李景光，閻季惠

（1.國家海洋局 北京 100860；2.國家海洋環(huán)境預報中心 北京 100081）

美國 《國家海洋政策實施計劃》及其啟示

李景光1，閻季惠2

（1.國家海洋局 北京 100860；2.國家海洋環(huán)境預報中心 北京 100081）

文章介紹了2013年4月美國頒布的 《國家海洋政策實施計劃》的主要內容，其中包括在海洋經濟、安全與安保、海洋 （對外界變化）的適應能力、各地的選擇、科學與信息等五大方面美國將采取的主要行動、進度要求和負責部門，同時介紹了美國各界對該實施計劃的積極反應和少數異議，并分析了該行動計劃的特點。在此基礎上歸納了該行動計劃給我們的啟示，包括：采取有效措施提高海洋對國家經濟的貢獻率；重視制定國家海洋戰(zhàn)略與政策，從宏觀層面設局和布局國家海洋事業(yè)；加強高層決策與協調機制建設；發(fā)展海洋科技和基礎設施與能力建設；提高全民海洋意識與素質等。

海洋；資源；環(huán)境；管理；協調；可持續(xù)發(fā)展

2013年4月16日，美國國家海洋委員會發(fā)布 《國家海洋政策實施計劃》（以下簡稱 《實施計劃》）。白宮在發(fā)布 《實施計劃》時指出，《實施計劃》的重點是強化聯邦政府涉海部門間的協調，完善決策程序，改進涉海審批流程，更好地管理海洋、海岸帶和五大湖的資源，以促進經濟發(fā)展，為決策部門、地方社會、產業(yè)界和公眾提供豐富的科學知識與信息，并促進聯邦政府與各州、部落、地區(qū)和地方政府的協調與合作。白宮還指出，《實施計劃》的落實，將使政府諸多涉海部門攜手合作，減少重復勞動與職能交叉，減少文牘主義和官僚主義，提高政府工作效率，使納稅人的錢能有效地用到真正需要的地方。

美國國家海洋委員會主席指出，“該計劃確定了聯邦政府為發(fā)展海洋經濟、改善海洋健康狀況、支持地方社會發(fā)展、強化國家安全以及為科學決策提供更完善的科學與信息而將采取的具體行動”。

美國各界對 《實施計劃》普遍表示歡迎，認為這是美國為落實 《國家海洋政策》采取的重大舉措，具有里程碑的意義。

1 《實施計劃》的主要內容

該實施計劃由兩大部分組成：正文部分和附件部分。正文內容分7章，包括：引言、海洋經濟、安全與安保、海洋 （對外界變化）的適應能力、各地的選擇、科學與信息、結束語。附件的章節(jié)與正文對應，列出了各領域需要采取的主要行動、時間表和具體負責部門。

1.1 海洋經濟

《實施計劃》指出，海洋、海岸帶和五大湖，是美國的寶貴財富和驅動經濟增長的強大推動力。目前，美國的海洋、海岸帶和五大湖生態(tài)系統(tǒng)的健康狀況不斷退化，降低了它們提供生態(tài)產品與服務的能力。過去50年，珊瑚的白化已使美國損失約48億美元。

《實施計劃》提出，要在不變更現有職能分工和預算分配的前提下，將聯邦政府各部門的工作統(tǒng)一到重點領域上來，加強相互間協調，為促進海洋經濟的可持續(xù)增長提供所需手段。

在海洋經濟方面，《實施計劃》提出的具體行動包括以下幾方面。

（1）促進經濟增長：① 提高測繪與制圖能力和開發(fā)更多的相關產品，支持眾多經濟活動的發(fā)展；② 提高資料與信息搜集、加工和服務能力，為商業(yè)捕撈、海運、水產養(yǎng)殖和海洋能源開發(fā)等海洋經濟活動服務；③ 加強觀測系統(tǒng)建設，為海上貿易等海洋產業(yè)提供支撐。

