李棉管

一、問題的提出

在論及中國社會福利的發(fā)展趨勢時，王思斌指出，由于經(jīng)濟與社會發(fā)展階段提出的要求與提供的條件，中國已經(jīng)進入“社會政策時代”，科學(xué)發(fā)展觀的提出與實施就意味著社會政策時代的來臨①王思斌:《社會政策時代與政府社會政策能力建設(shè)》，《中國社會科學(xué)》2004年第6期。。王紹光也認為，在改善民生和促進公平正義的發(fā)展理念指導(dǎo)下，我國公共政策的重心實現(xiàn)了從經(jīng)濟政策到社會政策的歷史性跨越②王紹光:《大轉(zhuǎn)型:1980年代以來中國的雙向運動》，《中國社會科學(xué)》2008年第1期。。作為對上述論斷的回應(yīng)，郁建興、何子英認為，由于受原有結(jié)構(gòu)限制與路徑依賴的影響，我國仍未形成一個明確、穩(wěn)定的社會政策模式和制度體系，社會政策的應(yīng)急性、二元化和碎片化特征依然顯著;作為強勢話語的發(fā)展主義意識形態(tài)尚未被徹底超越，社會政策屈從于經(jīng)濟增長目標(biāo)的特征并未根本轉(zhuǎn)變。依據(jù)這些判斷，郁建興等人認為我國并沒有進入“社會政策時代”，但是正在“走向社會政策時代”③郁建興、何子英:《走向社會政策時代:從發(fā)展主義到發(fā)展型社會政策體系建設(shè)》，《社會科學(xué)》2010年第7期。。與此同時，方巍指出，我國的社會政策建設(shè)進入了一個新的時代，這個時代的典型特征是“新發(fā)展主義福利觀”占據(jù)社會政策理念的主導(dǎo)地位①方巍:《中國社會福利的新發(fā)展主義走向》，《社會科學(xué)》2011年第1期。。

由此可見，“社會政策時代”這一理論話語已經(jīng)得到了社會政策學(xué)術(shù)圈的廣泛關(guān)注，同時也引起了激烈的討論。20世紀90年代以來，我國出臺了一系列的社會政策，社會政策的制度場域表現(xiàn)出與改革初期截然不同的局面，長期困擾社會政策發(fā)展的“經(jīng)濟增長”和“社會保護”的關(guān)系問題再次進入學(xué)術(shù)話語，這是所有“社會政策時代”理論話語的制度基礎(chǔ)。但是關(guān)于“社會政策時代”的理論紛爭也表明了該命題仍然是一個值得深入探討的話題。

社會政策從來都不是一個空洞而抽象的名詞，它通過不同國家、不同時期的具體制度實踐體現(xiàn)出來，因此，討論“社會政策時代”需要有二維視角:一種是類型學(xué)的視角，誠如蒂特馬斯(Richard Titmuss)和艾斯平-安德森 (Gosta Esping-Andersen)所言，社會福利體制或社會政策有類型之分，當(dāng)一種社會政策類型興起的時候，可能就意味著另一種社會政策類型的衰落，因此在討論“社會政策時代”的時候，需要明確的是，研究者所指的究竟是“哪一種類型社會政策”的時代來臨了?第二種視角是歷史視角，時間并不是一個空匣子，歷史是一條“永不斷流”的實踐流，由制度與行動共同建構(gòu)的歷史空間嵌入了復(fù)雜而鮮活的實踐細節(jié)，而社會科學(xué)研究往往無法還原所有的細節(jié)，面對這種困境，社會科學(xué)研究只能采取“中軸原理”②［美］丹尼爾·貝爾:《后工業(yè)社會》，彭強編譯，科學(xué)普及出版社1985年版，第5頁。的分析方法。具體到社會政策的歷史分析，要進行“時代”的劃分，則需要把握住前后相繼的幾個時代運行中不同的中心機制和核心特征，在歷史比較的基礎(chǔ)上，獲知“社會政策時代”的真正內(nèi)涵。

由此可提出本文所要回答的基本問題:第一，我們當(dāng)前所說的“社會政策時代”究竟具有怎樣的理論內(nèi)涵?與上述問題相關(guān)，第二，我們究竟需要怎樣的“社會政策時代”?

二、“社會政策時代”判斷標(biāo)準(zhǔn)的反思

當(dāng)前關(guān)于“社會政策時代”的界定主要有兩種觀點，一種觀點強調(diào)社會政策的密集度和社會政策價值的認同度，這種觀點認為，“社會政策時代，是指社會福利政策作為一種現(xiàn)象較為集中出現(xiàn)的時期，或者可以這樣理解:社會政策時代是一個國家或地區(qū)，以改善困難群體的生活狀況和普遍增進社會成員的社會福祉為目的的社會政策普遍形成，并且作為制度被有效實施的社會發(fā)展階段”③王思斌:《社會政策時代與政府社會政策能力建設(shè)》，《中國社會科學(xué)》2004年第6期。。依據(jù)這一基本觀點，“社會政策時代”來臨的標(biāo)志主要有三個:社會公正的理念被普遍認可;出臺覆蓋面較寬的諸多社會政策;社會政策被制度化地有效實施。另一種觀點則強調(diào)社會政策體系的建構(gòu)，除了社會政策的密集度之外，更為重要的是各種社會政策的系統(tǒng)性和體系化，“衡量一個國家或地區(qū)是否進入了社會政策時代，單純社會政策的集中或大量出現(xiàn)并不構(gòu)成充分條件，其關(guān)鍵在于社會政策是否成為了國家或政府的核心功能，是否形成了一個穩(wěn)定明確的社會政策模式，是否構(gòu)建起一個相對完備的社會政策體系”④郁建興、何子英:《走向社會政策時代:從發(fā)展主義到發(fā)展型社會政策體系建設(shè)》，《社會科學(xué)》2010年第7期。。在后一種觀點看來，社會政策模式的穩(wěn)定性和社會政策體系的完整性是判斷一個國家“社會政策時代”的關(guān)鍵指標(biāo)。

