高 偉

（上海師范大學，上海 200235）

十八大報告明確指出：“人民民主是社會主義的生命，堅持國家一切權(quán)力屬于人民”，“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，“積極開展基層民主協(xié)商?！边@是我們黨首次把“協(xié)商民主”明確寫入黨的代表大會的報告，是中國特色社會主義民主政治理論的又一次創(chuàng)新。2000年10月，黨的十五屆五中全會首次明確提出“擴大公民有序政治參與”這一科學論斷，十六大報告對其內(nèi)涵作進一步引申與發(fā)展，黨的十七大報告指出“從各個層次、各個領(lǐng)域擴大公民的有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)”，黨的十八大報告繼續(xù)強調(diào)：“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與?！睌U大公民有序政治參與已成為實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標的任務(wù)之一。如何通過協(xié)商民主，調(diào)動人民群眾的積極性，擴大公民有序政治參與，就顯得非常重要，這不僅是一個有關(guān)社會主義政治文明建設(shè)的理論問題，也是一個非常值得研究的實踐問題。本文擬從占人口多數(shù)的農(nóng)民階層切入，對此問題做一探討。

一、相關(guān)概念及基本理論主張

協(xié)商民主是20世紀后期在西方政治學界興起的一種民主理論。1980年，美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特在《協(xié)商民主:共和政府中的多數(shù)原則》一文中，第一次明確提出了“協(xié)商民主”的概念。其后協(xié)商民主理論得到越來越多的關(guān)注并獲得迅速發(fā)展，在羅爾斯、吉登斯、哈貝馬斯等著名學者推動下，逐漸成為當代西方民主理論研究的熱點。

西方學者從不同的角度研究協(xié)商民主，形成了對協(xié)商民主的三種解釋。一是把協(xié)商民主看成一種社團形式或者是政府形式，代表人物如庫克、科恩等。庫克認為協(xié)商民主指的就是為理性討論提供空間的民主政府?？贫髡J為協(xié)商民主就是社團的成員通過公共協(xié)商支配其事務(wù)的團體。二是把協(xié)商民主作為一種治理方式，代表人物如瓦拉德斯，他認為“協(xié)商民主是一種民主治理形式，平等、自由的公民以公共利益為取向，在對話和討論中達成共識，通過公共協(xié)商制定決策。公共協(xié)商是政治共同體成員參與公共討論和批判性地審視具有集體約束力的公共政策的過程”。[1](p28)三是將協(xié)商民主界定為一種決策方式，“在這種體制中，每個公民都能夠平等地參與公共政策的制定過程，自由地表達意見，愿意傾聽并考慮不同的觀點，在理性的討論和協(xié)商中做出具有集體約束力的決策”。[1](p28)代表人物如米勒、亨德里克斯。前者認為“當一種民主體制的決策是通過公開討論——每個參與者能夠自由表達，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點而做出的，那么，這種民主體制就是協(xié)商的”。[2](p201)亨德里克斯則認為，“在政治協(xié)商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性公共討論的結(jié)果。正是通過追求實現(xiàn)理解的交流來尋求合理的替代，并做出合法決策?！盵3](p53)陳家剛認為，協(xié)商民主具有多元性、合法性、程序性、公開性、平等性、參與性、責任性、理性等八大特征。簡言之，“協(xié)商民主意味著政治共同體中的自由、平等公民，通過參與政治過程、提出自身觀點并充分考慮其他人的偏好，根據(jù)條件修正自己的理由，實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，批判性地審視各種政策建議，在達成共識的基礎(chǔ)上賦予立法和決策以合法性”。[4](p54)文化背景不同，歷史傳統(tǒng)各異，中國的民主形式、內(nèi)容和面臨的問題與西方不盡相同，但是協(xié)商民主強調(diào)的多元互動、大眾參與、平等協(xié)商以及決策的合法性對中國的民主建設(shè)來講具有重要的理論借鑒價值，實踐上具有特定的指導意義。

