薛寒

（安徽財經(jīng)大學，安徽 蚌埠233030）

我國城管執(zhí)法存在的問題及其對策

薛寒

（安徽財經(jīng)大學，安徽 蚌埠233030）

隨著現(xiàn)代城市的不斷發(fā)展，城管執(zhí)法活動中出現(xiàn)的問題層出不窮。城管執(zhí)法沒有專門的法律依據(jù)，缺乏先進的執(zhí)法理念，執(zhí)法方式粗糙，暴力執(zhí)法、程序違法現(xiàn)象頻頻發(fā)生。此外，城管執(zhí)法范圍模糊、行政自由裁量權過寬等問題都成為了阻礙城管科學執(zhí)法的攔路虎。為解決此問題，國家應當健全法律體系，城管應當轉變執(zhí)法理念、加強隊伍建設，其他相關部門則應完善監(jiān)督機制。

城管；執(zhí)法

自1997年北京市宣武區(qū)成立全國第一個城市管理監(jiān)察大隊以來，城管已在我國執(zhí)法了16年。在這16年中，城管執(zhí)法對于城市的建設和發(fā)展發(fā)揮了不可磨滅的作用，但一系列暴力執(zhí)法事件的發(fā)生，又一次次地將城管執(zhí)法工作推上了社會輿論的風口浪尖。為了城市更好地發(fā)展，為了讓人們的生活更加美好，研究城管執(zhí)法存在的問題及其對策具有重要的現(xiàn)實意義。

一、城管執(zhí)法概述

城管，即城市管理，“是以城市為對象，對城市的運轉和發(fā)展所進行的決策引導、規(guī)范協(xié)調、服務于經(jīng)營行為的過程。它包括城市的社會管理、經(jīng)濟管理、基礎設施管理以及生態(tài)環(huán)境管理等，是一種復雜綜合的系統(tǒng)管理，是多層次、分系統(tǒng)、從宏觀到微觀縱橫交織的網(wǎng)絡管理”[1]。規(guī)范的城市管理對于處在轉型期的中國顯得尤為重要。

很多專家學者都對城管一詞進行過闡述，但是他們對這一概念的認定往往是從宏觀的、客觀的角度，給出的闡述是理性的，但也是冷漠的。因為他們從未站在城管的對立面，從未切身體會過何為城管。在小販們的眼里，城管不再是一個帶有學術意義的專用名詞，而是一群能夠隨時沒收他們吃飯家伙的孔武有力的人，一群他們見了就要跑的人。

《泰晤士報》對中國城管的定義是“中國地方執(zhí)法者，在執(zhí)行任務過程中常常會卷入一些公眾沖突事件?！薄缎l(wèi)報》認為中國城管是“一些處理輕微犯罪和無序狀態(tài)的雇員。”印度媒體則認為中國城管“主要的任務就是驅趕街頭無照商販，以及檢查各類許可證”。雖然三家媒體對城管的定義有所不同，但是都暗含了一個觀點——城管擁有執(zhí)法權。

城管執(zhí)法，是城市管理綜合執(zhí)法的簡稱，有時也稱為城管綜合執(zhí)法，主要是指“在城市管理領域行使相對集中行政處罰權”[2]，其負責部門是城市管理（綜合）行政執(zhí)法局（下文簡稱“城管局”）?！跋鄬行姓幜P權”一詞源于《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第16條的規(guī)定，即“國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”[3]。該規(guī)定的意義就在于將原本分散于多個機關的行政處罰權從原機關中抽離，并將其集中賦予某一個特定的行政機關，由該機關統(tǒng)一行使。這樣，行政管理權與行政處罰權便分開了，兩權的分離有利于提高行政效率，實現(xiàn)權力制衡。

目標與現(xiàn)實之間總是存在著差距。城管局是為了解決城市行政管理執(zhí)法領域中存在的職權交叉、多頭執(zhí)法、重復處罰、責任推諉、執(zhí)法擾民、效率低下、執(zhí)法隊伍冗雜等問題而設立的[4]。它的確在一定程度上起到了調和各種矛盾的作用，但也產(chǎn)生了一系列的問題。

