劉艷菲

(鄭州大學法學院，河南 鄭州450000)

眾所周知，農業(yè)是一個國家的經濟基礎，世界各國特別是發(fā)達國家對農業(yè)的發(fā)展尤為關注。補貼是各國保護本國農業(yè)的重要策略。烏拉圭回合談判通過的《農業(yè)協(xié)定》嚴格限制各國采用農業(yè)補貼的權力，對規(guī)范各國農業(yè)補貼的實施產生了深遠影響。《農業(yè)協(xié)定》規(guī)定的國內支持措施主要有三種①綠箱農業(yè)補貼是免于減讓的國內補貼措施;黃箱農業(yè)補貼，是對貿易有扭曲作用的補貼，《農業(yè)協(xié)定》要求對其進行削減;藍箱補貼，是價格支持的特例，必須滿足一定的條件方可免于削減。，其中綠箱補貼對貿易扭曲作用最小或者基本沒有，故而是《農業(yè)協(xié)定》中免于減讓的國內補貼措施。隨著國家間的農產品貿易往來越來越頻繁，各國都特別重視對綠箱補貼的合理充分利用。然而中國對農業(yè)補貼的項目和數(shù)量比較少，對綠箱補貼措施的運用遠遠不如發(fā)達國家充分。

一、綠箱補貼的界定

(一)綠箱補貼的內容

綠箱補貼是相對于藍箱補貼和黃箱補貼而言的，是對貿易沒有扭曲或者僅造成極小扭曲的一種國內措施。根據(jù)《農業(yè)協(xié)定》附件2的列舉，綠箱農業(yè)補貼包括幾個方面:一是一般服務;二是用于糧食安全目的的公共儲備;三是國內糧食補助;四是對生產者的直接支付;五是不掛鉤的收入支持;六是收入保險和收入安全網計劃中政府的資金參與;七是自然災害救濟支付;八是通過資源停用計劃提供的結構調整援助;九是通過生產者退休計劃提供的結構調整援助;十是通過投資援助提供的結構調整援助;十一是環(huán)境計劃下的支付;十二是地區(qū)援助計劃下的支付。

(二)綠箱補貼的限制性條件

綠箱補貼的限制性條件主要包括五方面:(1)綠箱補貼不能是來自消費者的稅收轉移，必須是通過支付公共政策提供的，包括政府稅收減免等;(2)價格支持可能帶來貿易扭曲，綠箱補貼不能具有或者產生與價格支持相同的結果，也不能與價格相關;(3)綠箱補貼必須根據(jù)事先已經明確了的規(guī)定和標準進行;(4)綠箱補貼不能與生產類型和產量掛鉤;(5)補償類型的綠箱補貼不能超過實際損失額。

二、發(fā)展中國家運用綠箱補貼的現(xiàn)狀

(一)發(fā)展中國家運用綠箱補貼的普遍現(xiàn)狀

由于全球經濟一體化，各個國家間的交流合作更加頻繁，世界貿易組織對各國貿易規(guī)定得也更加詳盡。發(fā)達國家為了保護本國農業(yè)的發(fā)展，對農業(yè)政策進行了多方面的調整。①在充分合理利用《農業(yè)補貼》的基礎上，歐盟、日本和韓國對農業(yè)的補貼最多?，F(xiàn)在發(fā)達國家國內補貼措施大多歸于或可歸于綠箱補貼。以美國為例，其在2001年之后采用的綠箱補貼占國內農業(yè)補貼份額都超過了70%?；诰G箱農業(yè)補貼的性質②綠箱農業(yè)補貼是對貿易沒有或者僅造成極小的貿易扭曲的國內措施，因此正常的綠箱補貼往往可以更好地保護各國的農業(yè)貿易利益，而免于遭受別國的反傾銷及反補貼措施。，這種調整主要體現(xiàn)在對綠箱政策的調整上。此外，值得注意的是WTO各成員國在現(xiàn)有的框架下根據(jù)本國的具體情況，充分地利用了綠箱補貼，逐步把綠箱補貼變成本國最主要的支持措施。