關(guān)于政治參與，不同學者給出的定義也不盡相同。如日本學者蒲島郁夫認為，政治參與就是普通公民對政府決策施加影響的活動。美國學者亨廷頓認為政治參與是“平民試圖影響政府決策的活動”。[5](p5)國內(nèi)學者程同順認為政治參與是“人民群眾旨在影響黨和政府及自治組織的干部和決策的活動”。[6](p236)王浦劬教授將政治參與定義為“普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構(gòu)成、運行方式、運行規(guī)則和政策過程的行為”。[7](p207)對于有序政治參與，魏星河教授認為，“公民在認同現(xiàn)有政治制度的前提下，為促進國家與社會關(guān)系良性互動、為提高政府治理公共事務(wù)的能力與績效而進行的各種有秩序的活動，它包括各種利益表達、利益維護的行動。這種活動是依法的、理性的、自主的、適度的對公共事務(wù)或政府決策進行個人或集體意愿表達的行為”。[8](p32)聶愛云認為有序的政治參與是公民在我國憲法和法律所賦予公民民主權(quán)利的范圍內(nèi)進行的政治活動。亦菲認為公民有序政治參與就是“指公民依據(jù)法律所賦予的權(quán)利和手段，采取一定的方式和途徑，積極主動地介入國家社會政治生活，從而影響政治決策的政治活動”。[9]上述概念均有其學理意義，關(guān)于有序政治參與，筆者比較贊同魏星河教授的看法。借鑒前人研究成果，結(jié)合中國農(nóng)村實際，本文認為農(nóng)民有序政治參與就是指農(nóng)民合法、理性、自主、適度地參與政治生活，并影響政治系統(tǒng)決策和行為的活動。

比較協(xié)商民主理論和有序政治參與的要求，我們不難發(fā)現(xiàn)，協(xié)商民主理論與有序政治參與存在著內(nèi)在的契合性，理性、自主性、合法性、平等性、秩序性是兩者共通之處，兩者都反對無序行為，都主張在維護自己利益的時候也要考慮他人和社會的利益，要有包容、尊重、妥協(xié)等精神和美德。有序政治參與在一定程度上體現(xiàn)了協(xié)商民主的本質(zhì)，而協(xié)商民主則有助于進一步擴大有序政治參與的范圍和水平。

二、農(nóng)民政治參與的困境及其分析

中國是一個農(nóng)民占多數(shù)的國家，廣大農(nóng)民的政治參與水平?jīng)Q定了中國整體政治參與水平，它是中國衡量中國民主化程度的重要標準，是實現(xiàn)政治現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，擴大包括農(nóng)民在內(nèi)的各層次各領(lǐng)域公民的有序政治參與也是全面建設(shè)小康社會的重要目標之一。1978年中國進入了改革開放的新時期，隨著政治體制改革的推進和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民政治參與的外部環(huán)境發(fā)生很大的變化，農(nóng)民政治參與形式日趨多樣，參與行動日益增多，參與水平也有了一定的提高。但是我們也應該清醒地看到，由于受歷史傳統(tǒng)、自身因素等主客觀條件的影響，我國農(nóng)民政治參與水平發(fā)展不平衡，整體政治參與水平還比較低。特別是受社會轉(zhuǎn)型期農(nóng)村出現(xiàn)階層分化、經(jīng)濟收入差距的拉大、利益沖突日益加劇等的影響，出現(xiàn)了農(nóng)民非制度化政治參與等許多亟需解決的問題。具體表現(xiàn)為：

（一）農(nóng)民政治參與觀念淡薄。

著名學者阿爾蒙德曾指出，任何政治體系及其中的政治活動都是處在一定的文化氛圍之中，并要受到這種文化氛圍的熏陶和影響。中國有幾千年的封建專制的歷史，缺少民主基因，廣大農(nóng)民缺少政治參與的空間，除了攔轎告狀之外幾乎再無其他政治參與形式。長期的封建專制造成了一種“臣民意識”和依附文化，徐勇教授指出：“在中國長期的歷史上，只有皇權(quán)、紳權(quán)、族權(quán)，而無個人作為主體的民權(quán)。農(nóng)民只是臣民、小民、草民，而不是主權(quán)者的公民?！盵10](p2)廣大農(nóng)民的主體意識，參與意識極為淡薄。新中國成立后，雖然確立了保障人民當家作主的民主制度，但畢竟時間較短，農(nóng)民的民主意識還沒有真正確立起來，后來的無休止的政治運動特別是文化大革命，無序的、大規(guī)模的、非理性的政治參與非但沒有培養(yǎng)出農(nóng)民的政治參與意識反而讓農(nóng)民對政治更加疏遠。隨著改革開放的不斷深入，農(nóng)民政治參與意識在逐漸增強，但從總體上看政治參與觀念還比較淡薄，不能正確行使法律賦予的權(quán)利。據(jù)筆者走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民對本村選舉漠不關(guān)心，認為選誰都一樣，跟自己無關(guān)，只是礙于情面而不得不走一下形式，部分農(nóng)村出現(xiàn)了賄選事件，不惜為幾十元錢出賣自己當家作主的權(quán)利。這種現(xiàn)象不僅出現(xiàn)在落后地區(qū)的農(nóng)村，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村同樣存在，而且經(jīng)濟越發(fā)達，賄選現(xiàn)象越嚴重。