二、城管執(zhí)法存在的問題

隨著城市化進程的推進，城管執(zhí)法活動中的問題也不斷涌現(xiàn)出來，這些問題集中表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）執(zhí)法依據(jù)不明

自我國開展相對集中行政處罰權試點工作以來，已經(jīng)過去了十幾年的時間。但是至今為止，我國依舊缺少一部全國性的、專門針對城市管理執(zhí)法工作的法律文件。可以說，城管執(zhí)法依舊無明法可依。雖然《行政處罰法》中已經(jīng)正式明確了相對集中行政處罰權制度，但在相關條文中多為授權性規(guī)定，而無實質性的規(guī)定。該法中的規(guī)定模糊且籠統(tǒng)，給各城市的自由理解留下了過于寬廣的空間。

2000年，國務院辦公廳頒發(fā)了《國務院辦公廳關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》等規(guī)范性文件，雖然在《行政處罰法》的基礎上向前邁了一大步，但并沒有邁到位，而是停步在原則層面上。通知中依舊沒有對集中后的行政處罰權的行使作出明確、具體的規(guī)定，仍然缺乏現(xiàn)實的可操作性。

此外，地方性規(guī)定在全國遍地開花，這些規(guī)定不僅權威性較低，有的甚至還存在違法內(nèi)容。將這樣的規(guī)定作為執(zhí)法依據(jù)，在城管執(zhí)法過程中又怎會沒有問題呢？

（二）執(zhí)法理念落后

城管執(zhí)法的一個突出問題便是執(zhí)法理念落后。近年來，我國一直在強調建設服務型政府，城管執(zhí)法也應以服務大眾為根本目的，但這顯然是一個長期而艱難的過程。

我國城管在執(zhí)法活動中常以管理者自居，以一種傲慢的、俯視的態(tài)度對待所謂的“被管理者”。他們無法跳出“管理”一詞的窠臼，對行政相對人無法做到尊重、善意、平等。一些城市在城市化建設過程中側重做文明、整潔、衛(wèi)生等表面文章，過于強調城市發(fā)展的速度，而對城市發(fā)展中不可避免的問題卻不加以有效解決，如失地農(nóng)民的就業(yè)問題等。這些問題日積月累必將給城管執(zhí)法工作造成很大的負擔。

（三）執(zhí)法方式粗糙

我國城管執(zhí)法方式粗糙，執(zhí)法手段單一，執(zhí)法程序缺乏合法性。雖然有一些省份近年來陸續(xù)推出了柔性執(zhí)法方式，但是剛性執(zhí)法在短期之內(nèi)仍占主流。執(zhí)法方式中最為常見的是“突擊式”的清理。城管人員與商販之間長期進行“你進我退”、“你追我跑”的“貓鼠”作戰(zhàn)“游戲”。

這種突擊式的執(zhí)法方式，易引發(fā)商販們的抵觸情緒，對于城市的管理并無益處。為了彌補一次被罰的損失，商販們必然會想方設法維持經(jīng)營。如此，便形成了一個惡性循環(huán)：整治—經(jīng)營—再整治—再經(jīng)營。而有限的城市管理資源就在這不斷的較量中白白浪費了。

在突擊式清理中，城管暴力執(zhí)法事件時有發(fā)生。近年來，城管暴力執(zhí)法的新聞充斥著各大媒體，如《成都城管街頭暴力執(zhí)法，拖行毆打婦女》、《哈爾濱城管暴力執(zhí)法引民憤》、《商丘開發(fā)區(qū)城管再現(xiàn)暴力執(zhí)法》等。此類執(zhí)法方式對于城市的管理、法治社會的建設有百害而無一利。

我國執(zhí)法必須遵循正當程序原則，也就是“執(zhí)法機關在實施執(zhí)法行為過程中必須遵循法定的步驟、方式、形式、順序和時限，以保障執(zhí)法的合法、合理和效率”[5]。但在實際生活中，執(zhí)法程序違法卻成為了城管執(zhí)法活動中頻發(fā)的一個問題，如執(zhí)法不出示證件、扣物不填寫單據(jù)、決定不經(jīng)過聽證等嚴重違反《行政處罰法》規(guī)定的行為已屢見不鮮。

