韋克難 黃玉濃 張瓊文

一、研究背景

從海外災(zāi)后重建社會(huì)工作的介入來看，大多數(shù)國家或地區(qū)災(zāi)后重建社會(huì)工作介入服務(wù)選擇的是政府與NGO合作的社區(qū)重建模式。如美國、日本以及我國臺(tái)灣地區(qū)都在20世紀(jì)末期經(jīng)歷過幾次較大的地震,這幾次地震的災(zāi)后重建都突出社會(huì)多方參與、NGO參與社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，以美國1989年的舊金山大地震、1995年日本阪神大地震以及1999年臺(tái)灣集集大地震表現(xiàn)最為明顯（劉斌志，2009）。在這幾次地震后，社會(huì)工作介入災(zāi)后重建,強(qiáng)調(diào)社區(qū)自律與居民自助原則,平時(shí)進(jìn)行都市老舊地區(qū)的更新、社區(qū)重生、再開發(fā)事業(yè)等的支持工作,在災(zāi)后則配合當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與居民需求,協(xié)助居民進(jìn)行社區(qū)營造式的重建（邵佩君；2003；劉斌志；2009）。

海外災(zāi)后重建社會(huì)工作介入模式是以社區(qū)重建為主，體現(xiàn)NGO、政府、企業(yè)與居民合作多方參與的模式，注意滿足居民的多種需求，注意發(fā)動(dòng)居民參與重建的社會(huì)工作介入模式。通過NGO(或NPO)由社區(qū)居民組織自己整合社區(qū)各種資源，了解居民需求,與居民建立相互的信賴關(guān)系及良好的溝通,并注意建立與政府、企業(yè)等的伙伴關(guān)系與相互利益協(xié)調(diào)機(jī)制,最終達(dá)到促進(jìn)社區(qū)再建的目標(biāo)（劉斌志，2009）。

海外災(zāi)后社會(huì)工作和社區(qū)實(shí)踐的研究主要從以下三個(gè)方面探討：一是探討災(zāi)后服務(wù)的協(xié)調(diào)。比如Robards et al.(2000)強(qiáng)調(diào)在社會(huì)工作災(zāi)后介入和研究中澄清和準(zhǔn)確地測(cè)量不同組織間協(xié)作的重要性。Harrell&Zakour(2000)指出災(zāi)后非正式組織和自助網(wǎng)絡(luò)有助于提升人們對(duì)災(zāi)害反應(yīng)的參與，尤其是在孤立和邊緣化的社區(qū)。Galambos(2005)認(rèn)為社會(huì)工作對(duì)于自然災(zāi)害的有效反應(yīng)必須包括整合臨床、研究和社會(huì)組織技能的介入。二是發(fā)展測(cè)量和研究工具，以整合災(zāi)后當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的知識(shí)和能力建設(shè)。比如Chambers(1994)所描述的參與式鄉(xiāng)村測(cè)評(píng)（Participatory Rural Appraisal-PRA）；Low et al.(2005)探討了快速民族志評(píng)估程序（Rapid Ethnographic Assessment Procedures-REAP）；Victoria(2001)介紹了社區(qū)為本的災(zāi)害管理（Community-Based Disaster Management-CBDC）。三是探討社區(qū)組織（Community organizing）和社區(qū)的社會(huì)資本。如Pyles(2007)探討的組織社區(qū)中邊緣化的民眾，或是通過民眾的自我組織以爭(zhēng)取自己的權(quán)益和促進(jìn)自身的發(fā)展。Mathbor(2007)指出社會(huì)工作者應(yīng)該利用社會(huì)資本如社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)凝聚力、社會(huì)互動(dòng)和團(tuán)結(jié)以減輕自然災(zāi)害對(duì)社區(qū)的影響。

國內(nèi)災(zāi)害重建的研究主要是2008年汶川地震之后才開展，大部分的研究探討社會(huì)工作者在抗震抗災(zāi)和災(zāi)后重建中扮演的角色、發(fā)揮的作用或介入的模式（王思斌，2008；徐永祥，2009；陳濤，2009；柳拯，2009；張和清等，2009；張昱，2009；民政部社會(huì)工作司，2008；西南財(cái)經(jīng)大學(xué)、四川省民政廳，2009）。也有一些關(guān)于社會(huì)工作和災(zāi)后社區(qū)建設(shè)方面的研究文獻(xiàn)，如徐文艷、沙衛(wèi)、高建秀（2009）提出社區(qū)重建中的社會(huì)工作實(shí)務(wù)應(yīng)建立一個(gè)以社區(qū)為平臺(tái)、預(yù)防性與治療性工作并重、以增加外部資源聯(lián)結(jié)和內(nèi)部資源發(fā)掘?yàn)楦咀谥嫉纳鐓^(qū)為本的綜合服務(wù)框架。張昱（2008）認(rèn)為社會(huì)關(guān)系的重建是災(zāi)后社區(qū)重建的重要議題之一。劉斌志（2009）指出災(zāi)后社區(qū)重建要堅(jiān)持發(fā)揮社區(qū)居民的參與和民間資源的整合，實(shí)行行政主導(dǎo)或社區(qū)動(dòng)員的重建模式。