（2）促進就業(yè)：① 改革審批程序，更好地協調聯邦各部門的規(guī)劃與審批工作，提高決策效率；② 保護和恢復濱海濕地、珊瑚礁和其他自然生態(tài)系統(tǒng)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和更高的經濟價值；③ 防止就業(yè)機會的減少與避免經濟損失，遏制環(huán)境退化。

（3）培養(yǎng)和造就高素質的海洋人才隊伍：① 加強政府各部門間的協調，確保教育計劃涵蓋各類學生團體，培養(yǎng)更多的高素質人才，特別是從弱勢群體中培養(yǎng)更多的本科生和研究生，鼓勵他們畢業(yè)后進入海洋、海岸帶和五大湖的科學研究與管理領域；② 利用現有教育與培訓資源，建立獎學金、助學金和提供實習機會，充分利用聯邦的現有資源，提供更多的教育與培訓機會；③ 幫助中學生參加涉?？茖W競賽，激勵他們在未來選擇涉海職業(yè)。

1.2 安全與安保

《實施計劃》指出， “海洋、海岸帶和五大湖對于美國的國家安全具有重要意義”，“安全、可靠和有效地進入和使用海洋，對于保持美國的軍事實力和發(fā)展強勁的經濟，對于保障所有美國人享有高品質的生活質量，都至關重要”?！秾嵤┯媱潯诽岢龅闹饕袆影ㄒ韵聨追矫?。

（1）加深對海上情況與活動的了解與認識：① 加強海洋遙感觀測系統(tǒng)建設，加深對海上情況與活動的了解與認識；② 加強國際合作，交流海洋政策領域的信息、專業(yè)知識與科學。

（2）維護不斷變化的北極地區(qū)的海上安全與安保：① 加強北極地區(qū)的通信系統(tǒng)建設；② 提高預防和應對北極環(huán)境事件的能力，確保各機構采取協調行動，最大限度地減少發(fā)生災害性事件的可能性，一旦發(fā)生災害事件，能盡快作出響應；③ 提高北極海冰預報水平，確保海上安全；④ 改進北極測繪與制圖工作，為航行安全和定位服務。

（3）提高港口和航道的安全與安保水平：① 開展航道分析與管理系統(tǒng)評估和港口進出路線研究，為航道管理決策和其他航行優(yōu)先事項決策服務；② 評估美國港口和航道在海平面上升、極端天氣事件或其他自然災害面前的脆弱性，確保采取的行動能有效地降低風險和不利影響；③ 加強海洋觀測系統(tǒng)建設，為港口和航道的搜救活動和溢油應對行動服務。

1.3 海洋和海岸帶對外界影響的適應能力和恢復能力

《實施計劃》指出，保護沿海生境的健康與完整性，對于維持美國的海洋生態(tài)系統(tǒng)和保障它們?yōu)槊绹峁└ｌ淼哪芰哂惺种匾囊饬x?！秾嵤┯媱潯诽岢龅木唧w行動包括以下幾方面。

（1）減少不利條件：① 減少沿海濕地的消失；② 保護、養(yǎng)護和恢復沿海和海洋棲息地；③ 發(fā)現、控制、預防和消除外來入侵物種種群；④ 改善和保護沿海和河口水質，為航道、生物群落和生態(tài)系統(tǒng)提供潔凈的水并確保它們的健康。

（2）為各種不利變化做好準備：① 強化和整合觀測工作，將各類觀測系統(tǒng)整合為協調一致的監(jiān)測前哨網絡，提高國家對各種不利影響的早期預警、風險評估和預測能力；② 確定各種外來因素給生態(tài)系統(tǒng)、經濟和社會造成的影響；③ 評估沿海地區(qū)和海洋在氣候變化和海洋酸化面前的脆弱性，并與各部落、沿海社會和各州一道，制定和實施旨在降低脆弱性的應對戰(zhàn)略。

