向友權(quán)，鄧俊英，陳 潔

（1.國家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860；2.北京石油化工學院 北京 102617）

美國海洋公共政策的歷史演變及新海洋價值觀*

向友權(quán)1，鄧俊英2，陳 潔1

（1.國家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860；2.北京石油化工學院 北京 102617）

長期以來，美國十分重視海洋公共政策對海洋科技開發(fā)、海洋經(jīng)濟發(fā)展和海權(quán)維護的引導與支持，并確立了以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)、公眾參與、依法管理、維護海洋可持續(xù)發(fā)展的海洋綜合管理體系，從而使美國始終保持綜合國力第一和世界海洋強國的領(lǐng)先地位。進入21世紀后，在公共性、系統(tǒng)性、可持續(xù)性理念影響下，運用復雜性哲學思維方法，美國又連續(xù)出臺了新的海洋公共政策。其體現(xiàn)的新海洋價值觀對沿海國家海洋公共政策的制定和海洋事業(yè)的發(fā)展將產(chǎn)生一定影響。

美國；海洋公共政策；新價值觀

1 引言

隨著全球人口急劇增長，資源緊張已成為不爭的事實。在國際資本和科學技術(shù)的推動下，人類政治、經(jīng)濟、軍事、科學、教育和文化等活動，正在以前所未有的態(tài)勢向海洋空間發(fā)展。海洋是人類共同的財富，也是全球氣候和生態(tài)平衡的重要影響因素。由于海洋自身的流動性、變化性和不確定性等特點，人類涉?；顒泳哂型獠啃?yīng)，對海洋資源和環(huán)境的破壞將直接影響人類可持續(xù)發(fā)展。因此，為了維護人類共同利益，保護海洋生態(tài)環(huán)境，科學、合理、有序地開發(fā)利用海洋資源，海洋公共管理應(yīng)運而生。海洋公共政策是海洋公共管理的法律依據(jù)，決定海洋公共管理的目標和方向，也是政府和社會組織管理海洋公共事務(wù)的基本途徑。近年來，許多沿海國家紛紛制定和修改本國的海洋公共政策，以適應(yīng)經(jīng)濟全球化向海洋空間擴展，爭取在海權(quán)和海洋資源開發(fā)中獲得長遠利益。海洋公共管理是政策與科學的有機結(jié)合。自然科學幫助我們更好地認識物理和生物海洋過程，掌握它們變化的規(guī)律；哲學社會科學使我們理解人類活動如何影響海洋環(huán)境和生態(tài)以及海洋對人類可持續(xù)發(fā)展的制約作用。

2 20世紀美國海洋公共政策發(fā)展變化

社會越發(fā)展，思想引領(lǐng)實踐的作用就越突出。1890年，美國國會在海洋戰(zhàn)略專家阿爾弗雷德·塞耶·馬漢海權(quán)思想指導下，通過了《海軍法案》，美國開始大規(guī)模發(fā)展海軍。在19世紀最后10年里，美國海軍實力，由世界第12位躍升為第3位。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國成為世界上最強大的海權(quán)國家，也是世界經(jīng)濟、政治、軍事等領(lǐng)域中，實力雄厚難望其項背的超級大國。這說明 “沒有強大的軍事實力，就沒有和平與發(fā)展的空間。誰控制了海洋，誰就控制了整個世界”［1］。

2.1 早期海洋活動與科學研究奠定海洋政策基礎(chǔ)（19世紀初至1945年）

生產(chǎn)力不發(fā)達的時候，自然地理環(huán)境對于一個國家的經(jīng)濟發(fā)展、人口分布、社會結(jié)構(gòu)起著至關(guān)重要的作用。美國三面環(huán)海是由歐洲“喜歡冒險、有文化卻不得志、甚至與政府相悖被通緝的人”等組成的移民國家。漂洋過海改變命運的經(jīng)歷和生存發(fā)展需要，使他們比一般民族更關(guān)注獲得海洋利益和從事海上活動。1807年美國財政部成立海岸測量局，1830年成立海軍海圖及儀器庫，出版了第一幅灣流圖。這個時期建造了 “布萊克”和 “信天翁”兩艘海洋調(diào)查船，搜集到大量海洋數(shù)據(jù)和資料，繪制了第一幅現(xiàn)代海底圖，編制了首個海洋生物史年表，并發(fā)現(xiàn)了上萬種海洋生物新物種。1903—1949年，國家成立了兩個海洋研究所和一個地球觀測所，他們共同開展了水聲學、波浪傳播、水下爆破和地球物理學為重點的軍事海洋學研究，開創(chuàng)了海洋調(diào)查電子裝置時代，為海洋管理和政策制定奠定了基礎(chǔ)。

