陳 健 夫

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢430073）

地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人承擔(dān)的債務(wù)。它與中央政府債務(wù)相對應(yīng)，是地方政府在經(jīng)常性財(cái)政收支不足的情況下，為滿足地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展的需要，根據(jù)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和資金短缺程度，在承擔(dān)還本付息責(zé)任的基礎(chǔ)上，按照有關(guān)法律的規(guī)定向社會(huì)發(fā)行的債務(wù)。盡管我國的預(yù)算法不允許地方政府舉債，要求地方政府必須做到收支平衡，略有結(jié)余，但事實(shí)上，地方政府的債務(wù)卻客觀存在，而且數(shù)量巨大，“根據(jù)中國官方發(fā)表的首次針對地方財(cái)政收支的全國審計(jì)結(jié)果，中國各地方政府的債務(wù)總額達(dá)到10.7萬億元人民幣（合1.65萬億美元）”［1］。巨額的債務(wù)使部分地方政府甚至連自身的“吃飯”問題都難以解決，更無力為地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)提供充足的財(cái)政支持。此外，地方政府的巨額債務(wù)與地方政府孱弱的還債能力之間的矛盾所導(dǎo)致的呆賬、壞賬，一方面惡化了社會(huì)的信用環(huán)境，一方面又積累了龐大的金融風(fēng)險(xiǎn)①。

基于地方政府債務(wù)的過于龐大，以及其所產(chǎn)生后果的嚴(yán)重性，中央政府和各地方政府近年來都不斷地嘗試各種方法，努力控制和化解地方政府債務(wù)。如2009年2月，十一屆全國人大常委會(huì)第十八次委員長會(huì)議聽取了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》，3月5日，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中宣布“國務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券”。2011年6月1日，又有消息稱，中國監(jiān)管當(dāng)局準(zhǔn)備清理2－3萬億人民幣可能違約的地方政府債務(wù)，做法是將部分債務(wù)轉(zhuǎn)入數(shù)家新創(chuàng)設(shè)的公司，并解除省級及市級政府機(jī)構(gòu)出售債券的限制。一些地方政府也出臺(tái)諸如將還債納入政績考核、推行會(huì)計(jì)委派制度等一系列措施來化解地方政府債務(wù)［2］。但是這些措施的效果都是有限的，我國地方債務(wù)的增長勢頭并沒有得到很好的遏制。究其原因，這些措施都沒有觸及或解決地方政府債務(wù)產(chǎn)生的根本原因。這就導(dǎo)致了這些措施只能在短時(shí)期、小范圍內(nèi)部分地緩解地方政府的債務(wù)壓力。要想化解地方政府的債務(wù)，就需要從兩方面去考慮：一是化解存量債務(wù)，二是規(guī)范增量債務(wù)。在筆者看來，后者無疑是更重要的，如果沒有做到對增量債務(wù)的很好控制，那么無論采取哪些措施來化解存量債務(wù)，效果都只是暫時(shí)的。因此要想從根本上解決我國地方政府的債務(wù)問題，必須從已經(jīng)生成的地方政府債務(wù)著手，區(qū)分不同的地方政府債務(wù)類型，找出其產(chǎn)生的根本原因，進(jìn)而形成一套系統(tǒng)化的、長效型的地方政府債務(wù)控制機(jī)制。