我們認為，上述兩種主流觀點各自有不同的側(cè)重點，原因在于兩者的比較對象稍有不同。第一種觀點更著重強調(diào)“前社會政策時代”的社會保護缺失，第二種觀點則更關(guān)注“前社會政策時代”的碎片化。雖然兩種觀點都很具有啟發(fā)性，但是都不足以概括社會政策時代的特征，尤其是不足以概括當(dāng)前我們所面臨的社會政策新變化。一個極容易進入的誤區(qū)是依據(jù)一個國家的保障水平來判斷該國是否進入了社會政策時代。依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，如果一個國家制定了密集的社會政策體系，提供了較高水平的社會保障服務(wù)，就可以視為進入社會政策時代了。如果這一標(biāo)準(zhǔn)的站得住腳，那么改革以前的中國社會已經(jīng)是一個“社會政策時代”了，那么重提“社會政策時代”的價值何在?國內(nèi)外的研究已經(jīng)充分表明，在“國家—單位”體制下，通過總體性社會的再分配方式，改革以前的我國社會建立了涵蓋個人生命歷程全過程的社會福利體系，真正實現(xiàn)了“從搖籃到墳?zāi)埂钡谋Ｕ稀５秋@然，我們并不認為這是一個社會政策時代，至少不是我們希望到達的社會政策時代。另一方面，如果一個國家建立起了穩(wěn)定的社會政策模式和完整的社會政策體系就標(biāo)志著進入了“社會政策時代”，同樣也會出現(xiàn)一個理論悖論:任何現(xiàn)代國家都有其社會政策取向，并依據(jù)這一取向建立了本國的社會政策體系，改革之初的中國社會政策雖然與經(jīng)濟政策比較起來處于弱勢地位，但那也是一種穩(wěn)定模式和自成一套的體系。從這個意義上說，任何一個時代都是“社會政策時代”，那么概念就沒有多大的應(yīng)用價值了。

當(dāng)我們討論“時代”問題的時候，歷史比較往往是經(jīng)常采用的方法，然而從歷史中抽象出哪些內(nèi)容，卻是研究者主觀操作化的結(jié)果。只要能保持邏輯一致性，各種操作化方法都能揭示社會現(xiàn)象的某一側(cè)面，因此比較研究的關(guān)鍵在于能否建立起一個行之有效的操作化框架。依據(jù)本文“問題的提出”中所討論的二維分析框架，我們認為比較“前社會政策時代”和“社會政策時代”的本質(zhì)差別，可以通過兩個維度來進行:歷史維度和類型學(xué)維度。

三、歷史維度:社會政策從邊緣走向中心

在歷史維度上，“社會政策時代”與“前社會政策時代”的本質(zhì)差別在于社會政策從公共政策平臺的邊緣位置走向中心位置，從后臺地位走向前臺地位。進入20世紀90年代中后期以來，我國社會政策的一個重大變化是社會政策逐漸擺脫依附于經(jīng)濟政策的地位，取得公共政策平臺的獨立地位。改革初期，我國社會政策的弱勢地位十分顯著，社會政策被包含在“配套措施”這一專屬名詞之下，淪為經(jīng)濟政策的附屬①王思斌:《我國社會政策的弱勢性及其轉(zhuǎn)變》，《學(xué)?！?006年第6期。。這是發(fā)展主義取向主導(dǎo)的結(jié)果，“發(fā)展主義指稱這樣一種意識形態(tài)，即認為經(jīng)濟發(fā)展是社會進步的先決條件，隨著經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，所有的社會矛盾和社會問題都將迎刃而解”②郁建興、何子英:《走向社會政策時代:從發(fā)展主義到發(fā)展型社會政策體系建設(shè)》，《社會科學(xué)》2010年第7期。。經(jīng)濟增長取得社會進步的核心地位，社會發(fā)展的本身價值被削弱，只有在“是否有利于經(jīng)濟增長”的語境下，社會政策才能獲得討論空間。