（3）恢復和保持海洋的健康：① 建立旨在促進基于生態(tài)系管理的框架，使有關各方能更好地合作，并樹立共同的目標；② 通過更好地開展監(jiān)測和加強協調與規(guī)劃，加大沿海和河口的恢復力度；③ 提高預報水平，加強綜合監(jiān)測，做好防備工作，提高國家預防和應對環(huán)境災害的能力；④ 保護海洋和五大湖地區(qū)具有重要自然與文化價值的區(qū)域以及有助于維護生態(tài)系統(tǒng)運行的重要棲息地。

1.4 各地的選擇

《實施計劃》指出，美國各地、各部落、各州、各地區(qū)和各地方，均開展了多種多樣的工作，目的在于推動海洋經濟的發(fā)展，并保護和養(yǎng)護有助于提高生活質量的海洋環(huán)境以及保護獨特的社會與文化特征。但側重點因地而異，解決問題的方式方法也不同。聯邦政府將協調一致地采取行動，幫助各地解決存在的問題?！秾嵤┯媱潯反_定的行動，將為各地、各州、各部落、各地區(qū)和各地方的行動提供支撐與服務，強化各級政府間的伙伴關系，并促進與各地區(qū)和各地方的利益相關者和社會的合作。該實施計劃提出的具體行動包括以下幾方面。

（1）為各地區(qū)的行動提供所需支撐：① 實施基于生態(tài)系的海洋資源管理示范項目；② 評估社會和海洋在氣候變化和海洋酸化面前的脆弱性，制定和實施適應戰(zhàn)略，促進科學決策；③ 進一步開放非保密性聯邦資料與決策工具（包括海洋測繪產品），支持地方、部落和各州決策。

（2）加強區(qū)域合作：① 支持各地區(qū)的優(yōu)先任務，加強區(qū)域合作，以解決具有地區(qū)意義的重要問題；② 支持有關部落政府的參與，有效地利用部落掌握的知識與信息。聯邦機構將與有關部落政府一道，確定優(yōu)先任務和制定地區(qū)規(guī)劃，鼓勵和支持部落參與其中，包括整合和利用土著群體掌握的傳統(tǒng)生態(tài)知識和科學數據。

（3）支持各區(qū)域的優(yōu)先任務。

1.5 科學與信息

《實施計劃》指出，依靠科學知識，有助于更好地應對新的挑戰(zhàn)和適應不斷變化的形勢，并抓住新出現的機遇，為國家創(chuàng)造更多的福祉。為了加強美國的海洋科學與信息能力，《實施計劃》提出了以下具體行動。

（1）加深對海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)的了解：① 加強探索與研究，發(fā)展基礎科學知識；② 發(fā)展用以從全球尺度更好地探索和認識陸地、海洋、大氣、冰川、生物及其與社會的相互作用的技術；③ 加強海洋教育，提高海洋文化素質。

（2）增強獲取并提供資料與信息的能力。

（3）評估聯邦海洋科學船隊的狀況，為未來 （船隊發(fā)展）規(guī)劃和確保各部門對海洋科學船隊進行有效管理提供信息。

（4）發(fā)展海洋、海岸帶和五大湖觀測系統(tǒng)基礎設施，為各類用戶服務。

（5）建設綜合的海洋資料與信息管理系統(tǒng)，為實時觀測服務。

（6）在北極建設分布式生物觀測站系統(tǒng)，監(jiān)測各種變化，以增進對各種變化給社會與經濟和生態(tài)系統(tǒng)造成的影響的認識。

（7）提高建立在科學基礎上的產品制作與服務水平，為決策服務：① 完善為決策服務的科學框架；② 為科學決策和開展基于生態(tài)系管理提供高質量的數據和必要的工具；③ 開發(fā)和共享決策支持工具，以確定沿海地區(qū)的土地保護與恢復優(yōu)先領域。