一 地方政府債務(wù)現(xiàn)狀的成因

（一）地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配

在筆者看來，造成地方政府債務(wù)數(shù)量巨大的最主要原因就在于：我國在憲政體制設(shè)計(jì)上對中央政府與地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分不明確，以及對地方政府之間縱向的財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分欠缺關(guān)涉。憲法僅僅是原則性地規(guī)定“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”。從財(cái)權(quán)上看，憲法和法律對作為財(cái)政權(quán)核心內(nèi)容的征稅權(quán)在中央政府和地方政府之間進(jìn)行劃分是欠缺關(guān)涉的?，F(xiàn)有的法律中，只有《稅收征管法》、《企業(yè)所得稅法》和《個(gè)人所得稅法》以法律的形式對征稅問題做出了規(guī)定，而剩下的近80%的涉及稅收的法律規(guī)范都是由國務(wù)院以條例或暫行條例的形式制定的，實(shí)際上國務(wù)院已經(jīng)獲得了稅收上的絕對的主動(dòng)權(quán)。中央政府主導(dǎo)的分稅制財(cái)政體制改革，本著“使中央從財(cái)政收入的劃分中適當(dāng)多得一些，增加中央財(cái)力，增強(qiáng)中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力”②的指導(dǎo)思想，將增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等數(shù)額大、增長穩(wěn)定的稅種劃入中央稅或中央與地方共享稅，而地方政府有權(quán)征收的稅種只是如農(nóng)林特產(chǎn)稅、契稅等比較零星、穩(wěn)定性差、增值潛力小的稅種。從事權(quán)上看，分稅制改革對中央與地方的事權(quán)作出了劃分：中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所需的支出，以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展的支出；地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)行政機(jī)關(guān)所需的支出［3］81。我們可以看出，除上述的中央財(cái)政承擔(dān)的事項(xiàng)外，包括快速推進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加速工業(yè)化和城市化進(jìn)程，組織大規(guī)模公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及發(fā)展地方的教育、醫(yī)療和文化等公共事業(yè)等所需巨大的事項(xiàng)都要求地方財(cái)政來承擔(dān)。此外，中央政府為滿足擴(kuò)大內(nèi)需的投資需求及規(guī)避或轉(zhuǎn)嫁國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的風(fēng)險(xiǎn)等，常常要求地方政府進(jìn)行配套投資。例如，為應(yīng)對全球性金融海嘯，中央政府在2008年提出了“4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃”，但這4萬億中由中央財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的資金只有1.18萬億，其余資金要求地方政府配套跟進(jìn)。這無疑使得本已比較困難的地方財(cái)政雪上加霜，只能通過舉債來完成中央政府的要求。據(jù)審計(jì)署的報(bào)告顯示：中央投資資金平均到位率為94%，但其中有的項(xiàng)目按工程進(jìn)度地方配套資金到位僅為48%［4］。這無疑從另一方面顯示了地方財(cái)政的困難。并且，這種中央財(cái)政和地方財(cái)政的不平衡現(xiàn)象還在不斷加劇。有數(shù)據(jù)表明：“1993年，中央財(cái)政占比22%，地方財(cái)政占比78%。1994年實(shí)行分稅制改革，當(dāng)年中央財(cái)政占比迅速提高到55.7%，地方財(cái)政占比下降到44.3%。此后的1995—2006年的12年間，中央財(cái)政收入占國家財(cái)政總收入的比例平均為52%，地方財(cái)政收入占國家財(cái)政總收入的比例平均為48%。到2008年，中央財(cái)政所占的比重進(jìn)一步提升到53.3%，地方財(cái)政所占的比重進(jìn)一步降至46.7%?！保?］在財(cái)政權(quán)上移的同時(shí)，事權(quán)在小幅上移之后又有下移的傾向：“1993年，中央財(cái)政支出占比28.3%，地方財(cái)政支出占比71.7%。1994年分稅制改革后，當(dāng)年中央財(cái)政支出占比并沒有隨著收入占比的明顯提高而提高，僅為30.3%，而地方財(cái)政支出占比仍高達(dá)69.7%。此后的1995—2006年的12年間，中央財(cái)政支出占國家財(cái)政總支出的比例平均為29%，地方財(cái)政支出占國家財(cái)政總支出的比例平均為71%。到2008年，中央財(cái)政支出所占的比重進(jìn)一步降低到21.4%，地方財(cái)政支出所占的比重仍高達(dá)78.6%。”［5］地方政府間縱向的財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分方面就更加混亂，甚至連像中央政府與地方政府之間的分稅制都是沒有的，上級地方政府為了緩解自身的財(cái)政壓力，就會(huì)“剝削”下級地方政府，而這種財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分上的混亂，直接導(dǎo)致了我國“中央財(cái)政蒸蒸日上、省級財(cái)政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)、地市財(cái)政搖搖晃晃、縣級財(cái)政喊爹叫娘、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政集體逃荒”的不良局面。