2.2 以地理和行政區(qū)劃為基礎(chǔ)管理促進海洋漁業(yè)發(fā)展（1945—1970年）

海底石油勘探表明，海洋是新的能源產(chǎn)地，其豐富的油氣和礦產(chǎn)資源可以帶來巨額的財政收入和良好的社會效益，因此美國聯(lián)邦政府和沿海州政府都試圖掌握對近海岸的管轄權(quán)。1953年政府頒布 《水下國土法》和 《外大陸架國土法》用以調(diào)整彼此權(quán)利義務(wù)，并通過最高法院做出的一系列裁決，明確了州政府對海上資源的管轄權(quán)和所有權(quán)限制在3海里領(lǐng)海范圍內(nèi)，州政府可以對其進行管理、租借、開發(fā)和利用。聯(lián)邦政府在外大陸架海域擁有控制權(quán)和管轄權(quán)。杜魯門總統(tǒng)發(fā)布公告，聲明 “公海水下美國大陸架的海床和底下的自然資源也歸美國所有；屬于其對領(lǐng)土的管轄權(quán)和控制權(quán)……”1945年9月28日《美國總統(tǒng)宣言》這個時期，針對美國漁業(yè)捕撈量下降頒布了促進海洋漁業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)。如，索頓斯托·肯尼迪法案（1954年）規(guī)定，進口漁產(chǎn)品征收的關(guān)稅30%要用于漁業(yè)科研和銷售。1960年議會通過了聯(lián)邦漁船建設(shè)補貼計劃。船主可依法獲得1／3～1／2的造船補貼。1966年設(shè)立海洋專屬經(jīng)濟區(qū)法律生效，同時把海洋基金概念寫入了法律。1969年1月，海洋科學、能源和資源委員會（斯特萊頓委員會）發(fā)表了 《我們的國家和海洋》具有前瞻性的第一個國家海洋政策綜合報告，提出要全面實現(xiàn)國家海洋和海岸帶資源的效益，需要集中聯(lián)邦政府的海洋管理。同時鼓勵建立民用海洋和大氣機構(gòu)以進行有效利用海洋的活動。協(xié)調(diào)一致地計劃和管理國家的沿海地區(qū)。在聯(lián)邦和州政府層面的學校擴展海洋科學、技術(shù)和工程課程設(shè)置。1970年，尼克松總統(tǒng)發(fā)布第4號重組命令，在商務(wù)部成立國家海洋和大氣行政管理機構(gòu)，并將環(huán)境科學局、商業(yè)漁業(yè)處以及海洋基金計劃納入其中，建立了高級別綜合性的海洋管理機構(gòu)。到20世紀60年代末期，政府高層乃至全國對海洋公共政策的關(guān)注達到了前所未有的高度。這個時期海洋管理主要是按地理和行政區(qū)劃進行的，并且海洋管理某種程度上受陸地法律的影響。

2.3 部門和行業(yè)立法繁榮的局限性導致綜合管理思想產(chǎn)生（20世紀70年代）

蘇聯(lián)發(fā)射人造地球衛(wèi)星后，美國受到極大震撼，開始在教育、科技、軍事方面加大投入，集中力量向海洋空間發(fā)展。先后修改和制定了《海岸帶管理法》《聯(lián)邦水污染控制法》《漁業(yè)保護及管理法》等10余部法律。構(gòu)成美國海洋法律框架的大部分法律和政策都是這個時期制定的。這些法律的共同特點是分部門把解決單一具體問題作為立法目標，解決海域使用者之間矛盾的法律由于缺少可操作性未能實現(xiàn)。

當時國際國內(nèi)對海洋法律法規(guī)制度建設(shè)的客觀需要促進了立法繁榮。1945年杜魯門總統(tǒng)宣言使世界沿海各國都忙于圈定自己的領(lǐng)海國土導致亂象叢生，促進了第一次聯(lián)合國海洋大會召開和1958年 《大陸架公約》的產(chǎn)生。發(fā)展中國家由于缺少實際開采和控制深海海底礦產(chǎn)資源的能力，希望設(shè)立國際機構(gòu)來管理他們認為應(yīng)屬于人類共同財產(chǎn)的礦產(chǎn)資源。1969年1月，加利福尼亞圣芭芭拉灣嚴重的溢油事件引起公眾對海洋環(huán)境污染的關(guān)注和擔憂。海洋生物學家蕾切爾·卡遜1962年寫的小說 《寂靜的春天》，對環(huán)境退化造成人類生存危機的描寫，喚醒了美國特別是年輕人的環(huán)保意識。1973—1974年石油禁運增強了尼克松、卡特政府增加近海石油生產(chǎn)的決心，這引起了地方政府、利益群體、社會組織的高度關(guān)注。漁業(yè)捕撈過程中對海洋哺乳動物大量誤殺和傷害，農(nóng)藥、傾廢、漏油等造成水體污染，海洋動植物種類和數(shù)量減少直接促進了 《潔凈水法》《瀕危物種保護法》 《海洋哺乳動物保護法》和 《海洋保護、研究和保護區(qū)法》的產(chǎn)生。關(guān)心海洋問題有專業(yè)能力的參議員，積極參與并領(lǐng)導了海洋政策制定和海洋運動，極大地推動了立法工作的進行。這個時期提出的 “海洋和海岸帶綜合管理”概念，對世界沿海國家海洋管理產(chǎn)生了極大的影響，1992年世界環(huán)境與發(fā)展大會上為國際社會接受，并被寫入 《21世紀議程》。

整體性哲學思想和可操作性增強在立法中有所體現(xiàn)，但不同法律之間的矛盾沖突依然存在。1976年，在蘇聯(lián)、波蘭等國際漁業(yè)捕撈影響下，美國超過10個商業(yè)漁場嚴重枯竭。為保護美國漁業(yè)利益，政府 “單獨行動”通過了《馬格努森漁業(yè)保護和管理法》。這個法案確立了美國對大陸架海洋生物資源的獨家管理權(quán)，并將漁業(yè)保護區(qū)擴大到200海里的近海，為保護和管理制定了國家計劃。法案4個顯著特征標志著美國海洋管理考慮經(jīng)濟和社會利益，以及國家權(quán)力至上整體性思維的變化。① 它確立了聯(lián)邦政府對漁業(yè)保護區(qū)的管轄權(quán)。② 為管理漁業(yè)設(shè)立了新的全國性標準，提出運用當時最好的科學信息，根據(jù)經(jīng)濟、社會、生態(tài)要素確定漁業(yè)產(chǎn)量，提高漁業(yè)資源利用效率。不把追求經(jīng)濟利益當作管理的唯一目標。③ 建立了依賴于兩級的復雜管理決策系統(tǒng)。聯(lián)邦管理權(quán)威部門和區(qū)域委員會把參與決策的州、聯(lián)邦和利益集團結(jié)合在一起，將政策制定權(quán)力在區(qū)域委員會和商務(wù)部之間進行分割。④ 關(guān)于外國捕魚，除國際漁業(yè)管理協(xié)定中需要協(xié)商的外，取締了所有外國漁業(yè)作業(yè)。對漁產(chǎn)品出口國不允許美國漁船在其管轄范圍內(nèi)捕魚或扣押船只且不能達成協(xié)議者，美國有權(quán)對這些國家的漁產(chǎn)品下達進口禁令。盡管聯(lián)邦政府的權(quán)力范圍和作用增強，但大部分法律還是處在責任范圍狹小的不同機構(gòu)單獨的法定權(quán)力管理之下。這反映了人們對海洋實踐活動認識的制約作用，也是信息科學技術(shù)不發(fā)達，無法進行復雜大系統(tǒng)管理的結(jié)果?！恶R格努森法案》還有一個創(chuàng)新是，具有一種整體性的哲學思想。具體表現(xiàn)在：一是把人、漁業(yè)資源和整個生態(tài)系統(tǒng)聯(lián)系起來，考慮物種之間生態(tài)依賴性關(guān)系進行 “多物種管理”“管理存量”。二是公平公正對所有漁民進行漁業(yè)資源分配，并考慮經(jīng)濟、社會、文化因素的制約作用。三是強調(diào)海洋資源美學、倫理學、生態(tài)學等多種價值。四是管理必須使用 “最科學的可用數(shù)據(jù)”“節(jié)約成本”“管理方式多元化”，五是管理主體是一個包含州、聯(lián)邦、公眾和使用者團體的區(qū)域委員會。