有學(xué)者認為，改革以前的中國社會政策具有典型的平均主義取向，而發(fā)展主義取向較弱③郁建興、何子英:《走向社會政策時代:從發(fā)展主義到發(fā)展型社會政策體系建設(shè)》，《社會科學(xué)》2010年第7期。。我們認為這僅僅是人群內(nèi)部分析的結(jié)果，如果采用人群內(nèi)部和人群之間的雙重分析視角，改革以前的中國社會政策具有平均主義和發(fā)展主義雙重屬性。在經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱和資源極為有限的背景下，要實現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先和城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，必須采取一種“城市偏向”的政策手段，通過“剪刀差”這種不均衡的資源配置方式獲取農(nóng)業(yè)剩余以補貼工業(yè)化。但是農(nóng)民也是有著利益判斷的社會成員，如果沒有嚴格的制度規(guī)制，他們可能會對“城市偏向”的政策手段進行實踐性反抗，比如通過人口流動而表達對“剪刀差”的不滿④蔡昉:《城鄉(xiāng)收入差距與制度變革的臨界點》，載蔡昉、白南生主編《中國轉(zhuǎn)軌時期勞動力流動》，社會科學(xué)文獻出版社2006年版。。于是一種嚴格的戶籍管理制度就應(yīng)運而生了。戶籍制度不僅是一種人口控制的手段，也是一種資源配置的核心手段，而我國的社會福利制度也是依托于戶籍制度而建立的⑤陳金永:《中國戶籍制度改革和城鄉(xiāng)人口遷移》，載蔡昉、白南生主編《中國轉(zhuǎn)軌時期勞動力流動》，社會科學(xué)文獻出版社2006年版。，相比較而言，戶籍制度是核心制度，而福利制度是次要制度，于是城鄉(xiāng)社會福利的分割與差距就歷史地產(chǎn)生了。也就是說，改革以前的社會政策也是依附于經(jīng)濟政策和服從于經(jīng)濟政策的，同樣也是發(fā)展主義取向主導(dǎo)的結(jié)果。

改革初期，我國社會政策的發(fā)展主義取向得到進一步的加強。20世紀80年代以來，“以經(jīng)濟增長為中心”的效率邏輯重塑了國家政治的合法性基礎(chǔ)⑥改革以前的國家政治合法性基礎(chǔ)主要是“革命意識”和“繼續(xù)革命意識”，改革以后，以經(jīng)濟增長為核心內(nèi)容的國家建設(shè)重塑了國家的政治合法性。，這進一步強化了發(fā)展主義的意識形態(tài)。市場化改革被賦予實現(xiàn)發(fā)展主義邏輯的核心期待，在市場化的合法語境下，不但勞動力實現(xiàn)了商品化，社會成員的日常生活和公共服務(wù)也被商品化了。據(jù)王紹光的研究，改革開放以前，在衛(wèi)生總費用中，政府預(yù)算支出和社會支出 (公費醫(yī)療加勞動保險)占80%以上，患者自付部分低于20%?！?980年代中期是個明顯的轉(zhuǎn)折點，從此以后，政府預(yù)算支出和社會支出雙雙急劇下跌，到新世紀的頭幾年跌到谷底。2002年，前者所占比重降至15.21%，后者的比重降至26.45%，兩者加總不過41.66%。政府預(yù)算支出和社會支出萎縮的后果是居民個人衛(wèi)生支出的比重節(jié)節(jié)攀升。1980年，居民衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比重不過23%;2000—2002年間，這個比重已高達60%。換句話說，中國的衛(wèi)生體系已經(jīng)變成了一個主要由私人籌資的體系，公共支出只是填補空缺?！雹偻踅B光:《大轉(zhuǎn)型:1980年代以來中國的雙向運動》，《中國社會科學(xué)》2008年第1期。衛(wèi)生服務(wù)如此，其他一些公共服務(wù)領(lǐng)域如教育、住房、養(yǎng)老概莫如是。數(shù)字的變化僅是表面現(xiàn)象，重要的是，導(dǎo)致數(shù)字變化的意識形態(tài)和政策取向的變化。改革初期，諸多原來由單位負責(zé)的公共服務(wù)被視為拖累經(jīng)濟發(fā)展的“包袱”被甩掉了，這看似是單位內(nèi)部的事情，但是聯(lián)系到中國單位制的特征，實際上反映的是整體社會發(fā)展取向的改變。中國的單位制本質(zhì)上是一種“國家—單位制”，國家不僅為單位制定計劃，也為單位提供“財政兜底”，換句話說，實際負責(zé)的不是單位，而是國家。當(dāng)單位將公共服務(wù)作為包袱拋棄，也就意味著國家放棄了部分公共服務(wù)的責(zé)任。其深層次的原因在于，在發(fā)展主義邏輯看來，這些社會政策不但不是經(jīng)濟發(fā)展的促進因素，反而是經(jīng)濟困境的罪魁禍?zhǔn)住?/p>

然而，發(fā)展主義邏輯在促進經(jīng)濟迅速增長的同時，社會問題的積累越來越突出?？枴げㄌm尼論證，一個缺乏規(guī)制的“脫嵌市場”將會給社會帶來毀滅性的后果，而社會也一定會通過“反向運動”來進行自我保護②［匈］卡爾·波蘭尼:《大轉(zhuǎn)型:我們時代的政治和經(jīng)濟起源》，馮鋼等譯，浙江人民出版社2007年版。，正是在一系列的“反向運動”中，社會本身的價值得到了承認和體現(xiàn)。中國社會的管理者顯然已經(jīng)自覺意識到了社會自身價值的重要性。

20世紀90年代中后期是社會政策擺脫經(jīng)濟政策的附屬地位，取得其自身獨立存在價值的新起點?！吧鐣Ｕ现贫戎饾u擺脫單純?yōu)閲衅髽I(yè)改革被動配套和為市場經(jīng)濟服務(wù)的附屬角色，而是成為一項基本的社會制度并進入全面建設(shè)時期，國家—社會保障制的特色日益明顯地得到體現(xiàn)?！雹坂嵐Τ?《中國社會保障30年》，人民出版社2008年版，第14頁。社會政策從依附于經(jīng)濟政策的從屬地位走向公共政策平臺的中心主要有以下幾個體現(xiàn):