二、汶川地震災(zāi)后重建社會(huì)工作介入的模式

社會(huì)工作介入地震災(zāi)害救援和災(zāi)后恢復(fù)重建在我國救災(zāi)史上尚屬首次，沒有經(jīng)驗(yàn)可循。5·12汶川特大地震發(fā)生后，社會(huì)工作在沒有統(tǒng)一規(guī)劃和制度安排的情況下，各方社會(huì)工作力量本著高度的專業(yè)使命感和社會(huì)責(zé)任感，積極深入災(zāi)區(qū)開展社會(huì)工作服務(wù)，初步形成各具特色的介入模式。從各社會(huì)工作服務(wù)隊(duì)伍介入災(zāi)區(qū)開展服務(wù)的途徑和方式看，主要有以下三種模式（柳拯，2010）：

第一種，政府主導(dǎo)模式。這種類型的社會(huì)工作組織是政府已將他們納入制度體系內(nèi)，由政府出資金委托服務(wù)或購買服務(wù)（柳拯，2010）。其最大特點(diǎn)是政府部門主動(dòng)出面或支持各類社會(huì)工作機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)整合社會(huì)工作資源，組建社會(huì)工作隊(duì)伍支援災(zāi)區(qū)，主要代表有上海社工、廣東社工、湖南社工、四川社工等。如由上海市民政局牽頭、上海社會(huì)工作者協(xié)會(huì)組織，上海的社會(huì)工作者成立的上海社工災(zāi)后重建服務(wù)團(tuán)是其中的典型。上海社工的對(duì)口幫扶推動(dòng)都江堰市本土社工的發(fā)展。2008年12月，四川省委組織部聯(lián)合西南財(cái)經(jīng)大學(xué)、西南石油大學(xué)、西南民族大學(xué)、四川農(nóng)業(yè)大學(xué)等高校派駐社工服務(wù)隊(duì)為災(zāi)區(qū)基層干部提供心理援助。2009年3月，四川省民政廳組織“社工百人計(jì)劃”志愿者在北川雷鼓鎮(zhèn)、安縣桑棗鎮(zhèn)、平武南壩鎮(zhèn)等地設(shè)立社工站，開展社工服務(wù)。湖南省政府在援建理縣過程中，將社會(huì)工作納入援建整體規(guī)劃，將四支社會(huì)工作隊(duì)伍整合成“湘川情社會(huì)工作服務(wù)隊(duì)”，為精神家園重建項(xiàng)目提供300萬元資金支持。廣東省援建工作組在對(duì)口支援汶川工作啟動(dòng)一年多以后，將社會(huì)工作納入援建規(guī)劃，為汶川縣政府提供460萬元專款用于購買社會(huì)工作服務(wù)。安縣政府與中國紅十字會(huì)、南都基金會(huì)等社會(huì)組織合作成立紅十字社工服務(wù)中心，將其注冊(cè)成為民辦非企業(yè)單位，并撥款近30萬元作為社會(huì)工作者的個(gè)人補(bǔ)貼，投入20萬元資金和物資用于社會(huì)工作服務(wù)基地建設(shè)。2011年1月，四川省 廣元市利州區(qū)教育局與中國青少年發(fā)展基金會(huì)、中國社工教育協(xié)會(huì)聯(lián)合成立了希望社工服務(wù)中心，由利州區(qū)政府每年出資40萬元向其購買社工服務(wù)。嵌入政府型表現(xiàn)出的特點(diǎn)，與當(dāng)?shù)卣P(guān)系很好，而且經(jīng)費(fèi)較充分，服務(wù)所需要的物資設(shè)施齊備，服務(wù)工作人員較多，服務(wù)效果較好，受到當(dāng)?shù)攸h政和群眾的歡迎及普遍好評(píng)。不足之處是經(jīng)費(fèi)與效益不成比例，有些組織過于注重形式超過內(nèi)容(韋克難、馮華、張瓊文，2010)。

第二種，社會(huì)組織主導(dǎo)模式（柳拯，2010）。這種類型的社會(huì)組織一般是在民政部門或工商部門注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)，也包括未注冊(cè)的民間組織和各種國內(nèi)外的公益性基金會(huì)，這些組織內(nèi)有社會(huì)工作者或?yàn)?zāi)后聘請(qǐng)社工在災(zāi)區(qū)開展社會(huì)工作服務(wù)。其經(jīng)費(fèi)來源多為向基金會(huì)的項(xiàng)目申請(qǐng)或其他組織（包括海外機(jī)構(gòu)）、私人捐贈(zèng)。從服務(wù)效果來看，這類組織得到服務(wù)對(duì)象的普遍認(rèn)同，服務(wù)對(duì)象滿意度較高。但在調(diào)查中都發(fā)現(xiàn)，一些基層干部對(duì)有些NGO表示不滿，說他們別有用心，要求對(duì)NGO出臺(tái)更嚴(yán)厲的管制措施。社會(huì)組織主導(dǎo)模式的最主要特點(diǎn)是在沒有納入災(zāi)區(qū)援助體系的情況下，由單個(gè)社會(huì)組織或多個(gè)社會(huì)組織組成聯(lián)合體進(jìn)入災(zāi)區(qū)開展社會(huì)工作服務(wù)(韋克難、馮華、張瓊文，2010)。