發(fā)展中國家對綠箱補貼的利用與發(fā)達國家相差甚遠。發(fā)展中國家對農業(yè)的支持力度一般都比較小;支持結構也不合理;支持重點雖然各國都不一樣，但是和發(fā)達國家相比，對農業(yè)發(fā)展的促進作用更小;支持方式也主要是間接補貼，不像發(fā)達國家那樣對農業(yè)直接補貼;發(fā)達國家大部分通過立法來支持農業(yè)和實現(xiàn)政策目標，發(fā)展中國家尤其是中國主要還是依靠政策部門規(guī)章來規(guī)定。

發(fā)展中國家對綠箱補貼的不足和缺陷，直接導致本來已經落后的農業(yè)更難得到長遠的發(fā)展，農產品在國際市場上的競爭力也就無法與發(fā)達國家相提并論?？傊斍鞍l(fā)展中國家的綠箱補貼還不能為廣大發(fā)展中國家?guī)響械睦妗?/p>

(二)作為發(fā)展中國家的中國實施綠箱補貼的現(xiàn)狀

加入WTO后，我國逐步加大了對綠箱補貼的利用?；仡?004年國家減免農業(yè)稅政策和糧食直接補貼政策，這不僅是中國農業(yè)歷史上重大的轉折點，對農業(yè)補貼來說更是質的飛躍，這意味著農民開始享受來自政府的直接補貼了。這是綠箱補貼發(fā)展最為直觀的表現(xiàn)。放眼現(xiàn)階段我們不難發(fā)現(xiàn)，我國對農業(yè)的投入已經有了一定的提高，政府一般服務的投入有了較大的提高，生態(tài)農業(yè)建設的支持力度及對農業(yè)管理和服務的投入也逐漸地加大?？傮w上說中國綠箱補貼水平逐漸增長，但是仍然不夠充分，還存在很多不足。另外，中國農業(yè)生產主要靠粗放的經營模式③這種經營模式之所以被稱為粗放，是因為其增長方式主要是依賴人力、物力和財力的投入，科技進步和創(chuàng)新對農業(yè)增長和創(chuàng)收貢獻低，農業(yè)發(fā)展片面追求產量，忽視農業(yè)、土地和環(huán)境的和諧可持續(xù)發(fā)展。，這種粗放的經營模式無法充分利用現(xiàn)代化的機械設備、不能適應現(xiàn)代化的經營管理模式和科技創(chuàng)新，這在很大程度上制約了綠箱補貼的適用空間。最后，中國綠箱農業(yè)補貼最尷尬的處境在于:中國沒有長期穩(wěn)定的專門的綠箱補貼法律。

三、中國運用綠箱補貼存在的問題

我國對綠箱補貼的利用存在一系列問題，主要分為兩個方面:一個是《農業(yè)協(xié)定》本身的局限性，另一個是我國在利用綠箱補貼時自身的局限性。具體如下:

(一)《農業(yè)協(xié)定》相關規(guī)定模糊不清

綠箱補貼作為合法的國內支持措施，必須滿足《農業(yè)協(xié)定》相關規(guī)定的要求，但是，由于相關規(guī)定的模糊性，使該項政策措施實施起來讓人不知所措。

首先，“國內支持的一般紀律”出自《農業(yè)協(xié)定》的第7條。這一條款規(guī)定了如何執(zhí)行農業(yè)協(xié)議中有關國內支持部分的要求:第一個段落要求各成員國在執(zhí)行綠箱補貼時要明確綠箱補貼的標準;第二個段落包含兩個方面的內容:一是凡是不符合附件2規(guī)定和其他規(guī)定的可以不進行削減的國內支持措施，都應該列入該國綜合支持總量;二是減讓表中沒有綜合總量承諾的成員國，給予農業(yè)生產者的國內支持總量不得超過第6條規(guī)定的微量許可水平。④http://www.gspst.com/kpzy/kpzysjk/nykp/nykj/stny/632.html，訪問日期:2013 年6 月2 日?！皣鴥戎С值囊话慵o律”使很多國家趁機納入新的綠箱補貼類目。此外，綠箱補貼是對貿易進行的幾乎不會造成或者造成很小貿易扭曲的補貼，但對于具體什么是扭曲最小或者基本沒有貿易扭曲，協(xié)定本身沒有一個明確的標準，這使得許多國家各自制定自己的標準，尤其是大國憑借其雄厚的經濟實力擅自制定所謂綠箱補貼政策，致使中小國家在農業(yè)貿易中處于不利地位。