首先，在組織層面上，新建社會保障制度的組織機構(gòu)并逐漸理順社會保障的監(jiān)督管理體制。1998年3月10日，第九屆全國人民代表大會第一次會議審議批準(zhǔn)國務(wù)院機構(gòu)改革方案，在勞動部的基礎(chǔ)上組建勞動和社會保障部 (2008年合并人事部、勞動和社會保障部組建了人力資源和社會保障部)，統(tǒng)一管理全國的勞動和社會保險工作;同時保留民政部，負責(zé)全國的社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置事務(wù)。各級地方政府的機構(gòu)改革相應(yīng)進行，建立起上下一體的社會保障組織機構(gòu)。通過組織建設(shè)基本理順了社會保障監(jiān)督管理體制。

其次，在制度層面上，王紹光的研究證實，從1999年至2007年，圍繞著“縮小不平等”和“降低不安全”兩個目標(biāo)，中國政府出臺了共計17項涉及全國范圍和諸多維度的社會政策④王紹光:《大轉(zhuǎn)型:1980年代以來中國的雙向運動》，《中國社會科學(xué)》2008年第1期。。而2008年以來，各種新型社會政策更是取得突破性進展。2008年1月29日，國務(wù)院十部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》;2008年3月28日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于促進殘疾人失業(yè)發(fā)展的意見》;2009年，農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度在全國部分縣市試點并逐步推廣。

最后，社會政策的理念發(fā)生了變化。在發(fā)展主義理念主導(dǎo)下，社會政策首先是為計劃經(jīng)濟體制提供保障，然后是為市場經(jīng)濟改革提供配套，社會政策本身的價值始終遭到忽視。然而在“和諧社會”、“科學(xué)發(fā)展觀”、“包容性增長”等語境下，社會政策的價值得到重新發(fā)現(xiàn)?？茖W(xué)發(fā)展觀雖然仍然強調(diào)將經(jīng)濟發(fā)展作為第一要務(wù)，但是擺脫了GDP至上的發(fā)展思維，黨的十七大報告提出，科學(xué)發(fā)展的核心是以人為本，“要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點”，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，完善提高社會水平。在發(fā)展方式上，科學(xué)發(fā)展觀的一個重要變化便是強調(diào)社會和經(jīng)濟、城市和農(nóng)村等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，強調(diào)再分配中的社會公平，讓發(fā)展的成果惠及社會各個階層，構(gòu)建社會主義和諧社會①方巍:《中國社會福利的新發(fā)展主義走向》，《社會科學(xué)》2011年第1期。。

綜上所述，進入20世紀90年代后期以來，我國公共政策的制度場域發(fā)生了重大變化。在改革以前和改革之初的發(fā)展主義邏輯主導(dǎo)下，社會政策長期處于公共政策平臺的邊緣地位，淪為經(jīng)濟政策的附屬，先是為重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略服務(wù)，后是為市場經(jīng)濟改革服務(wù)，是社會政策的“婢女模型”②［英］理查德·蒂特馬斯:《蒂特馬斯社會政策十講》，江紹康譯，吉林出版集團有限責(zé)任公司2011年版，第15頁。。但是，自世紀之交以來，社會政策的組織體系、制度實踐和價值理念都出現(xiàn)了新的趨勢，社會政策逐漸擺脫為經(jīng)濟政策服務(wù)的地位，取得社會發(fā)展的本身價值。這是社會政策時代來臨的第一個標(biāo)志。

四、類型學(xué)維度:協(xié)同發(fā)展的積極社會政策開始興起

我們認為，當(dāng)前我們所說的“社會政策時代”，其判斷標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該是指社會政策是否形成了穩(wěn)定模式，因為為計劃經(jīng)濟提供保障和為市場經(jīng)濟提供配套也是一種社會政策模式。如果“是否形成穩(wěn)定模式”的標(biāo)準(zhǔn)成立，那么改革以前和改革之初，我們也處于“社會政策時代”，那么重提“社會政策時代”的意義就不存在了。因此，我們堅持認為，在類型維度上，“社會政策時代”與“前社會政策時代”的本質(zhì)差別在于一種協(xié)同發(fā)展的積極社會政策取代依附性的消極社會政策而成為社會政策的主流。

關(guān)于我國社會政策發(fā)展走向的判斷，有兩種觀點獲得了絕大多數(shù)學(xué)者的認同，一種是走向“適度普惠制”，另一種是走向“發(fā)展型社會政策”。這兩種判斷都是在國內(nèi)和國際的二維視野下表達了對我國社會政策發(fā)展的期許?！斑m度普惠制”所表達的中心意涵是既要反思改革初期國家保障嚴重不足的問題，也要避免走西方福利國家片面擴張的老路，在促進社會保障提高水平和擴大面積的大方向上，也要謹慎處理社會福利制度與市場運行的關(guān)系。“發(fā)展型社會政策”則更直觀地表達了建設(shè)一種積極的、具有投資效應(yīng)的社會政策的期待:社會政策需要在與經(jīng)濟政策協(xié)同發(fā)展的過程中實現(xiàn)其社會關(guān)懷?？傊?，社會政策走向協(xié)同發(fā)展的積極形態(tài)，是當(dāng)前社會政策學(xué)者對我國社會政策走勢的共同判斷，在政策實踐方面，有以下幾點具體體現(xiàn):