第三種，高校主導(dǎo)模式（柳拯，2010）。這種類型的社會(huì)工作組織一般是有社會(huì)工作專業(yè)的學(xué)校派出專業(yè)教師或聘請(qǐng)專業(yè)社工，在災(zāi)區(qū)開展社會(huì)工作服務(wù)，這些社會(huì)組織大多沒有進(jìn)行注冊(cè)。其經(jīng)費(fèi)來源以項(xiàng)目申請(qǐng)或其他組織捐贈(zèng)為主，如在汶川有中山大學(xué)、香港理工大學(xué)、樂山師范學(xué)院等高校；在北川縣、綿竹市有西南財(cái)經(jīng)大學(xué)、香港理工大學(xué)、北京師范大學(xué)，香港大學(xué)、中國青年政治學(xué)院等。這些學(xué)校開展的社會(huì)工作服務(wù)，專業(yè)性強(qiáng)，有詳細(xì)的工作計(jì)劃，有督導(dǎo)，背后有學(xué)校為依托，可以派出大量的學(xué)生志愿者參與活動(dòng)，學(xué)校之間彼此也相互聯(lián)系、相互支持。這些組織一般與當(dāng)?shù)氐狞h委、政府、社區(qū)自治組織合作良好，能得到當(dāng)?shù)攸h政、社區(qū)自治組織的支持，他們也積極為當(dāng)?shù)卣?、黨委出謀劃策，積極解決政府與群眾的矛盾，充當(dāng)二者的溝通橋梁。從服務(wù)效果來看，服務(wù)對(duì)象滿意度較高，當(dāng)?shù)馗刹颗c群眾關(guān)系較好，社會(huì)秩序較為穩(wěn)定，群眾安居樂業(yè)，社區(qū)活動(dòng)豐富，當(dāng)?shù)厝罕娕c黨政干部對(duì)社會(huì)工作認(rèn)識(shí)較正確，并普遍接受社會(huì)工作的理念，對(duì)社會(huì)組織提供的服務(wù)認(rèn)可度、評(píng)價(jià)較高。在災(zāi)區(qū)的高校社會(huì)工作站規(guī)模都比較小，主要原因是經(jīng)費(fèi)制約(韋克難、馮華、張瓊文，2010)。

社會(huì)工作介入災(zāi)后重建模式的初步形成，為進(jìn)一步完善國家救災(zāi)響應(yīng)機(jī)制，促進(jìn)災(zāi)區(qū)社會(huì)工作人才隊(duì)伍的建設(shè)，促進(jìn)災(zāi)區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，充分發(fā)揮社會(huì)工作在災(zāi)害救援和災(zāi)后恢復(fù)重建中的專業(yè)作用提供有益借鑒。

三、社會(huì)工作介入汶川地震災(zāi)后重建存在的問題

社會(huì)工作介入汶川地震災(zāi)后重建，其作用能效明顯，也得到災(zāi)區(qū)居民與政府相關(guān)部門的肯定；參與其中的社會(huì)工作者自身能力也得到提高；還能促進(jìn)災(zāi)區(qū)社會(huì)工作的發(fā)展。但社會(huì)工作在汶川地震災(zāi)后重建中也存在一些問題，這些問題主要表現(xiàn)為：

（一）社會(huì)工作介入救災(zāi)和災(zāi)后重建缺乏制度性建設(shè)

筆者于2009年受民政部委托，對(duì)在災(zāi)區(qū)服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行全面調(diào)查（韋克難、張瓊文、馮華，2010），在2009年調(diào)查的149個(gè)的社會(huì)組織中，屬于事業(yè)單位（包括高校）的組織占26.2%；民政注冊(cè)組織占26.8%；沒有注冊(cè)的志愿者組織占25.5%；境外的社會(huì)服務(wù)組織占13.4%；工商注冊(cè)的組織和其它性質(zhì)的組織只分別占4.0%。調(diào)查結(jié)果中有大約四分之一的組織是沒有注冊(cè)的（韋克難、張瓊文、馮華，2010）。2010年11月仍在災(zāi)區(qū)開展社會(huì)工作服務(wù)的12家社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，大多數(shù)也都是依托于高校（如西南財(cái)經(jīng)大學(xué)、北京師范大學(xué)、香港理工大學(xué)等），或完全的非營利組織（如天津鶴童、都江堰華循），完全由政府派出的機(jī)構(gòu)或政府出資購買社會(huì)工作服務(wù)的較少。簡(jiǎn)言之，政府的救災(zāi)體系中并沒有主動(dòng)將社會(huì)工作服務(wù)納入災(zāi)后重建中，也沒有主動(dòng)與社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)形成合作，政府對(duì)社會(huì)工作服務(wù)很少購買，使得社會(huì)工作在災(zāi)區(qū)的服務(wù)存在種種困難，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者開展服務(wù)極為艱難。