《海岸帶管理法》自1972年頒布后，在執(zhí)行不到20年的時間里進行了3次重大修改。“其聯(lián)邦一致性”條款規(guī)定，聯(lián)邦政府涉海機構(gòu)開展的對海岸帶土地或水資源的任何利用，以及聯(lián)邦許可證制度和財政援助，都必須與海岸帶管理計劃可行政策保持完全的一致性?！逗０稁Ч芾矸ā敷w現(xiàn)的整體性表現(xiàn)在4個方面的綜合：① 各級政府之間海岸帶管理的綜合協(xié)調(diào)；② 海陸過渡帶納入海岸帶統(tǒng)籌管理；③ 加強跨行業(yè)跨部門協(xié)調(diào)整合力度；④ 海岸帶管理不僅是環(huán)境和自然資源的利用和保護，還與經(jīng)濟、社會、文化密切相關(guān)，應(yīng)采取跨學科、多學科研究，系統(tǒng)化、整體性管理。

總之，整體性思想還體現(xiàn)在各個海洋部門之間在20世紀70年代末 《外大陸架土地法修正案》制定過程中，存在著 “明顯的、相當大的交叉和互動，”這為海洋綜合管理奠定了組織基礎(chǔ)。

2.4 為解決政策沖突進行綜合管理（20世紀80—90年代）

政策法律制定后，對其解釋、實施成為主要任務(wù)。在政策法律執(zhí)行過程中，單目標解決具體問題的部門立法之間必然發(fā)生沖突。如，能源開采與環(huán)境利益、海洋哺乳動物保護與漁業(yè)產(chǎn)業(yè)效益、海岸帶有序開發(fā)與科學管理、聯(lián)邦政府統(tǒng)一計劃和依靠市場調(diào)節(jié)進行資源配置等。解決這些矛盾需要認識方法的轉(zhuǎn)變，即從以往局部分析的方法，上升到整體系統(tǒng)考察。大量的海洋實踐活動使人們認識到 “海洋系統(tǒng)本身是一個資源和過程高度相互作用的系統(tǒng)——在這個復雜系統(tǒng)中，每一種資源都依賴著其他的資源”［2］。基于這種認識，強調(diào)自然生態(tài)系統(tǒng)而不是政治管轄范圍，制定和實施更為綜合的海洋政策和管理方法成為這個時期主要的管理理念。

政治權(quán)利和經(jīng)濟政策對海洋公共政策制定和執(zhí)行產(chǎn)生了一定影響。20世紀70年代能源危機帶來的國家安全問題，使里根政府采取了財政緊縮政策。通過減稅、嚴格控制預算、廢止項目和廢除聯(lián)邦規(guī)定減弱了一些海洋政策，包括廢止海岸帶管理和海洋基金項目，削減非國防目的海洋科學研究基金等。政府還將國家氣象服務(wù) “私有化”、國家海洋與大氣局一些機構(gòu)功能 “承包出去”，認為自由市場力量能更有效地配置國家資源，主張把產(chǎn)業(yè)從政府規(guī)定中解放出來。盡管這些遭到來自議會、沿海各州、環(huán)境組織和公眾的強烈反對，里根政府很少考慮環(huán)境后果對海洋礦產(chǎn)資源開發(fā)的腳步?jīng)]有停止，并且為了維護其對沿岸海域的資源管轄權(quán)，宣布了200海里的專屬經(jīng)濟區(qū)。（1983年美國總統(tǒng)宣言）隨著聯(lián)邦海域油氣開發(fā)租賃急劇加速，沿岸各州對這些油氣開發(fā)可能產(chǎn)生潛在的重大社會影響感到十分擔心，各州州長對此的意見使1978年 《外大陸架土地法修正案》不得不更多地考慮社會公眾利益。

政策和法律在各種力量作用下不斷修正趨于更現(xiàn)實地解決問題。

1980年對 《海岸帶管理法》進行了修正，提出保護重要自然資源應(yīng)有詳細規(guī)范的措施，沿海經(jīng)濟增長要在合理的范圍內(nèi)，政府決策需更具前瞻性和可預測性。州政府可以在30～80海里 “海洋管理區(qū)”主張其利益，增強了地方政府制定多部門綜合計劃和政策的能力?！逗０稁Ч芾矸ā肥姑绹?7%的海岸線納入管理計劃中，產(chǎn)生了35種不同的海岸帶管理模式，形成了沿海各州的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這有利于管理經(jīng)驗教訓的 “相互借鑒”。聯(lián)邦、州和地方政府在海岸帶問題上的政府間協(xié)調(diào)與政策和諧一致，促進了公眾對海岸帶事務(wù)的參與，保護了濕地等海岸帶脆弱資源，也保護了公眾免受海岸帶自然災害的傷害。海岸帶管理者、利益團體和學術(shù)界普遍認為，在海岸帶管理中要更多地吸收自然科學和社會科學知識，加強科學信息在管理中的運用，提升海洋與海岸帶資源管理辦公室在官僚等級中的地位以發(fā)揮其領(lǐng)導作用。