（四）執(zhí)法范圍模糊

1997年，國務院法制局在《關于在北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的復函》中將城管局的執(zhí)法范圍初步確定為工商、市容、環(huán)保、路政、城建、規(guī)劃、綠化以及法律、法規(guī)、規(guī)章和市區(qū)兩級政府賦予的其他職能，該范圍被稱為“7+X”項。這七項長久以來都是行政執(zhí)法中的老大難，而從這個未知數(shù)“X”我們就能看出城管執(zhí)法的范圍非常廣泛，且沒有上限。此外，國務院授予了地方政府規(guī)定具體執(zhí)法任務的權力，這樣一來，各地的“X”又有所不同。

幾乎所有行政執(zhí)法中難啃的骨頭都“扔”給了城管局，實踐中，城管局被地方政府當成了“萬能鑰匙”——只要哪個問題不好解決，哪個問題能和城管的工作沾上邊，那么，這些問題就由城管負責。行政工作本應是一把鑰匙開一把鎖，可城管這把鑰匙卻被硬生生地配上了不知多少個鎖頭。在強行打開不匹配的鎖的過程中，出現(xiàn)損傷鑰匙或鎖的情況也實屬必然。以北京市為例：經(jīng)過2002年、2004至2005年的兩次大規(guī)模擴權，城管局的職權已經(jīng)從設立之初的5個方面94項發(fā)展到14個方面308項[6]。其擴權的速度不可謂不快，其執(zhí)法范圍的模糊性由此也可窺得一二。

執(zhí)法范圍的模糊性也導致了城管執(zhí)法范圍的不穩(wěn)定性。今天還是別的部門管的事，明天紅頭文件下發(fā)后就成了城管局的事了，這樣的情況在各地或多或少地存在著。同樣以北京為例，2002年北京市人民政府法制辦公室《關于印發(fā)<劃歸城管監(jiān)察隊伍查處的違法行為和有關法律依據(jù)目錄>的通知》（京政法制監(jiān)字[2002]38號），就將8個方面的105項處罰權劃歸給了城管部門[7]。

此外，城管執(zhí)法人員在工作中自由裁量權過寬。在現(xiàn)實生活中，對于違規(guī)經(jīng)營的小販，城管的處罰可以分為既往不咎、罰款、沒收物品等多個等級，而對等級的判定則全憑執(zhí)法人員的個人喜好、人情關系、主觀臆斷。在這樣的情況下，城管執(zhí)法的效果及權威蕩然無存，而行政相對人對這樣的執(zhí)法亦是怨聲載道，政府的公信力受到了嚴重的影響。

三、完善城管執(zhí)法的對策

（一）健全法律體系——有法可依

從1997年到現(xiàn)在，城管執(zhí)法已經(jīng)過了16年的發(fā)展，截至今日，城管執(zhí)法工作在全國范圍內(nèi)依舊缺少一部權威性、高級別的法律文件。由于法律的缺位，城管執(zhí)法中出現(xiàn)的一些問題得不到很好地解決。近幾年來，一些全國人大代表和全國政協(xié)委員多次就城管立法問題提出了建議、提案，要求城管立法的呼聲此起彼伏。代表和委員們認為，當今中國亟須一部國家層面的規(guī)范行政處罰權的法規(guī)，該法規(guī)的制定可以借鑒各地地方性法規(guī)和政府規(guī)章的經(jīng)驗，但是必須保證該法規(guī)的規(guī)范性和權威性[8]。

面對城管立法工作的緊迫性，國家相關部門應對各地的城管執(zhí)法情況進行全方位的調查，在認真總結全國各地規(guī)范行政處罰權工作經(jīng)驗和教訓的基礎上，對統(tǒng)一立法問題進行深入的研究并為將來的立法工作做好充足的準備。在條件成熟時，可適時制定一部對城管的執(zhí)法方式、執(zhí)法范圍、執(zhí)法監(jiān)督等方面有全面、明確規(guī)定的行政法規(guī)，使城管的執(zhí)法活動有法可依。