（二）農(nóng)民政治參與渠道不足，參與程度和水平較低。

改革開放以后，我們雖然恢復了人民代表大會制度、信訪制度，也開拓了新的政治參與渠道如村民自治制度。不可否認，這些渠道發(fā)揮了一定的作用，在部分地區(qū)作用還相當顯著，但就總體而言，其效果卻不能過高估計。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)利部分地存在虛化邊緣化現(xiàn)象，既不能決定干部，也不能實現(xiàn)對權(quán)利的有效監(jiān)督。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督作為村民自治的四大民主，只有民主選舉能正常進行，決策和管理好像只是少數(shù)人的事情，甚至村干部一人就可以決定。村民自治在不少農(nóng)村等同于村民選舉，當然，如前所述，村民選舉本身也存在諸多問題。農(nóng)民政治參與的程度和水平也比較低，主要表現(xiàn)為兩個方面：“其一，有政治參與意識并且經(jīng)常性地參與政治的農(nóng)民的數(shù)量仍然很少，農(nóng)民從總體上參與政治的次數(shù)和頻度仍然很低；其二，他們的參與僅限于社區(qū)性事務(wù)參與或問題性參與。總體上說，我國農(nóng)民的政治參與仍然是很少的，并且我國現(xiàn)階段農(nóng)民的政治參與幾乎全部是自發(fā)的，大多是為了保護自己的具體利益而進行的問題性參與。他們還缺乏明確的政治參與意識，沒有把參與政治當作自己的權(quán)利和義務(wù)，不能自覺地、經(jīng)常性地進行政治參與。”[11](p11)

（三）非制度化政治參與現(xiàn)象大量存在。

塞繆爾·亨廷頓認為，現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定，但現(xiàn)代化卻會引起不穩(wěn)定。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、社會形態(tài)變遷，整個社會發(fā)生深刻變化，農(nóng)村當然也隨之發(fā)生變化，農(nóng)村產(chǎn)生了新的階層。變化的過程帶來諸多復雜利益的沖突，再加上政治參與渠道的狹窄和不暢通，導致了大量非制度化政治參與現(xiàn)象的發(fā)生。如城鎮(zhèn)化過程中的失地農(nóng)民的暴力抗爭、毆打村干部，沖擊政府機關(guān)，再如由于農(nóng)村土地非法開發(fā)以及不合理的利益分配造成群眾集體上訪、越級上訪。其他還有行賄、宗族勢力黑惡勢力的滲透等。農(nóng)民非制度化政治參與作為轉(zhuǎn)型期基層社會沖突的一種非正常表現(xiàn)形式，表明了目前我國農(nóng)村治理存在諸多亟需解決的問題。農(nóng)民的非制度化政治參與對于農(nóng)村政治穩(wěn)定，對于構(gòu)建和諧的社會主義新農(nóng)村都會產(chǎn)生消極影響，需要我們消除制度性缺陷，拓寬政治參與渠道，保障農(nóng)民的各項權(quán)益，制定公平的博弈規(guī)則，而不是一味打壓農(nóng)民的非制度化政治參與行為本身，重點是疏而不是堵，只有這樣才能有效避免和解決各種沖突，推進制度化的政治參與。

