海洋政策也跳不出行業(yè)自身領(lǐng)域的限制，這就造成行業(yè)之間海洋政策間的不協(xié)調(diào)。最后，地方之間存在著較大利益沖突，導(dǎo)致地方海洋政策出現(xiàn)重復(fù)和沖突的局面，造成地方海洋政策和地方海洋政策目標(biāo)不能有效銜接。

3.1.3 政策制定過(guò)程缺乏公眾參與

公眾是海洋政策制定和執(zhí)行的利害關(guān)系人，其參與度越高，就越有利于政策的執(zhí)行和落實(shí)。2007年的國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中提出，“必須堅(jiān)持創(chuàng)新政府管理制度和方式，提高政府工作的透明度和人民群眾的參與度”。2008年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的 《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》規(guī)定要“增強(qiáng)全民海洋意識(shí)，大力弘揚(yáng)海洋文化”，并且明確提出 “建立和完善海洋管理的公眾參與機(jī)制”，把公眾參與提升到一個(gè)嶄新的高度。

目前政府在保護(hù)海洋資源和環(huán)境方面已經(jīng)逐步引入了公眾參與，如建立了海洋污染監(jiān)視舉報(bào)制度，動(dòng)員沿海群眾保護(hù)珍稀海洋動(dòng)植物資源等。然而從總體上說(shuō)，政府職能部門(mén)廣泛動(dòng)員民眾參與、各界民眾自覺(jué)保護(hù)海洋資源和環(huán)境的意識(shí)還不強(qiáng)，有組織地動(dòng)員民眾參與的機(jī)制尚未形成。

3.1.4 海洋法律制度建設(shè)仍不完善

中國(guó)的海洋立法，尤其是專項(xiàng)海洋法規(guī)的建設(shè)多年來(lái)已經(jīng)取得了巨大成就，但是仍不能適應(yīng)中國(guó)海洋開(kāi)發(fā)的發(fā)展，主要存在3個(gè)方面的問(wèn)題：① 海洋基本法不健全，尚未制定出與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》相適應(yīng)的國(guó)內(nèi)法律體系；② 中國(guó)涉及海洋的法律和政策多為相關(guān)的具體海洋管理部門(mén)制定，因此就會(huì)導(dǎo)致相關(guān)涉海法律法規(guī)部門(mén)利益突出、缺少綜合統(tǒng)一性；③ 一些規(guī)則的法律層次太低，難以實(shí)現(xiàn)立法的目的。譬如，《外籍船舶管理規(guī)則》和 《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，前者涉外性很強(qiáng)，后者則在海洋環(huán)境保護(hù)中起到舉足輕重的作用，倘若仍僅停留在目前部門(mén)規(guī)章的層次上，在未來(lái)的執(zhí)行中勢(shì)必會(huì)發(fā)生很多問(wèn)題。

3.2 完善我國(guó)海洋政策的主要對(duì)策

3.2.1 構(gòu)建宏觀海洋政策制定機(jī)構(gòu)

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建議我國(guó)建立專門(mén)的國(guó)家海洋局法律專家委員會(huì)［8］。這個(gè)委員會(huì)應(yīng)具備足夠的獨(dú)立性和專業(yè)型，主要負(fù)責(zé)建立和完善海洋管理、維護(hù)海洋權(quán)益、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和加快海洋科研開(kāi)發(fā)等國(guó)內(nèi)配套政策和制度等。并專門(mén)負(fù)責(zé)制定綜合型海洋戰(zhàn)略與政策，這樣能發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，從戰(zhàn)略高度審視影響政策的環(huán)境、利益和價(jià)值因素，更科學(xué)地制定海洋政策方案。

3.2.2 協(xié)調(diào)中央與地方的政策矛盾

首先，中央與地方的海洋政策目標(biāo)要協(xié)調(diào)。出臺(tái)海洋政策的時(shí)候，最好能夠遵循自下而上的順序。先由地方政府設(shè)計(jì)發(fā)展海洋的子目標(biāo)，再由中央專門(mén)海洋政策制定機(jī)構(gòu)收集整理子目標(biāo)，經(jīng)制定機(jī)構(gòu)從上而下核對(duì)和規(guī)劃，將子目標(biāo)按省市地域置于中央總目標(biāo)之下，構(gòu)成一套綜合的海洋戰(zhàn)略與政策目標(biāo)體系，最后將各省、市、自治區(qū)各行業(yè)相似的海洋政策目標(biāo)進(jìn)行戰(zhàn)略整合和完善，積極引導(dǎo)地方海洋政策目標(biāo)與中央海洋政策目標(biāo)保持穩(wěn)定的一致性，使各具體政策的目標(biāo)之和能夠大于或等于國(guó)家的海洋事業(yè)［9］。

其次，中央和地方對(duì)于海洋區(qū)域管理權(quán)限的劃分必須明確。中央部門(mén)一方面要制定合理的海洋政策，完善法律法規(guī)體制建設(shè)，宏觀指導(dǎo)地方海洋區(qū)域管理事務(wù)。而地方海洋管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，在中央規(guī)定的職責(zé)范圍之內(nèi)制定的海洋區(qū)域管理規(guī)劃。要明確地方海洋管理部門(mén)必須合理行使職權(quán)，不得出現(xiàn)與中央政策相違背的情況。