（二）改變執(zhí)法理念——執(zhí)法為民

我國城管執(zhí)法時，常常把相對人看作是“整治對象”、“妨礙城市文明發(fā)展的害蟲”等，首先在主觀上就將相對人置于執(zhí)法者的對立面。在此種指導思想下，如何能要求城管文明執(zhí)法？城管執(zhí)法亟須改變執(zhí)法理念，做到執(zhí)法為民。

改變執(zhí)法理念，第一，應樹立“以人為本”的思想。城市的建設、發(fā)展、美化都是圍繞著人展開的，城市的一切都是為了讓人們的生活更加美好。而這里的人應該涵蓋生活在城市中的所有人，無論戶籍、職業(yè)、性別、年齡……他們的權利都應該被平等地尊重并得到保障。

第二，應由管理型向服務型轉變。城管在執(zhí)法中應牢固樹立并貫徹落實為人民服務的思想，努力為人民群眾解決各種因城市發(fā)展而帶來的問題。絕不能有“我們只負責發(fā)展城市，問題你們自己解決”的思想。城管執(zhí)法啟動應具有主動性，“一般不必要求有關當事人提出請求，而是執(zhí)法主體依據(jù)其職權即可開始執(zhí)法活動”[9]?！皥?zhí)法主體執(zhí)行法律，既是一種職權，也是一種職責”[10]。所以，城管應樹立主動為民服務的觀念，積極自發(fā)地行使其執(zhí)法權。

第三，樹立依法行政理念。執(zhí)法為民的實現(xiàn)離不開城管對法律的遵循和維護。城管在執(zhí)法過程中應樹立嚴格依法辦事的理念，不僅在實體上要依法，在程序上同樣也要依法。城管應依靠法制來規(guī)范和保障城市管理順利、有效的進行，努力避免執(zhí)法過程中的非理性因素。

（三）完善執(zhí)法隊伍——知法守法

城管執(zhí)法人員是城管執(zhí)法的最終實施者，對于上文提及的某些問題的形成，城管執(zhí)法人員有著不可推卸的責任。執(zhí)法人員的個人素質直接影響著城管執(zhí)法的實際質量，因此，提高行政執(zhí)法人員的素質，建設一支知法、懂法、守法并能依照法律科學執(zhí)法的城管執(zhí)法隊伍十分重要。

第一，對于城管執(zhí)法人員的選拔，應把好人事關。在選拔城管執(zhí)法人員時應對報考人員進行全方位的考察，除了相應的專業(yè)知識、工作能力外，尤其應關注其人品、道德等方面。城管是與廣大人民群眾接觸較多（甚至可以說是最多）的一個部門，其工作人員是政府形象的代表者，是政府理念的實施者。當城管執(zhí)法人員因個人素質不過關而導致形象和理念的傳達出現(xiàn)問題時，其對政府公信力的負面影響無疑是巨大的。

第二，注重教育培訓，提升綜合素質。城管執(zhí)法人員必須具備較高水平的法律知識，能夠熟知并理解城管執(zhí)法活動中所涉及的法律法規(guī)及程序，在實際操作中依法辦事、依程序辦事；具備較好的道德素養(yǎng)和溝通能力，能夠良好地與行政相對人進行平等有效的溝通；具備優(yōu)良的身體素質，能夠完成日常的外出執(zhí)法活動。對于剛走上崗位的執(zhí)法人員，其知識儲備、執(zhí)法理念等尚未達到一名合格的執(zhí)法人員所應達到的標準，對其進行崗前培訓是十分必要的。而對于長期從事執(zhí)法工作的城管執(zhí)法人員來說，定期的教育培訓更是必不可少。城管執(zhí)法人員在長期的工作中容易出現(xiàn)執(zhí)法手段固定、執(zhí)法模式僵化、執(zhí)法理念與時代脫節(jié)等問題。進行定期的培訓，通過向執(zhí)法人員傳授最新的法律知識、交流最新的執(zhí)法經(jīng)驗等可以有效提升城管執(zhí)法人員的素質、推動上述問題的解決。