1976年 《漁業(yè)保護與管理法》制定后，經(jīng)歷了10余次修改。1980年修改為《馬格努森漁業(yè)保護和管理法》。該法案經(jīng)過修改在政策理論和實踐效果上取得一定成效：① 建立了漁業(yè)管理的區(qū)域方法和共同管理 （聯(lián)邦、州、公眾參與）模式。② 為管理效果評估制定了詳細程序和國家標準、指標，促進漁業(yè)管理體系合理化。③ 對過度捕撈進行控制，為國內(nèi)漁業(yè)生產(chǎn)者提供更多機會。④ 強調(diào)科學研究和信息技術(shù)在決策中的重要性。在漁業(yè)捕撈方面突出的成果是：“外國在美國專屬經(jīng)濟區(qū)的捕獲量從1977年的38億磅降到1992年的零。相應(yīng)的，美國海上捕獲量從1977年的15.6億磅上升到1993年的63.2億磅［2］?！碑斎?，《馬格努森法案》也有一些不足，例如：允許某些漁場過度捕撈，“最適宜捕撈量”成為開發(fā)者短期競爭的理由，管理成本高，漁業(yè)信息資源匱乏，產(chǎn)權(quán)不明確，低效率的捕撈方法抑制創(chuàng)新等。針對以上問題，環(huán)境組織和保護機構(gòu)經(jīng)過與政府及利益集團的談判，1996年將 《馬格努森法案》修改成 《可持續(xù)漁業(yè)法案》。該法案對 《馬格努森法案》中的國家標準進行了大量的修改和增加。把“最適宜產(chǎn)量”定義為由相關(guān)社會、經(jīng)濟和生態(tài)因素決定的漁業(yè) “最大可持續(xù)產(chǎn)量”。建立了關(guān)于漁業(yè)群體誤捕和安全的3個國家標準。

20世紀80—90年代的法律實施，不同利益群體、不同使用者、政府機構(gòu)、不同級別政府組織沖突是顯著特征。這些沖突經(jīng)常導致重大延誤，增加管理和生產(chǎn)成本，甚至破壞環(huán)境，導致失去經(jīng)濟和社會發(fā)展機遇。美國議會通過定期聽證、重新授權(quán)和修正，對法律監(jiān)督起到重要作用。美國海洋政策中的矛盾，如：經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護，政府和私人部門的角色沖突，聯(lián)邦和州之間的控制權(quán)等依然沒有得到有效解決。由于 “行政區(qū)劃”和 “部門管理”產(chǎn)生各自為政、重復建設(shè)、資源配置和管理效率低下，海洋管理活動客觀上需要新的變革。

2.5 重塑美國海洋領(lǐng)導地位進行政策調(diào)整（20世紀90年代后期）

美國由于沒有加入 《聯(lián)合國海洋法公約》《生物多樣性公約》和 《氣候變化協(xié)議》，對世界的影響力受到挑戰(zhàn)。加之全球氣候變化對海岸帶造成不良影響；世界范圍內(nèi)人口增長并向沿海地區(qū)聚集；海洋和海岸帶旅游持續(xù)增長；使沿海生態(tài)環(huán)境發(fā)生了顯著變化。如：魚類減少、產(chǎn)值下降、有毒藻類泛濫、水質(zhì)危及人類和海洋生物健康、海岸侵蝕、自然災害頻發(fā)，造成巨大經(jīng)濟損失。美國需要從國家利益角度重新考慮國內(nèi)海洋政策目標的一致性和與國際海洋政策的整體協(xié)調(diào)問題。

統(tǒng)籌規(guī)劃國內(nèi)海洋政策必須建立數(shù)據(jù)翔實內(nèi)容豐富的信息庫，分析和評估全國現(xiàn)有的海洋和海岸帶資產(chǎn)；詳細了解海洋和海岸帶開發(fā)利用的經(jīng)濟水平；估算海洋生態(tài)、社會、美學、國家安全等不可量化財富的價值；對涉海活動的各個部門進行成本—效益分析，以便決定資源配置。然而，實際獲得的海洋各方面活動數(shù)據(jù)很少，各個計劃所使用的度量單位和標準也不同。為此，克林頓總統(tǒng)在1998年召開的國家海洋大會上，宣布了一項解決這個問題的新的研究計劃。

全球海產(chǎn)品總量的1／4由養(yǎng)殖業(yè)提供。美國水產(chǎn)養(yǎng)殖總產(chǎn)值不到全球養(yǎng)殖總量的3%，水產(chǎn)養(yǎng)殖需求的不斷增長使美國海水養(yǎng)殖具有很大潛力。發(fā)展海水養(yǎng)殖面臨解決石油開采、航行、海洋旅游等不同用海方式的干擾和沖突，養(yǎng)殖可能帶來嚴重的環(huán)境污染，養(yǎng)殖品種與野生品種雜交產(chǎn)生基因污染。在國家海水養(yǎng)殖促進法的基礎(chǔ)上，1998年通過新的立法，將美國農(nóng)業(yè)部的管轄權(quán)擴大，并確定 “私人海水養(yǎng)殖為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式”。

《聯(lián)合國海洋法公約》大部分內(nèi)容得到了大多數(shù)國家的認可，只有關(guān)于 “深海海底采礦”這部分遭到美國強烈反對，里根政府、布什政府、國會主要議員都對 《聯(lián)合國海洋法公約》持反對態(tài)度。為了解決發(fā)達沿海國家反對的問題，聯(lián)合國秘書長在4年的時間里與相關(guān)利益方進行了磋商，并達成了《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)議》。這個協(xié)議根據(jù)自由市場原則調(diào)整了深海海底采礦制度，并滿足了允許美國公司有權(quán)對海底礦藏進行開采的要求，去掉了強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓的要求和對生產(chǎn)的控制。這一作法保證了美國在國際海底委員會的資格，強化了美國作為全球海洋大國的利益。