2 美國各界的反應

美國各界對 《實施計劃》普遍表示歡迎。

美國著名的Pew慈善信托基金環(huán)境組織的負責人Christopher Mann發(fā)表聲明稱，“Pew環(huán)境組織對奧巴馬政府發(fā)布 《實施計劃》表示贊賞。該實施計劃明確了聯邦政府各涉海部門的責任，并承諾采取具體行動，在規(guī)定的期限內保護和恢復海洋資源，進而為依靠這些資源的沿海社會創(chuàng)造福祉。這是美國在推進基于生態(tài)系的海洋管理和可持續(xù)利用海洋資源方面采取的里程碑式舉措”。他認為，“《實施計劃》為聯邦政府各部門與各州和土著部落一道提高海洋環(huán)境質量、提高海洋資源的生產力和可持續(xù)利用海洋資源繪制了一幅宏偉的藍圖，為確保海洋的健康和海洋經濟的活力提供了重要保障”。

美國進步中心海洋政策部主任Michael Conathan針對《實施計劃》發(fā)表聲明，稱“國家海洋委員會為管理好美國最珍貴的自然資源而積極推進建立在共同理念基礎上的管理方式，對此表示熱烈歡迎?！秾嵤┯媱潯房紤]到了廣大利益攸關方的利益與關注?！秾嵤┯媱潯返膶嵤O大地提高聯邦政府的工作效率，并賦予各州和部落在解決海洋問題方面更大的權力，這將使美國的海岸帶和海洋變得更加充滿活力”。

美國民主黨人Lois Capps是《國家海洋政策》的積極推動者，過去幾年，曾多次上書美國環(huán)境質量委員會，大力倡導加強海洋保護與管理。他對奧巴馬政府出臺 《實施計劃》表示歡迎，認為該 《實施計劃》“為管理與保護海洋建立了一個全面的框架”，“《實施計劃》將 《國家海洋政策》轉化為具體的行動，將為全體美國人造?！?。他指出，“《實施計劃》出臺的時機正好，因為我們的海洋正面臨著各種挑戰(zhàn)，例如從溢油到氣候變化和魚類資源枯竭等諸多挑戰(zhàn)”，“我們現在比任何時候都更需要加強協調，從國家層面加強對海洋和海洋資源的管理。采取有力措施應對海洋面臨的這些挑戰(zhàn)，就可以使我們的后代能夠享受到海洋帶來的各種利益”。

美國聯合海洋委員會行動計劃領導理事會認為，《實施計劃》為美國加強協調和更好地管理海洋及其資源奠定了堅實的基礎，并對奧巴馬政府發(fā)布的 《實施計劃》表示熱烈歡迎。“《實施計劃》要求應用最先進的科學知識，這將有助于提高政府的決策效率，為確保海洋的健康和提高海洋管理水平指明了正確的方向。我們對國家海洋委員會廣泛聽取各界意見與建議并將這些意見納入實施計劃表示高度贊賞，期望各界繼續(xù)努力，為發(fā)展海洋經濟、改善海洋環(huán)境和維護國家安全作貢獻”。

美國眾議院議員兼眾議院海洋事務協商委員會主席Sam Farr在該實施計劃發(fā)布的當日稱，“健康的海洋是支撐經濟發(fā)展的重要支柱。今天不僅是海洋界的重大日子，也是美國的重大日子。美國政府將我國在 《21世紀議程》中提出的優(yōu)先領域轉化為可具體落實的公共政策。感謝政府領導人為我們有效地管理和更好地保護海洋生態(tài)系統(tǒng)制定了全面的計劃”。 “在很長一段時間里，我們的海洋管理比較混亂，各部門職能重疊交叉和相互矛盾?！秾嵤┯媱潯窞楦魃婧２块T建立了一個共同的平臺，這有助于相互協調涉海工作，有效地開展海洋管理，同時也為聯邦政府與各州和各地進行溝通建立了有效的渠道。通過協調與合作，通過采用全方位和基于科學的方法，我們不僅可以推動經濟的發(fā)展，也可以為我們的子孫后代確保海洋的長遠可持續(xù)發(fā)展”。