（四）完善監(jiān)督機制——違法必究

習近平總書記多次強調，應“把權力關進制度的籠子里”[11]。城管的權力要真正做到為民所用，其亦必須被關進籠子。在這籠子的建造中，監(jiān)督是必不可少的一個環(huán)節(jié)。只有完善監(jiān)督機制，才能有效制約城管人員的違法行為。監(jiān)督機制的完善具體可以從以下幾個方面進行：

第一，完善權力機關的監(jiān)督。首先要加強各級人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督職能，各級人大代表可以定期對城管執(zhí)法情況進行暗訪；關注身邊群眾對城管執(zhí)法的的評價和意見；對城管執(zhí)法中存在的問題進行詢問和質詢；通過個案監(jiān)督的形式進行監(jiān)督等。

第二，完善司法機關的的監(jiān)督。對民眾反映的城管濫用職權、暴力執(zhí)法等問題，司法機關應及時地依法介入。對于已經(jīng)構成犯罪的，司法機關應依法追究相關人員的刑事責任，絕不姑息縱容。此外，法院對于涉及城管執(zhí)法的行政訴訟案件，應進行及時、公開、公正地審理，不可有所偏頗。

第三，完善社會監(jiān)督。社會監(jiān)督包括輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。為了發(fā)揮社會監(jiān)督的應有作用，政府可以通過設立執(zhí)法詳情公示制度來提高城管執(zhí)法的可見度、透明度，保障公民的知情權；通過建立執(zhí)法問題網(wǎng)上反映渠道來提高社會監(jiān)督的便捷性；通過聘請社會監(jiān)督員來提高公眾的參與度。在收到監(jiān)督意見后，城管局應積極整理和研究群眾的意見并及時作出反饋，改進工作中的不足，從而形成行政執(zhí)法機關與行政相對人的良性互動。

需要指出的是，以上各種措施必須相互配合、共同對城管執(zhí)法工作發(fā)揮監(jiān)督作用，其效果將是“1+1>2”。單依靠某一部分或是某幾部分的監(jiān)督將會捉襟見肘、漏洞百出。

針對城管執(zhí)法中存在的問題，國內(nèi)很多省市已經(jīng)做出了積極的探索和嘗試。例如，安徽省首創(chuàng)城管行政調解室，執(zhí)法者與行政相對人可在調解室中平等交流；廣州市設立了城市管理社會監(jiān)督員，監(jiān)督員可對執(zhí)法者進行監(jiān)督。當然，一些城管執(zhí)法人員也在工作中做出了積極轉變，如火場救人的合肥城管、勸小販“慢慢煎魷魚”的廈門城管、免費分發(fā)紙袋的浙江城管等等。我們應該看到，在轉型期的中國，城管與小販的矛盾將長期存在，城管執(zhí)法問題也不可能在短期內(nèi)被完全消除，但是這些問題在各方的努力下正在慢慢得到解決。

[1]張本效.城市管理學概論[M].長春:吉林人民出版社,2006:2．

[2]秦甫.城市管理行政執(zhí)法手冊[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社, 200 4:31．

[3]黃賢宏.相對集中行政處罰權效能建設的治本之策[EB/OL].htt p://www.chinalawedu.com/news/16900/172/2006/8/li32327402 4118600223923-0.htm.,2006-08-01.

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[5][9][10]朱利宇.法理學原理與案例教程（第二版）[M].北京:中國人民大學出版社,2010:341,399,399．

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[8]吳剛.創(chuàng)建和完善新型城市管理行政執(zhí)法體制[J].國家行政學院學報,2003(2)．

[11]徐京躍,周英峰.習近平：把權力關進制度的籠子里[EB/OL].ht tp://news.163.com/13/0122/15/8LR5TGCH0001124J.htm l,2013 -01-22.

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1673―2391(2013)12―0076―03

2013-07-24 責任編校：江 流