另外，中央和地方政府在災(zāi)后的恢復(fù)重建中主要強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)，卻忽視災(zāi)區(qū)的社會(huì)建設(shè)，如社區(qū)人際關(guān)系的恢復(fù)和發(fā)展，社區(qū)組織的建設(shè)等，導(dǎo)致社會(huì)工作者的角色在政府救災(zāi)體系中還不明確；當(dāng)?shù)卣畬?duì)社會(huì)工作者開展的活動(dòng)持觀望態(tài)度，社會(huì)工作者沒有實(shí)質(zhì)性的權(quán)利，無法參與到政府正式的援救系統(tǒng)中進(jìn)行工作。例如評(píng)估災(zāi)民需要是社會(huì)工作者擅長(zhǎng)的事情，但是社會(huì)工作者評(píng)估到的需要并不能影響物資發(fā)放和救援的政策和執(zhí)行。

（二）社會(huì)工作的社會(huì)認(rèn)知度不高，缺乏合法性

我國社會(huì)工作發(fā)展時(shí)間較短，社會(huì)認(rèn)知度較低。1988年社會(huì)工作專業(yè)教育才在中國正式恢復(fù)，二十多年的發(fā)展時(shí)間相對(duì)較短，況且由于政府部門至今還沒有為社會(huì)工作設(shè)置崗位，近兩年來在上海、深圳等沿海城市，政府才開始重視社會(huì)工作，推動(dòng)政府購買社會(huì)工作服務(wù)。這一問題可能在汶川地震的受災(zāi)地區(qū)更為嚴(yán)重，從四川省社會(huì)工作教育來看，社會(huì)工作專業(yè)教育到2002年才在四川的高校中開設(shè)，在2008年汶川地震發(fā)生前，社會(huì)上基本沒有社會(huì)工作的崗位，而且社會(huì)工作的教育者也較少在社會(huì)中開展社會(huì)工作的公共教育，告知民眾、政府官員和其他的人員社會(huì)工作的功能、作用等。這就導(dǎo)致在開展災(zāi)后社會(huì)工作服務(wù)的過程中，當(dāng)?shù)氐拇蟛糠置癖姾驼賳T不了解社會(huì)服務(wù)組織和社會(huì)工作者。由于認(rèn)識(shí)上的不足和服務(wù)沒有持續(xù)性，參與救災(zāi)和恢復(fù)重建的大多數(shù)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)沒有到當(dāng)?shù)孛裾块T或工商部門注冊(cè)，導(dǎo)致許多社會(huì)組織在開展社會(huì)活動(dòng)時(shí)，常感到缺乏生存空間。

（三）社會(huì)工作服務(wù)無固定經(jīng)費(fèi)來源，缺乏保障性

在2009年所調(diào)查的149個(gè)組織（團(tuán)隊(duì)）中，有37.6%的組織在其成員內(nèi)部自籌服務(wù)資金。在這些組織中，完全沒有財(cái)政壓力的只占2.0%，沒有財(cái)政壓力的占12.8%，有較大壓力的占22.8%，有非常大財(cái)政壓力的占30.2%。而一項(xiàng)研究表明，汶川地震募集的760多億元社會(huì)捐贈(zèng)資金中（其中資金652.52億元，物資折價(jià)105.3億元），58.1%流向只可以接受社會(huì)捐贈(zèng)的政府部門，36%流向政府指定的紅十字會(huì)和慈善會(huì)系統(tǒng)，只有5.9%流向公募基金會(huì)，而社會(huì)捐贈(zèng)的物資基本流向政府部門和紅十字會(huì)系統(tǒng)，政府掌握大部分救災(zāi)資源。流入政府系統(tǒng)的社會(huì)捐助主要投入到基礎(chǔ)設(shè)施、房屋、學(xué)校等硬件建設(shè)上，許多從事專業(yè)服務(wù)的社會(huì)工作服務(wù)組織無法獲得社會(huì)捐款的支持，在很大程度上擠壓民間社會(huì)工作服務(wù)組織的生存發(fā)展空間。即便一些機(jī)構(gòu)獲得項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持，但捐資方也強(qiáng)調(diào)“不給項(xiàng)目辦公經(jīng)費(fèi)和人員費(fèi)用”。因此，除有基金會(huì)支持的成熟機(jī)構(gòu)，更多在災(zāi)區(qū)提供服務(wù)的社會(huì)工作服務(wù)組織生存境況艱難，其執(zhí)行項(xiàng)目處于“斷炊”和“休克”的尷尬境地（韋克難、張瓊文、馮華，2010）。

（四）社會(huì)工作服務(wù)沒有當(dāng)?shù)氐娜藛T和社會(huì)組織，缺乏長(zhǎng)期性

2009年所調(diào)查的149個(gè)組織（團(tuán)隊(duì)）中，有144個(gè)組織（團(tuán)隊(duì)）回答災(zāi)區(qū)工作規(guī)劃的問題。這144個(gè)組織（團(tuán)隊(duì)）中，15.3%的組織（團(tuán)隊(duì)）無工作規(guī)劃，16.7%的組織（團(tuán)隊(duì)）有1至6個(gè)月的工作規(guī)劃，10.4%的組織（團(tuán)隊(duì)）有7至12個(gè)月的工作規(guī)劃，12.5%的組織（團(tuán)隊(duì)）有13至24個(gè)月的工作規(guī)劃，14.6%的組織（團(tuán)隊(duì)）有25至36個(gè)月的工作規(guī)劃，30.6%的組織（團(tuán)隊(duì)）有37個(gè)月及以上的規(guī)劃（韋克難、張瓊文、馮華，2010）。