第一，福利多元主義成為共識。改革以前社會政策的責(zé)任主體是國家以及國家的代表 (單位)，改革初期社會政策的主要責(zé)任人轉(zhuǎn)變?yōu)楣駛€人，這兩種失衡狀況在一系列新型政策下得到了改變。目前，我國絕大多數(shù)的社會保險和住房保障都采取了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的方式，突破了原有制度安排的現(xiàn)收現(xiàn)付財務(wù)模式，這標(biāo)志著國家、單位、社會和個人共同承擔(dān)社會福利責(zé)任的意識開始形成共識。福利多元主義是發(fā)展型社會政策的基本觀點之一③李棉管:《發(fā)展型社會政策與新農(nóng)村建設(shè)的新思路》，《浙江社會科學(xué)》2011年第4期。，在發(fā)展型社會政策的倡導(dǎo)者看來，國家雖然是福利制度的主要責(zé)任人，但是國家的責(zé)任與市場組織、社會組織和公民的義務(wù)是對等的。米奇利提出了“受控制的多元化”主張，通過多層次的制度場域得以實現(xiàn)。在米奇利看來，沒有任何組織可以替代國家在資源整合和資源動員方面的作用，“要成功地促進社會發(fā)展，國家必須在融合經(jīng)濟與福利制度，在動員市場、社區(qū)和公共部門的過程中起主要作用”④［美］詹姆斯·米奇利:《社會發(fā)展:社會福利視角下的發(fā)展觀》，苗正民譯，上海人民出版社2009年版，第11頁。。市場也是社會發(fā)展的核心主體之一，市場組織一方面可以提供內(nèi)部福利，另一方面可以通過建構(gòu)企業(yè)文化來促進勞動力的人力資本挖掘和提升，同時還可以培育組織內(nèi)外的社會資本。米奇利認為，以社團主義為主要意識形態(tài)的社區(qū)建設(shè)同樣可以在社會發(fā)展過程中發(fā)揮重要作用。吉登斯的社會投資型國家則試圖建立一種“新型的混合經(jīng)濟”①［英］安東尼·吉登斯:《第三條道路:社會民主主義的復(fù)興》，鄭戈譯，北京大學(xué)出版社2000年版，第104頁。，新型混合經(jīng)濟實際上是公共部門和私人部門之間的協(xié)作經(jīng)濟。在具體的行動主體方面，吉登斯強調(diào)，新型混合經(jīng)濟并不排斥任何層次的行動者，包括國際、國家和地方層次上的組織和行動者都可以在新型混合經(jīng)濟中找到自己的位置。

第二，社會政策的投資效應(yīng)得到重視。實現(xiàn)經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的融合，最重要的是既使得經(jīng)濟增長更多地關(guān)注到社會發(fā)展的需要，也使得社會發(fā)展能發(fā)揮出促進經(jīng)濟增長的功能。這兩者的結(jié)合就體現(xiàn)為社會政策的投資效應(yīng)。在發(fā)展型社會政策看來，社會政策不是一種純粹的“資源消耗”，而是一種“社會投資”:社會政策通過人力資本投資和社會資本投資既能夠為社會成員提供保護也能夠促進經(jīng)濟發(fā)展，從而使得勞動者能夠?qū)崿F(xiàn)“保護性的再商品化”?！?998年(以來)社會保障改革的巨大成就，不僅表現(xiàn)在新型社會保障體系進入了正確的發(fā)展軌道并持續(xù)快速推進，而且有力維系著國民經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，近10年間是中國改革開放30年來國民經(jīng)濟總量、國家財政收入增長最快的10年，也是人民收入水平與生活質(zhì)量提升最快的10年。由此可見，社會保障與國民經(jīng)濟發(fā)展保持協(xié)調(diào)性，既是國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的要求，也是社會保障制度自身發(fā)展的內(nèi)在要求?！雹卩嵐Τ?《中國社會保障30年》，人民出版社2008年版，第50頁。換句話來說，20世紀90年代后期以來，我國出現(xiàn)了一種新型的社會政策模式:社會政策的本身價值得到了充分承認，但卻不謀求獨立的擴張，社會政策與經(jīng)濟政策協(xié)同來促進整體社會的發(fā)展。有學(xué)者認為，社會政策之所以能夠起到促進經(jīng)濟發(fā)展的功能，是因為社會政策的“積極外部性”發(fā)揮了作用③劉軍強:《增長、就業(yè)與社會支出——關(guān)于社會政策的“常識”與反“常識”》，《社會學(xué)研究》2012年第2期。。但是一旦我們采用了“外部性”這一術(shù)語，就意味著我們?nèi)匀粚⑸鐣呓缍椤胺巧a(chǎn)性”的，忽視了社會政策類型的多樣性，事實上，一種新型的社會政策——發(fā)展型社會政策——本身就是“生產(chǎn)性”的，它強調(diào)社會政策通過社會投資來實現(xiàn)經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的融合。