（二）地方政府職能定位不清

從前面對地方政府債務(wù)的分類，可以看出，我國地方政府的債務(wù)按市場化屬性分類，可分為無收益的公益性項(xiàng)目舉債、有收益的公益性項(xiàng)目舉債、競爭性項(xiàng)目舉債和非項(xiàng)目舉債。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，其中的競爭性項(xiàng)目舉債在地方政府的總債務(wù)中占了較大的份額，其中省市一級相對來說還不是很大，越到基層政府，這一比重越大，在很多地方這一比重都高達(dá)60%以上，有的縣市甚至接近80%［6］151。從中不難發(fā)現(xiàn)原因在于：我國地方政府的管理體制改革進(jìn)展緩慢，政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府與市場的職能分割不清、邊界模糊，地方政府的“全能”和“無限”問題依然沒有得到根本性解決，沒有真正從一些營利性和競爭性領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)應(yīng)有的退出，涉足了許多本應(yīng)由企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體主導(dǎo)的私人產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，承擔(dān)了大量額外負(fù)債。如由于當(dāng)前地方政府的自身利益與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的強(qiáng)弱聯(lián)系緊密，地方政府基于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，大量從事經(jīng)濟(jì)和經(jīng)營活動(dòng)，盲目追求產(chǎn)值、流轉(zhuǎn)稅收增長而不斷擴(kuò)大投資、興辦企業(yè)，搞各種經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等，承擔(dān)了大量應(yīng)由市場主體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，既降低了財(cái)政資源的配置效率，又加重了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，形成大量額外負(fù)債。

（三）地方政府舉債權(quán)的分散和無序狀態(tài)

有學(xué)者對我國地方政府債務(wù)進(jìn)行過分類研究，并按照一定標(biāo)準(zhǔn)將地方政府債務(wù)劃分為幾類。其中按舉債主體分類可分為政府部門、政府機(jī)構(gòu)和全額撥款事業(yè)單位債務(wù)，差額撥款事業(yè)單位債務(wù)，融資平臺(tái)公司等企業(yè)債務(wù)；按照舉債形式可分為財(cái)政直接內(nèi)債，政府性內(nèi)債，政府其他部門內(nèi)債，政府外債和政府擔(dān)保債務(wù)；按債權(quán)類別可分為金融機(jī)構(gòu)貸款、債券，上級財(cái)政轉(zhuǎn)貸和其他欠款［7］。從上面對地方政府的債務(wù)分類不難看出，我國地方政府債務(wù)的舉債主體和舉債形式具有多樣性的特點(diǎn)，既有地方政府部門債務(wù)，也有事業(yè)單位債務(wù)、融資平臺(tái)公司債務(wù)。而在地方政府部門的債務(wù)中既有財(cái)政直接內(nèi)債也有政府其他部門內(nèi)債。這種舉債主體和舉債形式的多樣性說明我國各級政府的財(cái)權(quán)還沒有統(tǒng)一，進(jìn)而導(dǎo)致了我國地方政府債務(wù)管理的分散和無序。舉債權(quán)的分散，既可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大化，又可能導(dǎo)致因?yàn)橹黧w復(fù)雜、形式多樣而難以監(jiān)控，最終形成巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）現(xiàn)有行政考核體制導(dǎo)致的錯(cuò)誤的政績觀

現(xiàn)行的地方官員考核制度存在著“重視硬件建設(shè)、輕視軟件建設(shè)”，“重視物質(zhì)業(yè)績、輕視財(cái)務(wù)考核”，“重視資金投入、輕視效益評價(jià)”等錯(cuò)誤的傾向。再加之我國的地方領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，調(diào)動(dòng)過于頻繁，任期短暫，因此很多地方領(lǐng)導(dǎo)干部急于在有限的任期內(nèi)作出“政績”，而耗資巨大的“形象工程”和“政績工程”就勢必成為領(lǐng)導(dǎo)干部們的首選。例如原安徽省阜陽市委書記王懷忠認(rèn)為，只能停小飛機(jī)的阜陽機(jī)場與把阜陽建成“國際化大都市”的目標(biāo)不符，有損形象，為此耗資3.2億建起了一個(gè)阜陽機(jī)場，可機(jī)場建成后只勉強(qiáng)維持運(yùn)營了一年，如今該機(jī)場更是雜草叢生?！皳?jù)有關(guān)部門估計(jì)，王懷忠的一系列政績工程使阜陽財(cái)政負(fù)債達(dá)20多億元，相當(dāng)于目前財(cái)政可支配收入的5倍，透支了阜陽未來10年的財(cái)力”［8］。地方領(lǐng)導(dǎo)這種好大喜功的做法，直接導(dǎo)致地方政府的財(cái)政透支，并依靠舉債來維持地方政府的運(yùn)行。