其次，雙重標準，即一般標準和具體標準。雖然WTO體制下對綠箱補貼有適用于各成員方和非成員方的一般標準，但是，成員國在處理具體問題時往往依據(jù)其在農業(yè)貿易中形成習慣的具體標準。這種標準上的差異在一定程度上也造成了貿易扭曲。“和平條款”使得很多國家在1995—2003年的實施期內免于被調查。所謂的和平條款是源自烏拉圭回合談判《農業(yè)協(xié)定》的第13條，指各成員國同意在針對國內貿易補貼措施提出投訴時要適當克制?！斑m當克制”使得發(fā)達國家農業(yè)補貼披上了合法的外衣，發(fā)展中國家的農業(yè)深受其害。不過，值得慶幸的是該條款已經失去了效力。①2003年12月31日多哈回合談判沒有達成延長該條款的協(xié)議，“和平條款”失去效力。

(二)我國運用綠箱補貼的局限性

首先，《農業(yè)協(xié)定》中規(guī)定的綠箱補貼措施一共有11類，而我國目前具體采用的僅有6類。②分別為:一般政府服務、糧食安全公共儲備、國內糧食援助、自然災害救濟補貼、環(huán)境計劃項下的支付和地區(qū)援助計劃下的支付。由于整體支持范圍相對較窄而且力度比較小，我國農民跟一些發(fā)達國家的農民相比負擔過重，同等條件下農產品競爭力較弱。

其次，我國綠箱支持結構不合理。我國對于農業(yè)基礎設施的支持嚴重不足，而且真正用于支持農業(yè)基礎設施建設也不是很多，其中用于防洪和水利設施占了很大一部分。③我國大部分地區(qū)，尤其是華中地區(qū)目前仍然投入大筆資金用于大規(guī)模的水利設施建筑，修筑溝渠、開河道及全面覆蓋耕地噴灌。在我國，水旱災害固然是主要的自然災害，但是農業(yè)基礎設施和水利設施并不能等同，過分注重水利設施投入和建設是不符合農業(yè)發(fā)展需要的。農業(yè)公共服務體系不健全，農業(yè)科研資金投入不足使得其發(fā)展嚴重滯后，科技推廣和轉化速度緩慢;事關民生和農民素質的教育投入不足，農民的文化素質普遍不高，這也成為了影響農業(yè)科技的推廣、農業(yè)技術的創(chuàng)新和農業(yè)環(huán)境的改善的主要原因。

再次，綠箱政策運行機制不健全。中國目前實施的補貼項目大多數(shù)屬于可訴性補貼，存在很多中間環(huán)節(jié)或者間接的補貼，這使我國在應對個別國家認為補貼造成傾銷或者影響他國國內市場穩(wěn)定，而對我國展開反傾銷調查時非常被動。另外我國農業(yè)補貼透明度不夠，尤其是補貼通報只公示中央政府層面的補貼措施，而沒有有關地方補貼的信息。④這主要是體制問題，地方政府方面的信息收集制度不夠完善，暫時無法提供相應的補貼信息。中國政府應盡快建立一個完善的調查體系，完成地方政府補貼通報任務。

最后，中國《農業(yè)法》、《農業(yè)技術推廣法》、《草原法》和《植物檢疫法》中只有提及綠箱補貼措施的少量條款，而這些條款也只是非常簡單的規(guī)定，不能成為我國在相關領域實施綠箱補貼措施有效的法律依據(jù)。

四、解決中國運用綠箱補貼中存在問題的對策

(一)積極調整農業(yè)補貼結構

1.加大農業(yè)支持和保護力度

雖然我國農業(yè)支持力度在不斷地加大，但是WTO規(guī)則下的11類綠箱措施，我國僅僅使用了6類。另外我國黃箱措施的使用更少，這種情況對我國農業(yè)很不利。因此，我國應進一步加大對農業(yè)的扶持力度，充分運用農業(yè)補貼。具體來說:

(1)擴大綠箱補貼支持范圍。

首先，把對生產者的直接支付，不掛鉤的收入支持，收入保險安全網計劃中政府的資金參與，通過資源停用計劃提供的結構調整援助和通過生產者退休計劃提供的結構調整援助等綠箱支持納入我國農業(yè)支持范圍。