我國諸多的地方性社會政策實踐已經(jīng)開始利用社會政策的投資效應(yīng)來尋求社會政策的可持續(xù)發(fā)展，浙江省杭州市上城區(qū)的“居家就業(yè)”就是一例。2009年7月，杭州市上城區(qū)勞動和社會保障局出臺了《上城區(qū)居家就業(yè)社會保險費補貼辦法》(上勞社 ［2009］19號)，標(biāo)志著“居家就業(yè)”工程的正式啟動，此后，上城區(qū)民政局、財政局等部門先后加入，使得“居家就業(yè)”成為全區(qū)共建的系統(tǒng)工程?！渡铣菂^(qū)居家就業(yè)社會保險費補貼辦法》規(guī)定，凡擁有上城區(qū)戶籍并已辦理失業(yè)登記的，通過在家里 (為主)完成工作、獲得收入的居家就業(yè)形式實現(xiàn)就業(yè)的人員，不符合杭州市靈活就業(yè)優(yōu)惠政策的，可申請享受每人每月200元的上城區(qū)居家就業(yè)社保補貼。除了社保補貼外，每一個符合居家就業(yè)條件的申請者都可獲得一次免費的開店培訓(xùn)和配置一名創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師，這是重要的人力資本投資和社會資本投資戰(zhàn)略。截止2010年6月20日，上城區(qū)累計申請居家就業(yè)并與街道勞動保障站簽訂《上城區(qū)居家就業(yè)社會保險費補貼協(xié)議》5932人中已有2984人享受到了上城區(qū)促進就業(yè)專項資金列支的每人每月200元，居家就業(yè)社會保險費補貼支出近60萬元。截止2011年6月底，全區(qū)共有8517人 (其中大學(xué)畢業(yè)生2054人)申請享受居家就業(yè)社保補貼，累計有6692人次申領(lǐng)了補貼?！熬蛹茵B(yǎng)老”同樣也是一種典型的社會資本投資和人力資本投資的社會政策。在居家養(yǎng)老模式中，政府通過項目和財政啟動和激發(fā)社區(qū)內(nèi)部資源，在為社區(qū)老年人提供公共服務(wù)的同時也提升了整體社區(qū)的融合程度，從而提升了社區(qū)的社會資本。除此之外，居家養(yǎng)老還通過互助模式激發(fā)老年人以及其他社區(qū)成員的參與意識，它同時強調(diào)“助人自助”和“自助助人”，社區(qū)成員在參與的過程中也提升了人力資本。

因此，判斷“社會政策時代”來臨的標(biāo)準(zhǔn)既不是社會政策的密集出臺，也不是社會政策形成了穩(wěn)定模式，而是社會政策從公共政策平臺的邊緣地位走向中心地位，擺脫附屬于經(jīng)濟政策的路徑依賴，同時一種新型的社會政策類型開始出現(xiàn)，從非生產(chǎn)性福利走向投資型福利。

五、社會政策時代的核心任務(wù)

依據(jù)以上判斷標(biāo)準(zhǔn)，我國已進入社會政策時代的初期。問題的關(guān)鍵是，被推向了前臺的社會政策給研究者和決策者都提出了新的問題:與邊緣地位或幕后地位不同，處于經(jīng)濟社會發(fā)展中心位置的社會政策應(yīng)該如何建設(shè)?更具體地說，當(dāng)前的社會政策研究面臨一個前所未有的新話題，其實質(zhì)是，社會政策既不能完全為發(fā)展主義而服務(wù)，又不能離開發(fā)展語境而空談。這一新話題挑戰(zhàn)了社會政策研究的傳統(tǒng)智慧。

(一)社會政策研究應(yīng)該從邊緣走向中心

社會政策研究應(yīng)該從公共政策的邊緣走向中心，主動參與經(jīng)濟社會發(fā)展中的核心領(lǐng)域，這是社會政策時代地位的體現(xiàn)，也是對社會政策挫折期的反思。高柏在評論中國社會學(xué)的發(fā)展現(xiàn)狀時指出，“中國的社會學(xué)，包括經(jīng)濟社會學(xué)，反而自我設(shè)限，只研究經(jīng)濟學(xué)剩下的一些社會題目，自覺或不自覺地變成了一個配角，專注于應(yīng)對改革開放過程中，由于釋放市場力量造成的種種社會問題”①高柏:《中國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟社會學(xué)制度學(xué)派 (代總序)》，載沃爾特·W.鮑威爾、保羅·J.迪馬吉奧《組織分析的新制度主義》，姚偉譯，上海人民出版社2008年版，第18頁。。高柏的這一評論無疑也恰好描述了中國社會政策研究的歷史脈絡(luò)和部分現(xiàn)實狀況。中國社會政策在公共政策領(lǐng)域的邊緣地位無疑是長期以來發(fā)展主義思路和威權(quán)體制共同作用的結(jié)果，但是同時也與我國社會政策的研究取向有關(guān)系。長期以來，中國社會政策的研究主題局限在貧困問題而不是發(fā)展問題，失業(yè)問題而不是就業(yè)問題，傷殘問題而不是健康問題等等，所有這些成對問題中，前者是“釋放市場力量造成的種種社會問題”，而后者則是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的中心問題。社會政策自覺的“再分配定位”使得自己遠離了中心話題，成為一門剩余學(xué)科。社會政策時代首要的任務(wù)是使得社會政策回到公共政策平臺的中心，直接參與經(jīng)濟社會發(fā)展中的軸心領(lǐng)域建設(shè)和軸心話語討論，不應(yīng)再將自己局限于“剩余問題”的自留地中。