3 20世紀美國海洋公共政策體系的主要問題

由于海洋的流動性、復雜性和生態(tài)系統(tǒng)的相互依賴性，海洋管理是一個需要多地區(qū)、多部門甚至多國家合作又要綜合協(xié)調(diào)的復雜系統(tǒng)。對海洋整體的深刻認識取決于對各個部分、各個層次、各個方面科學全面的理解和把握。當計算機信息技術(shù)沒有達到大容量、超高速、復雜化的程度時，即使人類具有系統(tǒng)科學思想，對海洋綜合性網(wǎng)絡(luò)化的復雜管理也很難實現(xiàn)。這就不難理解美國20世紀海洋管理存在以下問題。

3.1 各級政府分別行使管轄權(quán)缺少綜合協(xié)調(diào)機制

海岸帶和海洋區(qū)域由三級政府獨立的司法部門管轄。當?shù)卣刂坪I地帶和海岸線的使用；州政府在高潮點以外3海里范圍內(nèi)行使管轄權(quán)；聯(lián)邦政府則控制和管理3～200海里范圍的領(lǐng)海。海水養(yǎng)殖、海濱旅游、海上運輸、陸地排污等涉海活動都會影響到3個管轄區(qū)域，由于缺少有效協(xié)調(diào)三級政府的管理機制，增加了海洋統(tǒng)一規(guī)劃管理的難度。同時，各自為政、重復建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、環(huán)境污染嚴重、追求地方行政主體和部門及行業(yè)利益，嚴重影響海洋資源優(yōu)化配置和管理效率。

3.2 由部門利益決定單一目標的管理

不同海洋資源開發(fā)利用分屬于不同管轄機構(gòu)和立法框架。如，海水養(yǎng)殖屬農(nóng)業(yè)部，適用于 《可持續(xù)漁業(yè)法》；石油開采屬能源部，適用于 《海洋保護計劃》和 《外大陸架土地保護法修正案》，這樣就無法準確把握每一個海洋管理部門的決策對其他海洋部門造成的影響；因此很難對海洋資源開發(fā)、利用、保護進行國家總體的長遠規(guī)劃；公眾由于不了解各個部門立法目標與全局優(yōu)先考慮因素的關(guān)系，沒有機會參與科學決策；更為嚴重的是，不同政府機構(gòu)、各個海洋管理部門以及不同的海洋資源使用者之間在權(quán)力、責任、利益分配等方面的矛盾沖突，沒有更高級別權(quán)威性機構(gòu)通過公共途徑解決。這些問題給公眾利益帶來重大損害時，政府為解決這些問題付出極高的代價。

3.3 只考慮短期利益而形成片面的甚至對抗性的決策

政策制定往往是一定利益集團的推動，希望保護海洋環(huán)境促進他們對海洋某種資源利用的特殊群體參與下，各級政府間博弈的結(jié)果。由于政策制定者需要在短期內(nèi)取得成果，很少考慮一種政策對其他部門的影響，也無法顧及公眾的長遠利益、社會和自然長久的變化，因此政策沖突經(jīng)常存在。

3.4 政策制定缺少復雜性系統(tǒng)性哲學觀

人類對海洋的認識還處在于初級階段，既沒有對海洋自身全面深刻的了解；也沒有人類活動與海洋生態(tài)環(huán)境交互作用長期影響的詳細科學論證。受前者制約，政策制定缺少復雜性、系統(tǒng)性哲學觀指導，人們對海洋資源開發(fā)利用，陸地排放物對海洋影響性質(zhì)和后果都存在極大的不確定性、復雜性。沒有復雜性科學系統(tǒng)的哲學指導，政策制定缺少前瞻性、預測性和整體協(xié)調(diào)性。這些是一定社會生產(chǎn)力發(fā)展水平和科學技術(shù)、哲學價值觀、認識方法論決定的。也就是說，分部門單一目標的海洋政策是人類海洋活動的必經(jīng)階段，沒有它作為基礎(chǔ)，也不可能有整體協(xié)調(diào)科學全面可持續(xù)的海洋政策。問題是怎樣根據(jù)全球發(fā)展順時應(yīng)變把高科技、翔實可靠的數(shù)據(jù)信息和正確的哲學價值觀方法論結(jié)合起來，制定更為有效的適應(yīng)全球生態(tài)系統(tǒng)平衡的可持續(xù)海洋政策。1998年成立的非政府組織——世界海洋獨立委員會，經(jīng)過3年研究后提出了海洋管理一些建議，其中定期舉行全球海洋管理論壇、把政府、非政府、政府間組織召集在一起，共同探討全球海洋狀況、評估各種管理計劃實施效果、研究新出現(xiàn)的問題及解決對策，無疑對提高海洋公共政策水平具有積極作用。

4 21世紀初期美國新海洋政策價值觀

4.1 變化背景及新海洋政策產(chǎn)生

20世紀由美國聯(lián)邦政府實施的涉海法律超過140個，但這些法律并沒有根本解決涉?；顒又黧w責任分擔、利益分配、管轄權(quán)行使等沖突問題。全球化使海洋公共性增強，不斷產(chǎn)生的矛盾和摩擦表明，海洋管理亟須目標一致綜合協(xié)調(diào)的政策支持?！?·11”事件后，國家和海洋安全優(yōu)先級上升，決策機構(gòu)面臨對海洋開發(fā)利用出現(xiàn)的問題和機會迅速做出反應(yīng)的考驗。在全球經(jīng)濟不景氣的情況下，海洋經(jīng)濟將為美國帶來巨大利益。美國 “95%以上的海外貿(mào)易量和37%的貿(mào)易額是靠水運實現(xiàn)，每年海洋GDP貢獻7 400億美元，海岸帶和海洋水域提供2 800萬以上的就業(yè)機會，每年為1.89億美國人提供旅游場所，海洋油氣產(chǎn)量分別滿足了30%和23%的國內(nèi)市場需求”［3］。在這個背景下，2000年7月，美國國會批準了 《關(guān)于設(shè)立海洋政策委員會及其他目的的法令》（簡稱《2000年海洋法令》），成立了 “國家海洋政策委員會”和非政府組織 “皮尤海洋委員會”，兩者的共同任務(wù)是對過去30多年的海洋政策法律及相關(guān)問題進行全面的審議；為改進海洋資源的研究、管理和恢復提供建議；協(xié)助國家制定真正高效、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的未來海洋政策。