很多項(xiàng)目的短期性，不能對(duì)災(zāi)區(qū)進(jìn)行持續(xù)的幫助，浪費(fèi)很多之前建立的資源；堅(jiān)持下來的NGO面臨經(jīng)費(fèi)短缺，難以為繼的局面。由于社工援建災(zāi)區(qū)的工作模式不是長(zhǎng)期性的，工作缺少系統(tǒng)性，導(dǎo)致服務(wù)難以達(dá)到應(yīng)有的效果。而培育當(dāng)?shù)厣绻げ⒓{入當(dāng)?shù)鼐葹?zāi)體系而非“外來援助”成為許多被訪者的共同期待。

災(zāi)后重建中很多社會(huì)工作服務(wù)組織工作人員流動(dòng)性較大，工作不持續(xù)，造成服務(wù)效果不理想。特別是需持續(xù)的服務(wù)，如心理康復(fù)，需要一個(gè)長(zhǎng)期過程，才能保證服務(wù)效果。但是由于服務(wù)人員的流動(dòng)性，在一定程度上反而給受助對(duì)象帶來傷害。

（五）社會(huì)工作無統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏規(guī)范性

2009年調(diào)查的149家社會(huì)工作服務(wù)組織中，超過一半（53.7%）的組織（團(tuán)隊(duì)）有專職的人員對(duì)開展的服務(wù)進(jìn)行督導(dǎo)，12.1%的組織（團(tuán)隊(duì)）有兼職的定期督導(dǎo)，18.1%的組織（團(tuán)隊(duì)）有時(shí)按要求進(jìn)行督導(dǎo)，16.1%的組織（團(tuán)隊(duì)）對(duì)自己開展的服務(wù)沒有進(jìn)行督導(dǎo)。說明了有一些社會(huì)服務(wù)組織（團(tuán)體）還需要進(jìn)一步落實(shí)對(duì)服務(wù)的督導(dǎo)，以提升其自身服務(wù)的專業(yè)化水平（韋克難、張瓊文、馮華，2010）。

在所調(diào)查的149組織（團(tuán)隊(duì)）中，23個(gè)（15.4%）組織（團(tuán)隊(duì)）對(duì)所開展的服務(wù)沒有進(jìn)行評(píng)估，126個(gè)（84.6%）組織（團(tuán)隊(duì)）對(duì)所開展的服務(wù)進(jìn)行了評(píng)估。這126個(gè)組織（團(tuán)隊(duì)）其中54.0%的組織（團(tuán)隊(duì)）按項(xiàng)目要求做評(píng)估，16.7%的組織（團(tuán)隊(duì)）不定期對(duì)組織服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，29.4%的組織（團(tuán)隊(duì)）定期對(duì)組織服務(wù)進(jìn)行評(píng)估。從以上組織（團(tuán)隊(duì)）對(duì)自身服務(wù)評(píng)估的調(diào)查結(jié)果來看，大部分的參與調(diào)查的組織（團(tuán)隊(duì)）還需要進(jìn)一步重視對(duì)開展的服務(wù)進(jìn)行定期評(píng)估的認(rèn)識(shí)，這將有利于他們提高自己服務(wù)的質(zhì)量，以更好地滿足災(zāi)區(qū)民眾的各種需要（韋克難、張瓊文、馮華，2010）。

在2010年調(diào)查的12家災(zāi)區(qū)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)中，9家選擇了“定期開展評(píng)估”，5家選擇了“所有項(xiàng)目都要進(jìn)行評(píng)估”。這些評(píng)估中有6家是“機(jī)構(gòu)內(nèi)部和外部人員都有評(píng)估”，2家選擇了“機(jī)構(gòu)內(nèi)部自評(píng)”。這些評(píng)估缺少行業(yè)的統(tǒng)一規(guī)范，完全依賴這些社會(huì)工作站的自律性，服務(wù)的深度、效果都缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

從社會(huì)工作者本身的職業(yè)倫理而言，目前國內(nèi)社會(huì)工作者的職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)起步不久，職業(yè)監(jiān)督機(jī)制及職業(yè)退出機(jī)制尚未建立，而社會(huì)工作者的職業(yè)水平及職業(yè)素質(zhì)參差不齊，有些社會(huì)工作服務(wù)組織工作人員素質(zhì)不高，缺乏必要的服務(wù)技能培訓(xùn)，導(dǎo)致工作質(zhì)量受到影響。

（六）社會(huì)工作服務(wù)注重預(yù)防與恢復(fù)，缺乏發(fā)展性

社會(huì)工作在災(zāi)后恢復(fù)重建中發(fā)揮了恢復(fù)、預(yù)防的功能，但發(fā)展的功能明顯地發(fā)揮不夠。我們通過調(diào)查，有受訪機(jī)構(gòu)表示“考慮到四川災(zāi)區(qū)重建工作可能持續(xù)長(zhǎng)達(dá)20年，災(zāi)區(qū)居民的現(xiàn)實(shí)需求需要社會(huì)工作者提供長(zhǎng)期的服務(wù)。從香港、臺(tái)灣等地社會(huì)工作服務(wù)經(jīng)驗(yàn)來看，即使災(zāi)區(qū)重建過程基本結(jié)束，專業(yè)社工的綜合服務(wù)仍然是非常必要的，專業(yè)社工的綜合服務(wù)可以協(xié)助社區(qū)居民去發(fā)展社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，促使社區(qū)居民過上健康、穩(wěn)定的生活，使社會(huì)更和諧?！币虼?，災(zāi)后重建，更需要社會(huì)工作促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)社區(qū)居民能力的提升。