最后，地方政府相互之間也要注重溝通協(xié)調(diào)，樹(shù)立合作共贏的管理理念。各部門(mén)都希望在海洋治理過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位，在管理權(quán)限上互不相讓，你爭(zhēng)我?jiàn)Z，反而會(huì)使力量分散。因此樹(shù)立合作共贏的理念尤為重要。各個(gè)地方政府應(yīng)該共享資源，同時(shí)共同履行相應(yīng)的義務(wù)。雖然不同的地方在法規(guī)政策各個(gè)方面都會(huì)存在一定的差異，但是在各方認(rèn)同了這些差異的基礎(chǔ)上，可以更高層次的共同利益作為基礎(chǔ)，建立合作共贏的關(guān)系。

3.2.3 鼓勵(lì)公民參與海洋政策制定

公民參與是海洋管理公共性的內(nèi)在要求，他們迫切希望能夠在國(guó)家海洋政策的制定中具有話語(yǔ)權(quán)，能夠參與到海洋管理的活動(dòng)中去。鼓勵(lì)公民參與的模式或方式越多，其有效性也越高。不同的內(nèi)容應(yīng)該采取不同的公民參與方式。一般來(lái)說(shuō)，公民參與方式包括專家咨詢、公眾調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等。專家咨詢的成本較低，有效信息多，專業(yè)性突出，適合在遇到疑難問(wèn)題和專業(yè)性問(wèn)題的時(shí)候采用。公眾調(diào)查成本高，有效信息少，但是具有突出的民主性，適合在遇到宏觀性的利益取舍問(wèn)題時(shí)采用。座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)這3種方式差不多，可以兼顧專業(yè)性和民主性，成本也介于專家咨詢和公眾調(diào)查之間，適合在遇到涉及公民利益的一般問(wèn)題時(shí)采用。另外還需注意的是在政策制定的初期，宜采用公眾調(diào)查的方式，廣泛吸收群眾的意見(jiàn)，最大限度地代表民意。在政策制定的中后期，再采用其他的公民參與方式查漏補(bǔ)缺。

3.2.4 完善海洋政策法律法規(guī)制度

完善海洋政策法律法規(guī)制度的主要任務(wù)如下：① 推動(dòng)海洋立法入憲。目前我國(guó)的憲法沒(méi)有關(guān)于海洋政策的原則性規(guī)定。這與海洋越來(lái)越重要的地位是不相符合的。海洋入憲對(duì)提高公民海洋意識(shí)，完善海洋法制有重要意義。② 制定海洋基本法。我國(guó)目前的涉海法律法規(guī)雖有，但不系統(tǒng)。海洋基本法的出臺(tái)目的是對(duì)中國(guó)海洋事務(wù)作全局性的考慮。統(tǒng)籌維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、規(guī)范海洋開(kāi)發(fā)秩序、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)海洋的可持續(xù)發(fā)展。從具體的對(duì)策上看：① 通過(guò)建立健全專家論證、技術(shù)咨詢、決策評(píng)估等制度，保障各行業(yè)海洋專家能夠全程參與海洋政策方案的決策過(guò)程并充分發(fā)揮積極作用；② 政府決策的過(guò)程中一定要遵循發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和保護(hù)海洋環(huán)境、維護(hù)海洋生態(tài)安全并重的標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能保證海洋政策方案決策的科學(xué)合理。

［1］ 方秦華．海洋環(huán)境綜合管理：從宏觀政策到微觀工具［D］．廈門(mén)：廈門(mén)大學(xué)，2009．

［2］ 張玉強(qiáng)，孫淑秋．和諧社會(huì)視域下的我國(guó)海洋政策研究［J］．中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2008（2）．

［3］ 李明春．海洋權(quán)益與中國(guó)崛起［M］．北京：海洋出版社，2007．

［4］ 吳景城．論新《海洋環(huán)境保護(hù)法》的基本原則和法律制度［J］．蘇州城市建設(shè)環(huán)境保護(hù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2000（9）．

［5］ 彭陳．防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例解讀［J］．標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)，2010（6）．

［6］ 肖慧丹．海洋傾倒區(qū)監(jiān)測(cè)在海洋傾廢管理中的應(yīng)用研究［D］．青島：中國(guó)海洋大學(xué)，2006．

［7］ 王芳，劉家沂．制定“海洋國(guó)策”之我見(jiàn)［EB／OL］．（2006－05－09）［2013－10－15］．http：／／sdinfo．coi．gov．cn／report／150331．htm．

［8］ 王殿昌．做好海洋政策法規(guī)和規(guī)劃工作、保障海洋事業(yè)發(fā)展［J］．海洋開(kāi)發(fā)與管理，2010，27（2）．

［9］ 孫悅民，寧凌．我國(guó)海洋政策體系研究［J］．海洋信息，2010（4）．

國(guó)家海洋局海洋咨詢中心 “中國(guó)海洋管理哲學(xué)研究課題——海洋公共管理研究專題”成果．