在各種相互纏繞的問題中，社會政策研究者需要找到一個突破口。我們認為，社會保障制度與勞動力市場的關(guān)系問題是擺在社會政策時代的學(xué)者面前的一個核心問題。勞動力市場是市場經(jīng)濟的核心組成部分，卡爾·波蘭尼論證，市場擴張的歷史就是一個不斷地將勞動力、土地和貨幣從“前商品時代”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤摂M商品”的過程②［匈］卡爾·波蘭尼:《大轉(zhuǎn)型:我們時代的政治和經(jīng)濟起源》，浙江人民出版社2007年版，第72—80頁。。而社會政策的本質(zhì)就是一種社會保護和市場擴張之間的調(diào)節(jié)機制③［日］武川正吾:《福利國家的社會學(xué)》，李蓮花等譯，商務(wù)印書館2011年版，第100頁。。社會保障制度與勞動力市場的關(guān)系既能夠揭示社會政策的本質(zhì)屬性，又能夠把握住市場經(jīng)濟的核心內(nèi)容，因此，我們認為可以將社會保障制度與勞動力市場的關(guān)系作為社會政策重新走向中心地位的關(guān)鍵突破口。具體來說，這對關(guān)系又可操作化為以下三對子關(guān)系:社會保障制度與勞動力供給的關(guān)系;社會保障制度與勞動力流動的關(guān)系;社會保障制度與勞資關(guān)系問題。

(二)走向協(xié)同發(fā)展的政策方向

社會政策在謀求中心地位的同時，還需處理好與其他公共政策的協(xié)作關(guān)系，這涉及到社會政策本身的可持續(xù)性，也關(guān)系到經(jīng)濟社會發(fā)展的全局，這一點是對社會福利片面擴張期的反思。依托強大的再分配體制，中國社會政策在20世紀中期曾經(jīng)在“國家—單位”保障體制下獲得了迅速的擴張，但是這種擴張不但沒有帶來可持續(xù)的社會保護，反而以犧牲效率為代價。究其原因，社會政策與經(jīng)濟政策的分離無疑是重要的制度性根源之一。社會政策歸屬社會保護領(lǐng)域，經(jīng)濟政策歸屬經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域，這種“常識性”制度區(qū)隔造成了兩種類型的扭曲發(fā)展。一種是“有增長而無發(fā)展”，米奇利認為，經(jīng)濟政策與社會政策的相互分離導(dǎo)致了經(jīng)濟增長并沒有帶來相應(yīng)的社會發(fā)展，改變這一扭曲發(fā)展的路徑就是融合經(jīng)濟增長與社會進步。米奇利將社會發(fā)展定義為:與經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài)過程一起協(xié)同促進人類福利的過程①［美］詹姆斯·米奇利:《社會發(fā)展:社會福利視角下的發(fā)展觀》，上海人民出版社2009年版，第9頁。。另一種是“有社會保護而無經(jīng)濟增長”，20世紀70年代以來的“福利危機”話語主要就是圍繞這一扭曲發(fā)展而來，進入到20世紀90年代以來，雖然“危機話語”不再主導(dǎo)，但關(guān)于福利擴張的反思還在繼續(xù)。社會政策時代要對這一問題有所回應(yīng)，在福利發(fā)展的同時促進經(jīng)濟社會的協(xié)同進步，這雖然是一個老問題，卻需要一些新辦法。社會保障制度直接或間接介入勞動力市場的建設(shè)是回應(yīng)這一問題的可選策略之一。

具體來說，社會政策的制定需要考慮以下三重問題:第一，如何制定社會政策才能既為社會成員提供社會保護，又能夠促進公民的勞動力市場參與?第二，社會政策如何才能做到既維護社會成員的生活愿望，又能夠促進勞動力的便利流動，實現(xiàn)勞動力資源的優(yōu)化配置?第三，社會政策如何擺脫單向保護的傳統(tǒng)，真正實現(xiàn)一種“包容性增長”而調(diào)節(jié)勞資關(guān)系?

(三)將發(fā)展理念融入社會政策

新型社會政策類型的創(chuàng)生需要新型智慧，社會政策需要從理念到措施的一系列變革，這是社會政策發(fā)展新階段的迫切要求。在論及中國社會政策走向時，楊團認為“需要進行社會政策戰(zhàn)略性框架設(shè)計，需要一個不僅管現(xiàn)在而且管長遠，直接關(guān)系中國社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系變遷與重建的社會政策”②楊團:《社會政策也是生產(chǎn)力》，《中國社會科學(xué)院報》2009年4月2日。。這一論斷無疑具有重要學(xué)術(shù)價值和實踐意義，問題在于如何重建一種新型的社會政策，這需要新型智慧。社會政策需要一種理念轉(zhuǎn)變，社會政策是再分配的手段，這是一種傳統(tǒng)思維，在這種思維下，社會政策無疑要背上“資源消耗”的罵名，而被“污名化”的社會政策往往陷入在消極取向的鐵籠里無法自拔?！吧鐣咭彩巧a(chǎn)力”③參見梁祖彬《演變中的社會福利政策思維》，《中國社會科學(xué)》2004年第6期;楊團《社會政策也是生產(chǎn)力》，《中國社會科學(xué)院報》2009年4月2日。，這絕不僅僅是一句空洞的口號，它是社會政策理念解放的號角。從消極取向走向積極取向，從事后補救走向上游干預(yù)，社會政策直接走入經(jīng)濟社會發(fā)展的核心領(lǐng)域，在人力資本投資、社會資本投資、市場機會開發(fā)等方面都可以有更加積極的作為。