（五）地方政府的財(cái)政浪費(fèi)

地方政府的財(cái)政浪費(fèi)對地方政府債務(wù)的影響是間接的。地方政府一般首先要解決的是自身的“吃飯”問題，如果地方政府將大量的財(cái)政收入浪費(fèi)在了自身的維持上面，那么它就不得不依靠舉債來完成發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和建設(shè)地方公共事業(yè)。我國地方政府的財(cái)政浪費(fèi)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，機(jī)構(gòu)重疊，人員臃腫，財(cái)政供養(yǎng)人口數(shù)量巨大。以河北省為例，從1995年到2003年間，財(cái)政供養(yǎng)人口從157萬增加到219萬，這個(gè)增量相當(dāng)于一個(gè)中等規(guī)模的縣的人口總和［9］。且其中不乏遼寧省鐵嶺市9名副市長、20名副秘書長，河南省新鄉(xiāng)市11名副市長、16名副秘書長這樣的職位重疊現(xiàn)象。其二，“三公消費(fèi)”數(shù)額巨大。2004年8月3日，《檢察日報(bào)》就曾報(bào)道，“湖南省衡南縣是個(gè)財(cái)政窮縣，歷年財(cái)政累計(jì)負(fù)債高達(dá)7億元。就在這樣一個(gè)地方，不少干部近年來卻爭先恐后地坐上了嶄新的廣州本田、帕薩特等中高檔轎車。據(jù)統(tǒng)計(jì)，去年該縣花費(fèi)近500萬元置換新車。有些部門的‘官車’每年行駛里程3萬至4萬公里，成為換車的主要理由”［10］。

（六）地方政府債務(wù)的監(jiān)管機(jī)制不健全

在筆者看來，現(xiàn)代國家中任何一套成熟的監(jiān)管制度首先始于完備的法律規(guī)定。我國《預(yù)算法》明文規(guī)定：地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！稉?dān)保法》及最高院的司法解釋也明確規(guī)定，國家機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定提供擔(dān)保的擔(dān)保合同無效，可見我國立法的本意是要構(gòu)建一套地方政府不舉債的制度。然而，囿于前述地方政府發(fā)展的需要，以及地方政府或領(lǐng)導(dǎo)的私利目的，地方政府在自身財(cái)力不足的情況下難免有借債的欲望。而我國的立法雖然規(guī)定了不許舉債，卻對地方政府的變相舉債如何監(jiān)管沒有關(guān)涉?，F(xiàn)實(shí)情況就變成了地方政府大肆舉債，而中央政府和各級人大視而不見，法律的禁止性規(guī)定成了一紙空文。

雖然我國立法試圖建立一種地方政府不舉債的制度，然而實(shí)踐證明是難以行得通的。學(xué)界也對此進(jìn)行了反思，現(xiàn)在主流的觀點(diǎn)更傾向于：既然無法對地方政府的各類變相舉債行為作出實(shí)質(zhì)性的硬約束，而且在合理監(jiān)管之下的適度舉債又對地方有益無害，那么為何不效仿國外的經(jīng)驗(yàn)，允許地方政府舉債？實(shí)際上，我國的現(xiàn)實(shí)問題已經(jīng)不是地方政府能否舉債，而在于地方政府大量舉債與相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制不完善的巨大矛盾。較之國外成功經(jīng)驗(yàn)，我們的監(jiān)管機(jī)制主要存在如下缺陷：首先，缺乏統(tǒng)一的債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)，有關(guān)地方政府債務(wù)的數(shù)據(jù)信息由不同部門分散管理，不利于對地方政府債務(wù)的宏觀把握和總體監(jiān)控；其次，除中央代發(fā)的國債外，地方政府債務(wù)尚未列入年度預(yù)算，也未向人大報(bào)告，政府的自主權(quán)過大，舉債的盲目性難于控制；再次，地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，即世界范圍內(nèi)成功的地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制，在我國還沒有建立；最后，地方人大和各級審計(jì)部門沒有切實(shí)履行其自身的監(jiān)督職責(zé)。