但是，也有人對 《實施計劃》持異議，例如少數共和黨人就指責該 《實施計劃》充滿了官僚式的抱負；有人抱怨沒有滿足聽證會上利益相關者的訴求；有人擔心 《實施計劃》加大了法規(guī)管理方面的不確定度，可能影響經濟的發(fā)展和影響就業(yè)等；還有人指出，如 《實施計劃》沒有重視碳污染問題，將使海洋進一步酸化，進而給海洋生物造成不利影響。

3 《實施計劃》的特點及其啟示

盡管美國對 《實施計劃》仍存在一些異議，但總體而言，各界的反應是肯定和積極的，對《實施計劃》表示普遍歡迎。 《實施計劃》的正式頒布，是美國海洋事業(yè)的一個重大事件，將有力地推進美國海洋事業(yè)的發(fā)展。

3.1 《實施計劃》的特點

（1）廣泛征求各界意見，照顧到聯邦政府、各州、各部落、各地區(qū)、各地方和不同利益群體的訴求與利益。

（2）強調協調與合作。加強聯邦政府各涉海部門的協調與合作，加強聯邦政府與各州、部落、地區(qū)、地方和各產業(yè)之間的協調與合作，是 《實施計劃》的重要基調，提出通過加強協調與合作來提高決策效率，管理和保護海洋環(huán)境與資源，進而為發(fā)展經濟服務。

（3）行動具體，分工明確，時限清晰。《實施計劃》在正文中列出了主要的五大行動優(yōu)先領域，附件中列出了具體的行動、時限要求和部門分工，具有較強的操作性。

（4）目標明確，針對性強?！秾嵤┯媱潯诽岢龅母黜椥袆?，目的在于保護海洋環(huán)境與資源，促進海洋經濟的可持續(xù)發(fā)展，促進就業(yè)，確保海上活動的人員與財產安全和維護國家安全，目標十分明確，有較強的針對性。

（5）重視基礎設施建設和發(fā)展基礎能力。為了實現 《國家海洋政策》確定的目標，《實施計劃》十分重視加強基礎設施建設，例如加強觀測系統(tǒng)和資料管理系統(tǒng)建設，包括建設海洋信息門戶網站，加強國家海洋科學船隊建設與協調等。

（6）重視北極地區(qū)。該實施計劃將北極列為重點地區(qū)之一，為加強對美國北極地區(qū)的資源管理與保護提出了一系列重要行動措施，這反映了北極在美國發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位。

（7）重視人才隊伍培養(yǎng)與提高公民海洋文化素質?！秾嵤┯媱潯范嗵幧婕叭瞬抨犖榻ㄔO問題，提出加強對各級學生的海洋教育，鼓勵學生畢業(yè)后進入海洋管理與科學領域。同時，該實施計劃高度重視對公眾的海洋意識教育。

3.2 《實施計劃》的啟示

我國是一個沿海國家，黨的十八大報告明確提出，“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”。黨的報告首次提出建設海洋強國，蘊含著深刻的戰(zhàn)略意義。為了推進我國海洋事業(yè)的發(fā)展，我們應從美國的 《實施計劃》中找出可供借鑒之處。

概括起來，《實施計劃》給我們的主要啟示有：

（1）海洋是促進經濟發(fā)展的強大推動力，建設海洋強國離不開海洋。美國是世界經濟強國，海洋經濟在美國經濟中有著舉足輕重的地位，美國 《實施計劃》十分強調海洋在促進美國經濟發(fā)展中的作用。我國應借鑒美國的這一做法，進一步提升海洋在國民經濟中的地位，有效保護和可持續(xù)利用海洋資源，采取有效措施，提高海洋對國民經濟的貢獻率。