三、健全協(xié)商民主制度，擴大農(nóng)民有序政治參與

中央黨校原副校長李君如教授認為：“協(xié)商民主的實質(zhì)，就是要實現(xiàn)公民有序的政治參與?！盵12]協(xié)商民主理論雖起源于西方，但是它所提倡的協(xié)商、參與、理性、平等等精神與我國當前農(nóng)村社會本土資源有一定的契合性，對我國農(nóng)民的有序政治參與有著重大的借鑒作用。健全協(xié)商民主制度，積極開展基層民主協(xié)商，有利于擴大農(nóng)民有序政治參與。

（一）協(xié)商民主有助于培養(yǎng)有序參與的政治文化，培育現(xiàn)代公民精神。

“一個穩(wěn)定的和有效率的民主政府，不光是依靠政府結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)，還依靠人民所具有的對政治過程的取向——政治文化”。[13](p545)擴大農(nóng)民有序政治參與，培養(yǎng)參與性的政治文化無疑起著至關(guān)重要的作用。特別是我國部分經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村，由于受傳統(tǒng)專制文化的影響，參與性政治文化缺失，被動參與較多，政治冷漠現(xiàn)象普遍，自主性和責任性不強，更要強調(diào)參與性政治文化的培養(yǎng)。推行協(xié)商民主，通過各種途徑吸引農(nóng)民參與農(nóng)村公共事務(wù)和基層政治生活，通過平等的對話、辯論、協(xié)商，拓展政治知識，培養(yǎng)民主意識、激發(fā)參與熱情、熟悉參與程序、掌握政治技能、提升參與能力、提高歸屬感和責任感，有利于塑造以平等、參與、效率、信任與合作等價值觀念為核心的參與型政治文化。協(xié)商民主還有利于培育現(xiàn)代公民精神，“協(xié)商民主能夠使人們更好地理解其他參與者的期望、關(guān)懷與需要，使人們不斷完善自身的人格，學會尊重他人”，“通過理解和尊重他人的需求和道德利益”“來培養(yǎng)人們妥協(xié)和節(jié)制個人需要的愿望”，[14](p37)在協(xié)商過程中會逐漸意識到個人是社會的一部分，不能只考慮個人私利，在維護自己利益的同時也要考慮到整體的利益，從而會產(chǎn)生一種社會責任感，在相互妥協(xié)的基礎(chǔ)上達成廣泛共識。平等、包容、尊重、妥協(xié)、責任感，是在協(xié)商過程中逐漸培養(yǎng)起來的，也是擴大農(nóng)民有序政治參與所必需的。

（二）協(xié)商民主有助于拓展農(nóng)民有序政治參與的渠道，提高農(nóng)民政治參與的效能感。

渠道的單一和狹窄制約了農(nóng)民的有序政治參與，十八大報告提出要積極開展基層民主協(xié)商。多領(lǐng)域、多形式的協(xié)商民主，有利于拓展農(nóng)民有序政治參與的渠道，農(nóng)村也適于用協(xié)商民主的方式解決當前面臨的諸多問題，“因為基層不必與國家發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)發(fā)生沖突。在過去三十年的西方，正是這樣的一些基層問題成為政策制定協(xié)商民主化過程的前沿陣地；而這也可以在中國起到同樣的開路作用”。[15](p38)針對當前村民自治中存在的“民主困境”，可以在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督中引入民主協(xié)商。把協(xié)商貫穿于民主選舉的全過程，既注重選舉前期的準備又要注重選舉的過程，還要關(guān)注選舉之后的監(jiān)督。候選人的產(chǎn)生、選舉方式的擬定、選舉中出現(xiàn)問題的解決，都要經(jīng)歷多次討論，而不是僅僅關(guān)注投票這個環(huán)節(jié)，這樣的選舉結(jié)果是多方博弈的產(chǎn)物，既避免了少數(shù)人操控選舉也防止了多數(shù)人暴政的發(fā)生，且能增強農(nóng)民政治參與的效能感。民主決策在村民自治中處于重要地位，農(nóng)民政治冷漠的一個重要原因是因為自己被置身于決策之外，是被決策。民主協(xié)商引入民主決策，利益相關(guān)方平等、理性地參與到?jīng)Q策過程當中，以公共利益為導向，通過協(xié)商方式達成共識。通過協(xié)商民主這種理性的決策形式所制定的政策，具有充分的合法性，滿足了農(nóng)民的訴求，符合農(nóng)村的實際，可以充分地調(diào)動農(nóng)民參與的積極性。在民主管理和民主監(jiān)督環(huán)節(jié)加強協(xié)商，可以避免村干部濫用職權(quán)，消除“信任危機”，培養(yǎng)農(nóng)民的主人翁意識和社會責任感。除了村級協(xié)商以外，民主協(xié)商還可以擴展到農(nóng)民或農(nóng)民組織與基層政府的協(xié)商，領(lǐng)域可以涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等各個方面。在一些農(nóng)村政治實踐中，農(nóng)民們創(chuàng)造了各種各樣極富特色的民主協(xié)商形式，特別是浙江溫嶺的“民主懇談會”影響較大，它包括民主懇談活動、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主聽證會、村級民主議事制度、民情懇談活動等，目前已經(jīng)開始在浙江全省逐步推廣。除此以外，村民民主評議會、社區(qū)事務(wù)民主聽證會、民主議事會、民主理財日、民主議政日、民主聽證會等民主協(xié)商形式，都大大拓展了農(nóng)民有序政治參與的渠道，激發(fā)了農(nóng)民有序政治參與的熱情并很好地維護了自身的權(quán)益。