二 基于立憲主義的地方債務(wù)化解思路

立憲主義作為一種價(jià)值目標(biāo)，同時(shí)又是一種手段，它強(qiáng)調(diào)用憲法和法律來規(guī)范政府的產(chǎn)生和運(yùn)行，要求憲法和法律對政府的權(quán)力范圍作出明顯的界分。將立憲主義適用于我國的財(cái)政體制，進(jìn)而解決目前我國地方政府的債務(wù)問題，就要求通過憲法和法律的規(guī)定，完成縱向的財(cái)政分權(quán)和橫向的財(cái)政分權(quán)，完成財(cái)政權(quán)與市場的明確界分，而不是像現(xiàn)在這樣籠統(tǒng)地將財(cái)政權(quán)力交給中央政府進(jìn)行支配，使地方政府的財(cái)權(quán)一方面得不到有效的保障，另一方面地方政府的財(cái)政權(quán)又被濫用，從而也得不到有效的監(jiān)督。

（一）立憲主義下的縱向財(cái)政分權(quán)

從前面分析可以看出，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配是導(dǎo)致地方政府債務(wù)大量產(chǎn)生的最主要和根本性的原因所在。因此要想在制度上成功地控制住地方政府債務(wù)的過分產(chǎn)生，現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)體制必然首當(dāng)其沖。正如前面所述，分稅制改革后我國的財(cái)政分權(quán)其實(shí)只是一種“財(cái)政放權(quán)”。就目前的情況看，這種分權(quán)模式存在兩方面的問題：“首先，從財(cái)政分權(quán)的內(nèi)容上看，中央與地方的權(quán)力明顯不對稱，對地方財(cái)力的剝奪過于嚴(yán)重，造成地方政府入不敷出，無力負(fù)擔(dān)基本的公共開支；其次，從財(cái)政分權(quán)的程序上看，中央與地方之間缺乏規(guī)范的博弈。財(cái)政分權(quán)的內(nèi)容沒有通過立法程序，而是由中央政府的規(guī)范性文件加以規(guī)定。從憲政的角度看，決定縱向財(cái)政分權(quán)方案的主體，必須是超越于中央和地方政府。由此可知，制定財(cái)政收支劃分法是勢在必行”［11］。當(dāng)然，這里所說的財(cái)政收支劃分法主要是指由全國人大以法律的形式，在統(tǒng)籌中央政府和地方政府的財(cái)政需求的基礎(chǔ)上對中央政府和地方政府的稅種、稅基和稅率做出明確的劃分和界定，避免優(yōu)質(zhì)稅種向中央的過分集中，也避免中央政府對地方財(cái)政的無限度干預(yù)。

但是，在筆者看來，僅僅在法律上對中央政府和地方政府的稅收權(quán)進(jìn)行界分還是不夠的。地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配是控制地方政府債務(wù)的有效手段，也是我們追求的目標(biāo)所在。然而，地方政府的事權(quán)范圍是難以具體化表現(xiàn)在成文的法律規(guī)范之中的。因此，為了達(dá)到地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度就必須建立。從我國目前的現(xiàn)狀看，政府間的轉(zhuǎn)移支付制度是存在的，但是不完善。我國并沒有轉(zhuǎn)移支付法的存在，現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)移支付制度完全是中央政府主導(dǎo)下的轉(zhuǎn)移支付，存在著支付結(jié)構(gòu)與方法不盡合理、支付形式雜亂無章、審批程序不嚴(yán)格等嚴(yán)重問題，而這些問題的解決都有待于一部科學(xué)的、系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付法的出臺(tái)來予以解決。

此外，地方政府間的縱向財(cái)政分權(quán)體制的缺失，也是導(dǎo)致基層政府財(cái)政狀況極為惡劣的重要原因。因此，筆者上面所強(qiáng)調(diào)的統(tǒng)一的稅收法律制度和轉(zhuǎn)移支付法律制度中所包含的內(nèi)容就不應(yīng)該僅僅包含中央政府與地方政府之間的財(cái)政分權(quán)，還應(yīng)該對地方政府縱向間的財(cái)政分權(quán)予以規(guī)定。

（二）立憲主義下的橫向財(cái)政分權(quán)

通過橫向的財(cái)政分權(quán)來達(dá)致對地方政府債務(wù)控制，主要包含兩方面內(nèi)容：其一，舉債權(quán)在政府部門內(nèi)的確定和統(tǒng)一；其二，人大的財(cái)政監(jiān)督權(quán)的完善。