《2000年海洋法令》對立法宗旨、海洋政策委員會人員構(gòu)成和工作程序以及海洋政策的批準程序做了明確規(guī)定。指出國家海洋政策應(yīng)包括8個方面的內(nèi)容：① 保護生命和財產(chǎn)免受自然和人為的危害。② 負責任的漁業(yè)管理，包括對漁業(yè)資源及其他海洋和海岸帶資源的利用。③ 保護海洋環(huán)境，防止海洋污染。④ 增加海上貿(mào)易和運輸，消除不同海洋利用之間的矛盾，鼓勵私營部門可持續(xù)用海的創(chuàng)新。⑤ 拓展人類在海洋及氣候變化相互作用方面的知識，促進涉?；顒拥慕逃c培訓。⑥ 繼續(xù)促進海洋和海岸帶活動的技術(shù)和資金投入，以提高海洋和海岸帶使用的能力和效益。⑦ 政府機構(gòu)、社會組織、私人部門之間應(yīng)緊密合作，為海洋和海岸帶規(guī)范管理提供人、財、物、信息、技術(shù)等支持。⑧ 為了保持美國在海洋和海岸帶活動中的領(lǐng)導地位及國家利益，堅持美國與其他國家和國際組織間的合作［3］。

2000年，美國海軍部主持編撰的《21世紀制海權(quán)》叢書，像馬漢 《海權(quán)論》一樣，進一步影響了人們的海洋價值觀和海洋政策。2002年頒布 《海上運輸安全行動法》。2003年6月，皮尤海洋委員會出版了 《規(guī)劃美國海洋事業(yè)的航程》的海洋政策報告；國會則提出了 《海洋與人類健康法案》。2004年美國海洋政策委員會公布了 《21世紀海洋藍圖》政策報告，同年9月，作為對這份報告的回應(yīng)，美國政府公布了《美國海洋行動計劃》。2005年9月，美國正式提出 《國家海上安全戰(zhàn)略》白皮書，在此基礎(chǔ)上，2007年秋美國海軍多兵種聯(lián)合宣布“21世紀海上力量合作戰(zhàn)略”。2006年出版 《國家安全戰(zhàn)略報告》。2010年初，墨西哥灣發(fā)生嚴重石油泄漏事件，造成美國沿海長達數(shù)月的污染，海洋生態(tài)環(huán)境受到致命打擊。2010年7月19日，部際間海洋政策特別工作組向聯(lián)邦政府提交了《海洋、海岸和大湖區(qū)管理》的報告，奧巴馬總統(tǒng)當天簽署行政令，公布了美國 《國家海洋政策》?！秶液Ｑ笳摺肥敲绹鴼v史上罕見的公開的綜合國家海洋政策，“它明確了美國現(xiàn)階段及今后一個時期關(guān)于海洋、海岸和大湖區(qū)管理決策和行動所依據(jù)的原則。確立了……一種可持續(xù)的明智的海洋利用和管理模式”［4］。21世紀初幾乎每年都有新海洋公共政策出臺的事實，表明美國對國家海洋戰(zhàn)略極其重視和保持海上強國領(lǐng)導地位的決心，這無疑將影響美國外交政策、軍事行動和經(jīng)濟體制等許多方面。

4.2 新海洋政策的基本原則

4.2.1 可持續(xù)性原則

社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)是經(jīng)濟可持續(xù)性，經(jīng)濟可持續(xù)性依賴于自然生態(tài)的可持續(xù)存在。保護自然生態(tài)平衡，特別是海洋生態(tài)能夠長久地造福于人類，必須改變?nèi)藗兟訆Z式的生產(chǎn)方式和奢侈浪費的生活方式。對于工業(yè)化已經(jīng)造成的海洋資源破壞和環(huán)境污染，要通過新的哲學價值觀改變?nèi)祟惖男袨?；通過科學管理制度創(chuàng)新以及科技手段提高海洋自我修復能力，維護海洋生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)，保證海洋既滿足當代人生存需要，又能為后代提供生存資源。

4.2.2 公共利益原則（委托管理）

世界海洋的60%是公海，沿海國家海域由于經(jīng)濟貿(mào)易、政治文化交往等原因，某種意義上其海域也是公共活動領(lǐng)域，因而海洋是人類共同的財富。海洋關(guān)乎全球氣候變化、生態(tài)和經(jīng)濟安全，關(guān)系到人類可持續(xù)發(fā)展。公眾委托政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人管理海洋公共事務(wù)，托管者應(yīng)當以對全體公民及其長遠利益負責的態(tài)度對海洋實施環(huán)境和經(jīng)濟控制。

4.2.3 生態(tài)系統(tǒng)原則

海洋生物物種之間存在相互依賴性；海洋、陸地、大氣之間彼此相關(guān)聯(lián)；人類活動和海洋生態(tài)環(huán)境交互影響；因此，整個世界是一個相互作用、相互制約的復雜系統(tǒng)，無論哪一部分出現(xiàn)危機，都會波及其他部分。海洋政策制定要以生態(tài)系統(tǒng)而非行政邊界為依據(jù)，以正確的哲學價值觀為指導，恰當?shù)剡\用知識和技術(shù)科學地管理海洋，保護海洋環(huán)境有利于生物多樣性存在，確保海洋多功能多用途的公平實現(xiàn)。