（三）協(xié)商民主是減少農(nóng)民非制度政治參與的有效措施。

協(xié)商民主是防范農(nóng)村群體事件，減少農(nóng)民非制度政治參與，維護農(nóng)村社會政治穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。社會轉(zhuǎn)型時期以利益沖突為主的非制度政治參與呈上升趨勢并有擴大化的危險。究其原因，一是對部分損害自己利益的官員、村干部及其相關(guān)決策的不滿，而是政治參與渠道的單一和不暢通。利益受損的農(nóng)民會通過越級上訪、集體上訪、跪訪、靜坐等形式來表達不滿，甚至會借助一些偶發(fā)因素，采取一些過激行為如攻擊政府機關(guān)、打擊報復鄉(xiāng)村干部等行為來釋放自己的怨恨，從而造成農(nóng)村社會的不穩(wěn)定。正如戴維·伊斯頓所指出的那樣，“如果一個系統(tǒng)不能在最低限度內(nèi)滿足大部分有關(guān)成員的起碼要求，那么，就不可能阻止這些人發(fā)泄自己深刻的不滿情緒”。[16](p278)

協(xié)商民主之所以能夠減少農(nóng)民非制度參與，一是在于農(nóng)民可以通過協(xié)商民主參與決策過程，拓展利益表達渠道、完善利益表達機制，維護自身利益。二是通過平等、自由、理性的對話、討論和協(xié)商，可以縮小相關(guān)利益者因不同訴求而產(chǎn)生的偏見，形成既照顧多數(shù)又顧及少數(shù)的決策，從而使決策充分反映農(nóng)民利益，提升決策的科學性和合法性，這將大大提高農(nóng)民的政治認同感，有利于決策的順利執(zhí)行。正如古特曼和湯姆森所指出的：“基于互惠概念，協(xié)商民主因為互相認可，所以不僅是民主的決策程序，更具有豐富的實質(zhì)民主的涵義，可以避免暴力。”[1](p29)三是通過有序參與和民主協(xié)商，賦權(quán)于民，從而使權(quán)力受到監(jiān)督，減少權(quán)利尋租和貪污腐敗現(xiàn)象，有利于干群關(guān)系的和諧和農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定。

四、結(jié)語

協(xié)商民主理論具有自身的優(yōu)勢，能夠彌補選舉民主的不足，但并不是說要用協(xié)商民主代替選舉民主，《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！盵17]應將兩種民主形式結(jié)合起來，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。協(xié)商民主理論回應農(nóng)民訴求，同部分農(nóng)村的實際相結(jié)合且取得一定的成效，但是就整體來看，協(xié)商民主尚處于初始階段且發(fā)展不平衡。應創(chuàng)新協(xié)商形式、豐富協(xié)商內(nèi)容、完善協(xié)商程序、健全協(xié)商制度，促進協(xié)商民主的規(guī)范化、制度化和法律化，以保障農(nóng)民的有序政治參與，推進農(nóng)村的政治現(xiàn)代化。

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