四、災(zāi)后重建社會(huì)工作模式的反思

在救災(zāi)與重建中，政府相關(guān)職能部門與社會(huì)工作服務(wù)組織都為災(zāi)區(qū)群眾提供了公共服務(wù)。國務(wù)院下發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中明確將救災(zāi)作為政府基本公共服務(wù)的一個(gè)重要部分內(nèi)容。事實(shí)上政府提供的公共服務(wù)帶有均等的特點(diǎn)，即人人有份，人人平等；而社會(huì)工作服務(wù)組織提供的公共福利服務(wù)則帶有差異化的特點(diǎn)，即針對(duì)特殊人群提供服務(wù)，可以滿足殘疾人、老人、孤兒、婦女、兒童等特殊人群的差異化需求。其中，政府和社會(huì)工作服務(wù)組織是一種合作的關(guān)系，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會(huì)工作服務(wù)組織發(fā)揮服務(wù)主體和拾遺補(bǔ)缺的互補(bǔ)作用。因此，筆者認(rèn)為社會(huì)工作在災(zāi)后重建扮演的角色，應(yīng)該是關(guān)注災(zāi)區(qū)的社會(huì)建設(shè)，需要將社會(huì)工作正式納入抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建政府體系中，形成以政府為主導(dǎo)、民辦社工機(jī)構(gòu)為服務(wù)主體、社區(qū)能力建設(shè)為主要內(nèi)容的災(zāi)后重建社會(huì)工作服務(wù)體系。

（一）加強(qiáng)災(zāi)區(qū)社會(huì)工作的制度化建設(shè)并保障其合法性

由于整個(gè)社會(huì)尤其是政府對(duì)社會(huì)工作缺乏認(rèn)識(shí)或認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致政府在災(zāi)后重建中沒有將社會(huì)工作列入規(guī)劃中，缺乏必要的制度化建設(shè)，社會(huì)工作介入災(zāi)后重建存在制度化的困境。因此，筆者認(rèn)為社會(huì)工作介入災(zāi)后重建必須以政府為主導(dǎo)，政府主導(dǎo)是指需要將社會(huì)工作介入災(zāi)后重建制度化：

第一，將社會(huì)工作納入抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建政府體系。社會(huì)工作在災(zāi)后重建中能起多大作用，關(guān)鍵在于制度化建設(shè)。相關(guān)部門應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策規(guī)定，將社會(huì)工作納入政府救災(zāi)體系，明確社會(huì)工作者在災(zāi)后恢復(fù)重建中的地位、角色、權(quán)利，以便讓社會(huì)工作者參與災(zāi)后恢復(fù)重建的工作與決策。

第二，設(shè)立專門的社會(huì)工作管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。各災(zāi)區(qū)可以結(jié)合社會(huì)工作事業(yè)的發(fā)展與社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)需要，設(shè)立社會(huì)工作辦公室，由社會(huì)工作辦公室來統(tǒng)一管理災(zāi)區(qū)社會(huì)工作事務(wù)，制定社會(huì)工作服務(wù)規(guī)范，搭建社會(huì)工作交流平臺(tái)。同時(shí)，在臨時(shí)安置點(diǎn)設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，整合政府投入的社區(qū)福利資源，統(tǒng)一提供社會(huì)工作服務(wù)。

第三，以政府購買社會(huì)工作服務(wù)為主，多渠道籌集資金，加大災(zāi)區(qū)社會(huì)工作的經(jīng)費(fèi)投入。根據(jù)國務(wù)院2012年公布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，明確規(guī)定：“國家建立基本社會(huì)服務(wù)制度，為城鄉(xiāng)居民尤其是困難群體的基本生活提供物質(zhì)幫助，保障老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體有尊嚴(yán)地生活和平等參與社會(huì)發(fā)展”，采取政府購買、特許經(jīng)營、合同委托、服務(wù)外包、土地出讓協(xié)議配建等提供基本公共服務(wù)的方式，鑒于災(zāi)后重建的緊迫性和重要性，社會(huì)工作服務(wù)應(yīng)該主要以政府購買服務(wù)和合同委托為主。從過去的經(jīng)驗(yàn)來看，地震初期，在社會(huì)各界包括各種基金會(huì)和企業(yè)都關(guān)注災(zāi)區(qū)的情況下，民辦非企業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)比較容易面向社會(huì)籌集資金。但在地震過去一段時(shí)間后，隨著社會(huì)關(guān)注度的下降，災(zāi)區(qū)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)面臨的資金問題越來越嚴(yán)重。這時(shí)，要想災(zāi)區(qū)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期地存在下去，就需要由政府向其購買服務(wù)，從而提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障。