（2）制定國家海洋戰(zhàn)略與政策，從宏觀層面指導海洋事業(yè)，是確保海洋事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的關鍵。美國是一個重視海洋戰(zhàn)略與政策的國家，2004年出臺的《美國21世紀海洋藍圖》和《美國海洋行動計劃》以及2010年的美國海洋、海岸帶和五大湖管理政策，都為美國的海洋事業(yè)描繪了宏偉的藍圖。《實施計劃》的出臺，更將美國海洋政策轉化為實實在在的行動。我國迄今沒有國家海洋戰(zhàn)略和政策，缺乏從宏觀角度指導我國海洋事業(yè)的綱領性文件，影響了海洋事業(yè)的總體設計與布局。我們應跟蹤國際海洋事務潮流，借鑒美國的經驗，制定我國的海洋戰(zhàn)略和政策，在海洋戰(zhàn)略和政策出臺后，應有配套的實施計劃，使其落到實處。

（3）加強高層決策與協調機制建設，大力強化涉海部門的協調與合作，為實現海洋可持續(xù)發(fā)展提供重要保障。《實施計劃》是美國高層決策與協調機制——國家海洋委員會，經過數年努力的結果。國家海洋委員會的決策與協調作用，在《實施計劃》中得到充分體現。國家海洋委員會的協調功能，不僅體現在聯邦政府各部門間的協調，也體現在聯邦政府與各州、各部落、各地區(qū)和各級地方政府的協調。我國新一屆政府站在國家長遠發(fā)展的高度，決定成立國家海洋委員會，這是國家為推進海洋事業(yè)采取的重大舉措。我們應借鑒美國國家海洋委員會的經驗，完善機制建設，充分發(fā)揮其決策與協調作用。

（4）發(fā)展海洋科學技術，加強海洋觀測、監(jiān)測、預報、信息管理和調查船隊等基礎設施與能力建設，為海洋事業(yè)發(fā)展提供重要支撐。盡管美國的海洋科技水平以及觀測、預報等基礎設施與能力居世界領先地位，但美國 《國家海洋政策實施計劃》仍大力強調發(fā)展海洋科技和重視基礎設施與能力建設。改革開放以來，我國海洋科學技術取得了長足發(fā)展，海洋觀測、預報、信息管理和調查能力建設也有了很大進步，但與海洋事業(yè)發(fā)展的需要相比，仍有較大差距。大力發(fā)展海洋科學技術，大力加強基礎設施建設，是擺在我們面前的重要任務。

（5）提高各個層面的海洋意識和全民的海洋素質，是發(fā)展海洋事業(yè)的基礎。自20世紀50年代以來，美國歷屆政府無不關注海洋。奧巴馬上臺后不久，就成立專門負責研究國家海洋政策的特別工作組，隨后發(fā)布總統(tǒng)行政令，宣布成立國家海洋委員會，并接受海洋政策特別工作組關于美國海洋管理工作的建議，出臺美國海洋政策。從 《實施計劃》可以看出，美國政府十分重視海洋意識普及教育，積極培養(yǎng)海洋人才隊伍。我國歷史上長期以來重陸輕海，黨的十八大提出了建設海洋強國的偉大戰(zhàn)略，出現了決策高層重視海洋事業(yè)的新局面，令人鼓舞，但全民的海洋意識教育仍任重道遠。我們應借鑒美國的做法，采取多種手段，通過各類渠道，強化公民的海洋意識教育，尤其要重視各級學校的海洋教育，讓更多的優(yōu)秀人才進入海洋管理與科研隊伍。

4 結束語

海洋是國家的重要財富，是推動經濟增長的強大動力，是維護國家安全的重要陣地。重視海洋，重視海洋環(huán)境及其資源的保護，為當代人和后代可持續(xù)地開發(fā)利用海洋，是我們義不容辭的責任。美國 《實施計劃》為我們提供了有益的借鑒。世界各大海洋相互影響，相互連通。由于海洋的國際性，保護和合理開發(fā)利用海洋，是全球的共同義務。世界各國按照聯合國召開的各次可持續(xù)發(fā)展大會提出的要求，積極合作，共同努力保護海洋，海洋必將為全人類創(chuàng)造更多的福祉。