4.2.4 科學信息原則

科學決策離不開來自各個方面準確、翔實、有效的數(shù)據(jù)和信息。信息系統(tǒng)與信息管理水平直接影響決策模型建立、政策制定質(zhì)量、公眾參與海洋管理程度。以往海洋管理失效，很大程度上是信息匱乏，現(xiàn)有信息質(zhì)量不高，信息管理效率低，公眾可以獲得和理解的信息太少，海洋管理部門之間因知識差距造成信息交流不暢，因而影響了科學決策。政府及海洋管理部門要在高等學校強化面向海洋開發(fā)管理的技術(shù)教育，特別是信息管理與信息系統(tǒng)技術(shù)。

4.2.5 依法管理原則

海洋作為公共活動領(lǐng)域，利益沖突在所難免。海洋資源開發(fā)管理必須符合社會可持續(xù)發(fā)展的長遠目標。海洋管理政策法律制定應(yīng)當由各個領(lǐng)域的專家、學者、政府官員、利益集團和公眾參與。法律條文中不同部門管理者之間要責權(quán)利明確，職責分工清晰，對海洋管理活動進行階段性評估有政策依據(jù)。

4.2.6 國際責任原則

美國應(yīng)該以合作的態(tài)度，同世界沿海國家一起制定和實施國際海洋政策，并在政策中反映出美國和全球海洋的緊密聯(lián)系。海洋流動性和生態(tài)系統(tǒng)相互依賴性決定了任何一個沿海國家海洋管理活動都直接或間接影響其他國家，反之亦然。因此，每一個沿海國家海洋公共政策制定都應(yīng)當有 “國際”理念。但美國的國際責任更多的是通過參與國際規(guī)則制定，有條件的經(jīng)濟援助，保持在國際海洋事務(wù)中的主導地位。

4.2.7 預防預警原則

海洋自身復雜性及不確定性給人類認識和利用海洋帶來了困擾，海洋公共政策的制定由于人類科技水平和認識能力制約具有一定歷史局限性。為了防止人類不恰當?shù)纳婧；顒釉斐梢庀氩坏降淖匀粸暮?，預防預警原則十分必要。

4.3 新海洋政策的主要內(nèi)容

4.3.1 倡導和實施終身海洋教育

非政府組織皮尤海洋委員會呼吁聯(lián)邦政府開創(chuàng) “海洋普及教育新時代”，《21世紀海洋藍圖》倡導 “終身海洋教育”。其基本思想是：通過各種教育方式，提高全民族對海洋重要性的認識，加強多種形式高等教育，培養(yǎng)海洋科學家、管理者、教師、領(lǐng)導者，提升公民海洋文明素養(yǎng)。對涉?；顒勇毠みM行再培訓教育不斷更新海洋專業(yè)知識。建議在國家最高層協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)立海洋教育辦公室，負責全國海洋教育的協(xié)調(diào)及多部門合作。美國政府不僅采納了終身教育建議，而且將從財力和制度改革方面對公共海洋教育給以強有力的支持。因為政府認為終身海洋教育是培養(yǎng)掌握海洋科學知識具有競爭力的勞動者，是繁榮海洋經(jīng)濟，促進可持續(xù)發(fā)展的必要手段?！俺渥愕?、多樣化的、訓練有素的、事業(yè)心強的人力資源，為研究海洋、制定明智的政策、開發(fā)和應(yīng)用新技術(shù)和新工程方案提供了有力保障”［4］。

4.3.2 設(shè)立海洋信托基金獨立進行海洋預算

兩個海洋政策報告提出設(shè)立 “海洋信托基金”和 “永久性專用基金”。資金來源為外大陸架油氣開采資源稅和新興開發(fā)資源稅等，資金按比例分配給沿海各州、聯(lián)邦機構(gòu)、地方管理當局，分別用于海洋可再生資源的養(yǎng)護和可持續(xù)利用，因?qū)嵤┖Ｑ笳叨略龅目蒲小⒔逃凸芾碇?。皮尤海洋委員會和美國海洋政策委員會合并成立的聯(lián)合海洋委員會向國會建議，國會應(yīng)將總統(tǒng)呈報的綜合海洋預算作為獨立立法，或作為 “撥款法案”的組成部分而制度化，以便以此作為調(diào)控手段，加大聯(lián)邦涉海計劃項目的綜合協(xié)調(diào)力度，對聯(lián)邦政府各涉海機構(gòu)彼此密切相關(guān)的大洋和近海計劃現(xiàn)狀和進展情況進行評估分析，以保障海洋工作和科研優(yōu)先重點的經(jīng)費，避免重復浪費。

4.3.3 以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的河口流域及海洋管理

以往人們認識問題缺少普遍聯(lián)系觀點，認為海洋污染、沿岸水質(zhì)退化、海洋生物物種減少等都是海洋自身的問題，海洋管理一直 “就事論事以海做文章”。自20世紀自然科學三大發(fā)現(xiàn)和控制論、信息論、系統(tǒng)論以及耗散結(jié)構(gòu)理論、突變論和協(xié)同論出現(xiàn)以后，人們認識到陸地、海洋、大氣、海洋生態(tài)系統(tǒng)以及人類活動之間交互作用、相互制約，因而確立了海陸統(tǒng)籌以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理價值觀?！耙陨鷳B(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理不同于單一物種、單一行業(yè)或部門的管理方法，它考慮到生態(tài)系統(tǒng)的復雜性及其各個組成部分之間相互聯(lián)系和能量流等客觀現(xiàn)實，強調(diào)對生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能和關(guān)鍵過程的保護”［4］。