首先，筆者在上文已經(jīng)說明，我國地方政府債務(wù)具有舉債主體的復(fù)雜性和舉債形式的多樣性，其中折射出我國地方政府部門之間舉債權(quán)的分散，和由此導(dǎo)致的地方政府債務(wù)的分散和無序。在處理政府間的縱向的財(cái)政分權(quán)時(shí)，我們所遵循的原則是財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配；然而在一級政府內(nèi)部的不同部門之間進(jìn)行橫向的財(cái)政分權(quán)，這一原則的合理性就不存在了。事權(quán)應(yīng)該在各個(gè)政府部門之間進(jìn)行分配，各司其職，各盡其責(zé)，這是不言而喻的；而財(cái)權(quán)則應(yīng)該集中統(tǒng)一掌握在本級政府手中，由本級政府進(jìn)行統(tǒng)一的運(yùn)作和調(diào)控。作為財(cái)政權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容的舉債權(quán)，則更應(yīng)該由各級政府統(tǒng)一控制，具體可以指派本級政府的財(cái)政部門實(shí)行。舉債權(quán)的統(tǒng)一，一方面可以避免舉債權(quán)主體分散情形下導(dǎo)致的各部門為了自身的部門利益而濫用舉債權(quán)的情形，能有效地控制政府的債務(wù)總量；另一方面，舉債主體的單一化，也有助于舉債形式的簡單化和舉債過程的規(guī)范化，為監(jiān)管地方政府的債務(wù)提供便利的條件。

其次，僅僅依靠政府自身的控制，還是不足以實(shí)現(xiàn)把地方政府的債務(wù)控制在合理的范圍內(nèi)。橫向的財(cái)政分權(quán)還要強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)督權(quán)與財(cái)政執(zhí)行權(quán)的分離，在我國現(xiàn)有的憲政體制下，地方各級人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生地方各級人民政府，當(dāng)然享有對地方政府的監(jiān)督權(quán)，同時(shí)也是財(cái)政監(jiān)督權(quán)的最理想的享有者。根據(jù)《憲法》第九十九條規(guī)定，地方各級人大對同級政府的財(cái)政權(quán)的監(jiān)督主要表現(xiàn)在：審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況報(bào)告。然而由于《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定的“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，所以我國的現(xiàn)實(shí)做法是地方政府的債務(wù)并沒有列入政府的年度預(yù)算，也沒有向人大進(jìn)行報(bào)告。再加之現(xiàn)有的預(yù)算編制粗糙、內(nèi)容簡單，預(yù)算編制的時(shí)間晚、周期短，編制的程序不規(guī)范，支出分配的透明度不夠等制度缺陷的存在，事實(shí)上人大的財(cái)政監(jiān)督權(quán)是很難實(shí)現(xiàn)的。因此，對現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算制度作改進(jìn)是極為必要的。既然從世界范圍看，地方政府的債務(wù)是不可避免要發(fā)生的，那么就沒有必要在法律上強(qiáng)制地方政府在預(yù)算中不列赤字，這樣既不能限制地方政府舉債，反而促使地方政府進(jìn)行各種變相舉債，更加不利于監(jiān)管。如果在法律上允許地方政府舉債，那么也不應(yīng)該是無限制，在筆者看來，政府的舉債備案制度將是有益的。此外，地方各級人大對同級政府的債務(wù)監(jiān)督作用，不僅僅體現(xiàn)在對財(cái)政權(quán)的直接監(jiān)督上，還表現(xiàn)為對與財(cái)政權(quán)相對應(yīng)的政府的事權(quán)的監(jiān)督上。從前面對地方政府巨額債務(wù)的成因分析來看，濫用事權(quán)導(dǎo)致的財(cái)權(quán)濫用也是重要原因。從現(xiàn)有的憲政體制出發(fā)，無論是不切實(shí)際的大型工程，還是不符合憲法和法律規(guī)定的冗余的人事安排，都屬于人大可以進(jìn)行監(jiān)督的范圍，重要的是人大應(yīng)該切實(shí)地履行自身的監(jiān)督職責(zé)。