雖然政府購買服務(wù)是主渠道，但社會(huì)資源也是非常重要的方面，而一種有效又可以制度化的形式是建立受災(zāi)省或市成立的社會(huì)公益發(fā)展基金，來解決社會(huì)工作服務(wù)的資金瓶頸問題。具體做法是由受災(zāi)省或市福利彩票公益金中拿出一部分資金，再由財(cái)政預(yù)算中撥付一部分，籌集500萬元以上的經(jīng)費(fèi)用于公益事業(yè)及社會(huì)工作事業(yè)發(fā)展。面向社會(huì)公開招標(biāo)、投標(biāo)，由第三方公益項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)組織評(píng)審機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)評(píng)審項(xiàng)目，公益項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)由專家、人大代表、政協(xié)委員、群眾代表構(gòu)成；由公益項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)通過的項(xiàng)目，再交政府或有關(guān)部門批準(zhǔn)。省或市社會(huì)公益發(fā)展基金主要用于三個(gè)部分：資助慈善公益項(xiàng)目、資助社會(huì)工作公益服務(wù)項(xiàng)目、資助社會(huì)企業(yè)項(xiàng)目。

（二）災(zāi)后社會(huì)工作介入必須以民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu)為服務(wù)主體，探索建立民辦非企業(yè)社工組織，促進(jìn)災(zāi)區(qū)社會(huì)工作專業(yè)化、職業(yè)化、本土化

5·12地震之后，由于大多數(shù)在災(zāi)區(qū)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)是臨時(shí)的，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)災(zāi)后恢復(fù)重建的詳細(xì)服務(wù)計(jì)劃，導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)不能具有長(zhǎng)期性；社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和工作者幾乎全部是外來的，不能形成本土化社會(huì)工作的力量?；谝陨显?，應(yīng)改革目前在災(zāi)區(qū)服務(wù)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與運(yùn)作模式，成立具有獨(dú)立法人資格的當(dāng)?shù)氐拿褶k非企業(yè)單位性質(zhì)的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成留得住的社會(huì)工作力量，從而推動(dòng)災(zāi)區(qū)社會(huì)工作的專業(yè)化、本土化、職業(yè)化、長(zhǎng)期化和制度化（邊慧敏、林勝冰、鄧湘樹，2011）。這也符合中央關(guān)于發(fā)展社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的一系列文件精神，2011年中央18個(gè)部委出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》，明確提出了“黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府推動(dòng)、社會(huì)參與、突出重點(diǎn)、立足基層、中國特色”的指導(dǎo)原則。其社會(huì)參與，就是通過發(fā)展民辦社會(huì)工作專業(yè)組織來吸納社會(huì)工作人才。2012年11月召開的中國共產(chǎn)黨十八次代表大會(huì)，胡錦濤同志所作的工作報(bào)告（胡錦濤，2012）也明確提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，強(qiáng)調(diào)“引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展”。因此，社會(huì)工作專業(yè)組織作為第三部門，作為現(xiàn)代社會(huì)組織體制的一部分，需要大力發(fā)展，成為社會(huì)服務(wù)的提供者，成為參與社會(huì)管理的社會(huì)力量。

（三）以社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)理論和增能理論為指導(dǎo)，重點(diǎn)開展災(zāi)區(qū)的社區(qū)能力建設(shè)，提升居民的社會(huì)資本，恢復(fù)和促進(jìn)居民的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)

社會(huì)工作在災(zāi)害發(fā)生后可以扮演重要的角色，學(xué)者們也提出一些不同的視角和模式，比如社區(qū)發(fā)展視角、優(yōu)勢(shì)視角、系統(tǒng)視角等。徐文艷、沙衛(wèi)、高建秀（2009）、張昱（2008）、劉斌志（2009）等都指出災(zāi)后社區(qū)重建的重要性。徐永祥（2009）基于上海社會(huì)工作服務(wù)團(tuán)在都江堰參與5?12汶川災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)工作的“嵌入、建構(gòu)、增能”理念，提出中國災(zāi)害社會(huì)工作的三個(gè)模式，即：政社分工與合作模式、社區(qū)信息鏈接模式、需求評(píng)估與回應(yīng)模式。

雖然社會(huì)工作介入災(zāi)后重建，涉及的理論非常多，但社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)理論、增能理論無疑是最為重要的。由于災(zāi)區(qū)本身就是一個(gè)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，服務(wù)對(duì)象是其中的子系統(tǒng)，服務(wù)對(duì)象受到了社區(qū)、政府、學(xué)校、鄰居與自然環(huán)境的影響，災(zāi)害社會(huì)工作必須從社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的角度去關(guān)注個(gè)人的生活經(jīng)驗(yàn)、發(fā)展時(shí)期、生活空間和資源分布等人與環(huán)境之間的交流活動(dòng)（Meyer,1983）；認(rèn)識(shí)到環(huán)境或情境因素對(duì)促進(jìn)個(gè)人、家庭、群體和社區(qū)的賦權(quán)具有重要作用；聚焦于環(huán)境中可獲得的現(xiàn)有和潛在資源，可強(qiáng)化案主的優(yōu)勢(shì)和抗逆力（whitaker,Tracy,1997）。同時(shí)，增能可以看作是一種理論和實(shí)踐、一個(gè)目標(biāo)或心理狀態(tài)、一個(gè)發(fā)展過程、一種介入方式。增能是挖掘或激發(fā)案主的潛能。