其次，在原有基礎上把增加農民收入，提高農業(yè)科技水平，對農民進行技術培訓，農業(yè)產業(yè)化經營，保護農業(yè)生產環(huán)境和維持農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等已經納入綠箱支持范圍的補貼項目作為重點支持項目，實現(xiàn)綠箱補貼范圍實質上的擴大。

(2)擴大綠箱補貼支持力度。

我國對綠箱補貼的財政支持力度在逐漸增加，但是財政支持還遠遠不夠。我國政府應在不違反《農業(yè)協(xié)定》及其他法律的情況下，加大綠箱補貼的支持額度，加大對農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)科學研究、農民技術培訓的經營投入，適當合理地減免農民的稅負，以期中國農民能與發(fā)達國家的農民處于相當?shù)乃?，進而保證我國農產品在國際市場上的競爭力。

2.調整現(xiàn)有農業(yè)保護結構

我國農業(yè)支持的空間相對于發(fā)達國家來說還很大。近年來我國已經開始重視對農業(yè)基礎設施、農業(yè)科技及農業(yè)人才等的投入，但在生態(tài)建設、不發(fā)達及貧困地區(qū)扶貧等方面依然存在很大缺失，國家應該重點支持這些領域，以期我國農業(yè)補貼結構更合理，更有利于我國農業(yè)的發(fā)展。

在農業(yè)基礎設施上，我國應該改變把主要精力用于防洪澇災害和水利建設上的傳統(tǒng)做法，把其他農業(yè)基礎設施也納入到規(guī)劃中去。在農業(yè)相關的其他措施上，我國應健全農業(yè)公共服務體系，加大農業(yè)科研的資金投入，促進科技推廣和轉化;加大教育投入，提高農民文化素質，以期推廣農業(yè)科技、創(chuàng)新農業(yè)技術和改善農業(yè)環(huán)境。借鑒一些西方國家的做法對農業(yè)采用保險補貼和休耕補貼等。

(二)健全綠箱政策運行機制

1.改革補貼的構成

補貼的構成是改革的重中之重，因為如何提供支持不僅決定支持對農業(yè)部門的影響及社會利益分配，還會對市場和貿易產生重大影響。我國應該通過國內政策，逐漸削減可訴性補貼或改革補貼形式和方式;在《農業(yè)補貼》的規(guī)則下，納入不掛鉤的環(huán)保補貼等有利于農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的補貼。

2.改革通報機制

建立地方補貼的通報機制。完善地方政府的信息收集制度，使地方政府也能提供相應的補貼信息。政府應盡快建立一個比較完善的調查體系，用來完成地方政府補貼通報任務。

(三)完善綠箱補貼的法律機制

1.把原則性的條款具體化

《農業(yè)法》第38條規(guī)定了綠箱補貼的范圍，《農業(yè)技術推廣法》第23條規(guī)定了國家將逐步提高對農業(yè)技術推廣的投入，《植物檢疫條例》第16條規(guī)定了疫情防治補助，但這些僅僅是一些原則性的規(guī)定，我國應盡快把這些條款具體化，規(guī)定具體的實施方式。

2.在立法中納入補貼的程序性規(guī)定

我國的相關法律、法規(guī)雖然規(guī)定了綠箱補貼的范圍，但都沒有對綠箱補貼的具體程序作出規(guī)定，這使得我國綠箱補貼缺乏透明度，可能成為我國被訴的緣由。應完善相關立法，對補貼程序性事項作出規(guī)定。

五、綠箱補貼的前景

綠箱補貼在國內支持紀律中，一直是爭議最小的一項。但目前的實踐仍然沒有很好地踐行綠箱補貼對生產和貿易產生最小扭曲的作用。多哈回合談判關于綠箱補貼的提案中，一些成員國希望擴大綠箱補貼范圍，另外一些成員國則建議約束綠箱補貼的金額，更有成員國建議取消綠箱補貼。但是接下來的2004年框架協(xié)議保留了綠箱補貼，只是要求明確綠箱補貼的支持標準;2005年的香港部長級會議仍然強調綠箱補貼的標準問題?！?〕這充分表明在WTO規(guī)則下，綠箱補貼的前景是大好的，在看好前景的情況下，應著力于綠箱補貼的充分運用，以切實提高我國農業(yè)在國際市場上的競爭力。

〔1〕李曉玲.WTO框架下的農業(yè)補貼紀律〔M〕.北京:法律出版社，2008.175.