（三）立憲主義下的財(cái)政權(quán)與市場的分離

地方政府強(qiáng)烈介入競爭性經(jīng)營領(lǐng)域的欲望，是我國在財(cái)政轉(zhuǎn)型期和政府轉(zhuǎn)型期的一大弊病，也是造成地方政府債務(wù)激增的一個(gè)重要誘因。這種“財(cái)政權(quán)與市場之間的界限不明，財(cái)政越位和缺位是同時(shí)存在的。越位意味著不必要的財(cái)政開支，意味著對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度侵害。而缺位則意味著行政經(jīng)費(fèi)的短缺，和對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的不足”［11］。因此必須從根本上解決地方政府的投資舉債沖動(dòng)，而政府職能的轉(zhuǎn)變、找準(zhǔn)政府的定位將是唯一的解決途徑。地方政府活動(dòng)范圍的合理化與支出行為的規(guī)范化，是縮小地方政府債務(wù)規(guī)模、降低地方政府債務(wù)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，應(yīng)合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準(zhǔn)確把握政府與市場的邊界，將政府職能逐步轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來；其次，規(guī)范地方政府官員的行政行為，實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)投資決策機(jī)制和責(zé)任追究制度，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任；此外，規(guī)范地方政府的擔(dān)保行為，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為，防止政府部門隨意擔(dān)保帶來的不良后果。

盡管無論是中央政府還是專家學(xué)者都一直在強(qiáng)調(diào)我國地方政府債務(wù)還處于可控的范圍之內(nèi)，但是不盡快找到控制地方政府債務(wù)激增的辦法，終有一日債務(wù)總額會(huì)突破這一范圍，因此未雨綢繆，盡早著手改革現(xiàn)有的不具有合理性的制度，在控制增量債務(wù)的基礎(chǔ)上，努力化解存量債務(wù)才是地方政府的當(dāng)務(wù)之急。雖然本文提出了控制我國地方政府債務(wù)增長的辦法，但只是一種思路上的分析，并不關(guān)涉具體的制度設(shè)計(jì)，因此，還有待于學(xué)者們在制度層面進(jìn)行完善。此外，囿于學(xué)識(shí)所限，總結(jié)地方政府債務(wù)成因難免疏忽，也還有待學(xué)人的進(jìn)一步補(bǔ)充。

注釋：

①地方政府通過對控股或全資的金融機(jī)構(gòu)的行政干預(yù)、借款墊付地方債務(wù)是各地普遍存在的現(xiàn)象，地方債務(wù)向金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致地方金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況惡化，金融風(fēng)險(xiǎn)增加。

②具體表述參見《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》的相關(guān)規(guī)定。

［1］歐陽德，吉密歐.中國地方政府總債務(wù)達(dá)10.7萬億人民幣［EB／OL］.［2011－06－28］.http：／／www.ftchinese.com／story／001039310.

［2］蘇忠林.我國地方政府債務(wù)問題研究——以重慶市銅梁縣化解政府債務(wù)的做法為例［C／CD］／／中國行政管理學(xué)會(huì).“落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀推進(jìn)行政管理體制改革”研討會(huì)暨2006年年會(huì)論文集.北京：中國學(xué)術(shù)期刊（光盤版）電子雜志社，2010.

［3］李冬梅.中國地方政府債務(wù)問題研究［M］.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

［4］朱宇.4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃配套投資受限地方財(cái)力［N］.中國證券報(bào)，2009－06－02.

［5］劉曉萍.目前我國財(cái)稅體制改革進(jìn)展及主要問題分析［J］.中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2010，（4）.

［6］張馨.透視中國公共債務(wù)問題：現(xiàn)狀判斷與風(fēng)險(xiǎn)化解［M］.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

［7］裴育，丁德銘，劉素合，王景東，牟遙.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其化解問題研究［C／CD］／／江蘇省外國經(jīng)濟(jì)學(xué)說研究會(huì).2010年學(xué)術(shù)年會(huì)論文集.北京：中國學(xué)術(shù)期刊（光盤版）電子雜志社，2010.

［8］瞭望東方周刊：誰在阻止節(jié)約型社會(huì)的建立［EB／OL］.［2011－07－06］.http：／／big5.china.com.cn／chinese／zhuanti／review／955173.htm.

［9］袁飛，陶然，徐志剛，劉明興.財(cái)政集權(quán)過程中的轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模膨脹［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2008，（5）.

［10］何向東.衡南縣年財(cái)政累計(jì)負(fù)債高達(dá)7億元，去年卻敢花近500萬元置換新車 “公款亂消費(fèi)”法律應(yīng)該說話［N］.檢察日報(bào)，2004－08－03（05）.

［11］熊偉.憲政與中國財(cái)政轉(zhuǎn)型［J］.法學(xué)家，2004，（5）.