汶川地震災(zāi)后社會(huì)工作介入的實(shí)踐說明，社區(qū)能力建設(shè)是很多社工服務(wù)組織關(guān)注的重點(diǎn)，其中一個(gè)有效的途徑是“社區(qū)組織+社區(qū)領(lǐng)袖+社區(qū)活動(dòng)”三位一體的社區(qū)能力建設(shè)。即建立各種社區(qū)組織，作為能力建設(shè)的平臺(tái)，同時(shí)也是發(fā)展社區(qū)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的平臺(tái)。社工服務(wù)組織在開展社區(qū)活動(dòng)時(shí)，社區(qū)居民通過交往互動(dòng)可以形成與加強(qiáng)社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)居民的相互幫助，提高居民的社會(huì)資本；社工服務(wù)組織通過社區(qū)活動(dòng)，緊緊依靠并充分發(fā)揮社區(qū)組織的作用，以培育和發(fā)展社區(qū)組織。在此過程中，發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)一批社區(qū)領(lǐng)袖，逐步鍛煉其項(xiàng)目策劃能力、組織實(shí)施能力、協(xié)調(diào)能力等。這種社區(qū)能力建設(shè)的好處是一方面培訓(xùn)，一方面實(shí)踐，從而能夠真正提高并固化所在社區(qū)的能力。這已經(jīng)證明是一個(gè)很好的工作模式。社區(qū)能力增加，才能達(dá)到居民自力更生，更好建設(shè)自己的家園。

總之，社會(huì)工作介入災(zāi)后重建，在我國還是首次，沒有什么經(jīng)驗(yàn)可循，完全靠社會(huì)工作者的探索，事實(shí)證明，只要按照“黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府推動(dòng)、社會(huì)參與、突出重點(diǎn)、立足基層、中國特色”去發(fā)展社會(huì)工作，逐漸探索出一條適合中國國情的災(zāi)害社會(huì)工作模式。

[1]邊慧敏、林勝冰、鄧湘樹，2011，《災(zāi)害社會(huì)工作:現(xiàn)狀、問題與對(duì)策——基于汶川地震災(zāi)區(qū)社會(huì)工作服務(wù)開展情況的調(diào)查》，《中國行政管理》第12期。

[2]陳濤，2009，《社會(huì)工作者在紋川地震后的調(diào)解者角色：機(jī)會(huì)與限制》，《中國社會(huì)工作研究（6）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

[3]胡錦濤，2012，《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，北京：人民出版社。

[4]劉斌志，2009，《“5.12”震災(zāi)后的社區(qū)重建：含義、策略及其服務(wù)框架》，《城市發(fā)展研究》第4期。

[5]柳拯，2010，《社會(huì)工作介入災(zāi)后恢復(fù)重建的成效與問題——以“5·12”汶川特大地震為例》，《中國減災(zāi)》第7期。

[6]高艷青，2007，《以人為本:社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵》，《理論前沿》第22期。

[7]邵佩君，2003，《臺(tái)灣集集震災(zāi)后社區(qū)營造式重建機(jī)制之探討:以軍功里和劉家伙房之重建為例》，《都市與計(jì)劃》第4期。

[8]王思斌，2008，《災(zāi)后重建中社會(huì)工作的介入重點(diǎn)》，《社會(huì)工作（學(xué)術(shù)版）》第11期。

[9]王思斌，《發(fā)揮社會(huì)工作在災(zāi)后重建中的作用》，《中國黨政干部論壇》第6期。

[10]韋克難、馮華、張瓊文，2010，《NGO介入汶川地震災(zāi)后重建的概況調(diào)查》，《中國非營利評(píng)論》第6期。

[11]徐文艷、沙衛(wèi)、高建秀,2009，《“社區(qū)為本”的綜合社會(huì)服務(wù):災(zāi)后重建中的社會(huì)工作實(shí)務(wù)》，《西北師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》第3期。

[12]徐永祥,2009，《建構(gòu)式社會(huì)工作與災(zāi)后社會(huì)重建:核心理念與服務(wù)模式：基于上海社工服務(wù)團(tuán)赴川援助的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》第1期。

[13]西南財(cái)經(jīng)大學(xué)、四川省民政廳，2009，《關(guān)于抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建中社會(huì)工作服務(wù)情況的調(diào)查報(bào)告：基于社會(huì)組織提供的社會(huì)工作服務(wù)》

[14]喻肇青，2001，《中寮農(nóng)村社區(qū)重建的反思》，《安全永續(xù)的國土發(fā)展與災(zāi)區(qū)重建:九二一震災(zāi)周年紀(jì)念研討會(huì)實(shí)錄》。

[15]張和清，2009，《社會(huì)工作者在災(zāi)后重建中的行動(dòng)策略和角色定位：以汶川縣印秀鎮(zhèn)廣州社會(huì)工作站為例》，《中國社會(huì)工作研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

[16]張昱，2009，《個(gè)體社會(huì)關(guān)系是社會(huì)工作的基本對(duì)象》，《中國社會(huì)工作研究(6)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

[17]張昱，200,8，《安置社區(qū)建設(shè)：汶川震后重建的社會(huì)工作視角》，《福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版)》第8期。

[18]朱希峰，2009，《資源運(yùn)作：災(zāi)后社區(qū)社會(huì)工作的重要技術(shù)》，《杭州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》第2期。

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