當(dāng)前，國內(nèi)社會政策領(lǐng)域?qū)W者關(guān)于建構(gòu)中國的發(fā)展型社會政策已經(jīng)有很多的呼聲，但是如何真正實現(xiàn)我國社會政策從“再分配”到“投資性”的轉(zhuǎn)變，還有很長的路要走④關(guān)信平:《社會政策發(fā)展的國際趨勢及我國社會政策的轉(zhuǎn)型》，《江海學(xué)刊》2002年第4期;楊團:《社會政策研究范式的演化及其啟示》，《中國社會科學(xué)》2002年第4期;張秀蘭、徐月賓:《建構(gòu)中國的發(fā)展型家庭政策》，《中國社會科學(xué)》2003年第6期;李培林:《科學(xué)發(fā)展觀的“中國經(jīng)驗”基礎(chǔ)》，《中國社會科學(xué)》2004年第6期;梁祖彬:《演變中的社會福利政策思維》，《中國社會科學(xué)》2004年第6期;張秀蘭:《發(fā)展型社會政策:實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的一個操作化模式》，《中國社會科學(xué)》2004年第6期;徐道穩(wěn):《以發(fā)展型社會政策構(gòu)建發(fā)展型福利社會》，《深圳大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2008年第1期;向德平:《發(fā)展型社會政策及其在中國的建構(gòu)》，《河北學(xué)刊》2010年第4期;杜玉華、文軍:《從福利為本到資產(chǎn)為本:社會政策發(fā)展的新趨向》，《河北學(xué)刊》2010年第4期;王思斌:《走向發(fā)展型社會政策與社會組織建設(shè)》，《社會學(xué)研究》2007年第2期。。在社會政策從邊緣地位走向中心地位，尤其需要反思的問題是“我們需要怎樣的社會政策時代”，這既涉及到社會政策本身的可持續(xù)性，也關(guān)系到整體經(jīng)濟社會的可持續(xù)性。當(dāng)前圍繞“適度普惠制福利”和“發(fā)展型社會政策”引發(fā)了大量的研究和討論，但是總體來看，社會政策的研究成果還缺乏系統(tǒng)性，一個突出的表現(xiàn)是社會政策建議的可操作性還有待加強。

六、結(jié)論與討論

很顯然，我國社會政策的發(fā)展到了一個需要全面重構(gòu)的階段，中國政府已經(jīng)從20世紀90年代開始致力于社會保護的制度性重建，借用波蘭尼的概念，王紹光將這一過程概括為“大轉(zhuǎn)型”⑤王紹光:《大轉(zhuǎn)型——1980年代以來中國的雙向運動》，《中國社會科學(xué)》2008年第1期。。而王思斌等學(xué)者稱之為“社會政策時代”的來臨。

我們認為，“社會政策時代”是一個具有特定語境的術(shù)語，因此對于其判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該結(jié)合語境特征。利用歷史維度和類型學(xué)維度這一二維分析方法，我們認為，我國當(dāng)前的“社會政策時代”既不表現(xiàn)為社會政策的密集出現(xiàn)，也不表現(xiàn)為社會政策模式的穩(wěn)定化。社會政策時代來臨的真正標(biāo)志是兩個方面:第一，從歷史維度看，社會政策從公共政策的從屬地位走向公共政策的中心地位;第二，在類型學(xué)維度上，一種新型的、與經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)發(fā)展的、具有投資效應(yīng)的積極社會政策開始占據(jù)社會政策的主流。正是從上述兩個標(biāo)志出發(fā)，我們認為，社會政策時代的中心任務(wù)也體現(xiàn)在三個方面:社會政策研究應(yīng)該走向經(jīng)濟社會發(fā)展的中心，主動參與經(jīng)濟社會發(fā)展核心問題的討論;社會政策的建設(shè)應(yīng)更強調(diào)整體經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性;將發(fā)展理念融入到社會政策建設(shè)中。

但是作為一項劃時代意義的制度變遷，其過程將不會是一蹴而就的，社會政策時代的來臨對社會政策的研究者和決策者都提出了迫切的要求。在這一場巨大的思維轉(zhuǎn)變過程中，中國社會政策的發(fā)展方向的確挑戰(zhàn)了我們的傳統(tǒng)智慧。我們需要尋找到一個有效的突破口，將社會政策與勞動力市場的關(guān)系作為學(xué)術(shù)研究和政策實踐的突破口的確是可選路徑之一，但是社會政策與勞動力市場關(guān)系本身依然是一個需要不斷挖掘的知識寶庫。

來自西方的發(fā)展型社會政策毫無疑問是可作為我國社會政策時代來臨的重要參考。但是有兩個問題還需要深入思考:第一，如何在一個基礎(chǔ)保障還較薄弱的社會基礎(chǔ)上，建立一種發(fā)展型社會政策?第二，如何避免發(fā)展型社會政策在中國的運作中變形，淪為發(fā)展主義的另一種形式①方巍:《中國社會福利的新發(fā)展主義走向》，《社會科學(xué)》2011年第1期。?要完成上述兩個問題，社會政策學(xué)者需要充分地運用“理論自覺”②鄭杭生:《促進中國社會學(xué)的“理論自覺”——我們需要什么樣的中國社會學(xué)?》，《江蘇社會科學(xué)》2009年第5期。，在中國政策實踐中建構(gòu)一種具有本土特色的發(fā)展型社會政策。