《21世紀海洋藍圖》明確指出，遠離海洋的內(nèi)陸河流排放的污染物和自污染源經(jīng)大氣遠距離傳輸?shù)胶Ｑ蟮钠渌廴疚?，是造成沿海水域污染的主要原因。主張將沿海管理和河口流域管理有機結(jié)合起來，在財力、技術(shù)、法律制度上給沿海河口流域管理以支持。 《國家海洋政策》則進一步提出，“加強土地保護和可持續(xù)利用”，不僅包括入海河流流域生態(tài)和污染源治理，也包括改變土地利用與管理方式，如：減少農(nóng)藥對土地污染，控制沉積物，防止海岸侵蝕等。海洋、海岸帶綜合管理發(fā)展為海陸統(tǒng)籌以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理，表明人們對海洋管理的認識上升到整體性、系統(tǒng)性階段。

4.3.4 開展沿海和海洋空間規(guī)劃提高應(yīng)對氣候變化能力

“在全國范圍開始沿海和海洋空間規(guī)劃，并列為執(zhí)行新的海洋政策的優(yōu)先行動之一，……加強沿海社區(qū)、海洋和大湖區(qū)的恢復力及其應(yīng)對氣候變化影響和海洋酸化能力，加強北極環(huán)境的保護與管理”。 （《國家海洋政策》）伴隨人口增長，沿海地區(qū)人地矛盾突出；海洋旅游、港口建設(shè)等空間利用帶來巨大經(jīng)濟效益；向海洋空間擴展不可避免。對海洋空間無序開發(fā)利用，不僅破壞了海岸帶生態(tài)資源，也造成各種災害頻發(fā)。因此，合理規(guī)劃海洋空間，減少人類活動對海洋生態(tài)、海岸帶環(huán)境的破壞，提高應(yīng)對由海岸帶生態(tài)破壞帶來的氣候變化、海洋酸化和防御自然災害能力，是國家海洋政策優(yōu)先解決的問題。

4.3.5 海洋決策必須以可靠的信息和科學知識為依據(jù)

新海洋政策提出 “加強海洋信息獲取能力，重大海洋決策必須以最佳可利用的科學知識為依據(jù)”。國家將對海洋發(fā)展必須依賴的科學手段和先進技術(shù)給以資金支持，包括大氣、水面、深海水底與海洋活動相關(guān)的遙感衛(wèi)星、研究船、潛水器和現(xiàn)代計算設(shè)備以及能經(jīng)受惡劣條件的新型傳感器等，這些是獲得信息不可缺少的條件。通過廣泛設(shè)立的觀察站和監(jiān)測網(wǎng)提供穩(wěn)定可靠的數(shù)據(jù)信息源，為不同層次的決策者、海洋開發(fā)利用者、教育者、社會公眾提供有價值的信息和產(chǎn)品。

4.3.6 增進國際合作確保美國國家利益

全球人口增長和陸地資源衰竭使世界沿海各國開始向海洋發(fā)展，海洋活動主體數(shù)量迅速增多，類型復雜多樣，海上貿(mào)易運輸、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海上空間利用等利益爭奪加劇矛盾摩擦不斷升級。新海洋政策提出，任何國家都無法獨立有效地確保全球海洋安全，美國 “必須加大力度，顯著增強海洋領(lǐng)域感知能力，”通過國際合作獲得必要程度的透明度，為保持美國全球領(lǐng)導地位，“與其他伙伴，特別是發(fā)展中國家，通過有條件的經(jīng)濟援助，開展科學、技術(shù)、工程、政策專門知識的積極交流，并影響國際海洋政策的制定、國際海洋科學研究計劃以及全球海洋觀測系統(tǒng)建設(shè)等”［4］。事實證明，美國與日本簽訂的 《美日安保條約》就是美國為保證在亞洲太平洋地區(qū)利益，采取的 “國際合作”行動之一。

4.3.7 加強海岸帶自然保護保證海洋可持續(xù)利用

盡管半個多世紀以來海洋法律政策對 “管理海岸帶及其流域”“防止自然災害、保障生命財產(chǎn)安全”“養(yǎng)護和修復海岸帶生境”“保護海洋哺乳動物和瀕危物種”等有諸多規(guī)定，由于管理對象自身的復雜性，實施過程中的技術(shù)和政治因素，美國海洋生態(tài)環(huán)境依然面臨嚴重危機。新海洋政策以生態(tài)系統(tǒng)管理為基礎(chǔ)，強調(diào)制定量化標準通過各種法律、項目計劃、培訓、經(jīng)費、技術(shù)援助等管理手段控制海岸帶水域污染。對海洋哺乳動物、瀕危物種、珊瑚礁實施保護，發(fā)展可持續(xù)的海水養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。采用預防預警機制和科學管理，加強對海洋和沿岸環(huán)境保護，維護國家海洋利益，為后代留下完整富饒可持續(xù)利用的海洋。

5 結(jié)束語

美國海洋公共政策的發(fā)展大體上經(jīng)歷了3個主要階段，即以地理界線和行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的管理；以解決具體問題單一目標的部門和行業(yè)管理；以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)以海洋可持續(xù)發(fā)展為目標的綜合管理。在海洋公共政策演變過程中，經(jīng)濟、政治、軍事、科技作為一種物質(zhì)力量起著基礎(chǔ)性作用，正確的哲學價值觀和認識方法論決定了政策的前瞻性、合理性和科學性。21世紀美國新海洋政策對全球海洋事業(yè)發(fā)展具有積極影響。但美國所有海洋政策一個基本前提是：維護美國國家利益，保證美國世界霸主地位，遏制其他海洋國家強大。這一點，我們在處理國際海洋問題時，必須充分考慮。

［1］ 馬漢.大國海權(quán)［M］.南昌：江西出版社，2011：3.

［2］ Biliana Cicin-Sain，Robert W Knecht.美國海洋政策的未來：新世紀的選擇［M］.北京：海洋出版社，2010.

［3］ Pew Oceans Commission.規(guī)劃美國海洋事業(yè)的航程（上下冊）［M］.北京：海洋出版社，2005.

［4］ 石莉，林紹花，吳克勤，等.美國海洋問題研究［M］．北京：海洋出版社，2011.

國家海洋局海洋咨詢中心 “中國海洋管理哲學研究課題——海洋公共政策研究專題”成果.