馮一飛

（德州市財政局綜合科，山東 德州 253000）

我國財政監(jiān)督監(jiān)察制度變遷及啟示

馮一飛

（德州市財政局綜合科，山東 德州 253000）

財政監(jiān)督監(jiān)察制度是我國經(jīng)濟監(jiān)督體系的重要組成部分。我國財政監(jiān)督監(jiān)察史大體可以分為三個階段：計劃經(jīng)濟時期、改革開放初期和市場經(jīng)濟時期。不同時期有其不同的特點。通過研究我國財政監(jiān)督監(jiān)察的發(fā)展歷史，可以認為，完善新時期的財政監(jiān)察制度，一是要加強監(jiān)督監(jiān)察力度；二是創(chuàng)新財政監(jiān)督監(jiān)察工作方法；三是提高財政監(jiān)督監(jiān)察質(zhì)量。

財政監(jiān)督監(jiān)察制度；財政監(jiān)督監(jiān)察史；經(jīng)濟監(jiān)督

財政監(jiān)督監(jiān)察制度是我國經(jīng)濟監(jiān)督體系的重要組成部分，它貫穿于財政運行的各個環(huán)節(jié)，是保證國家財政政策和宏觀調(diào)控目標(biāo)實現(xiàn)的重要手段，對財政資源配置、收入分配、經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的有效發(fā)揮和國民經(jīng)濟的健康發(fā)展有重要的意義。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的日益完善和公共財政框架的逐步建立，財政監(jiān)督監(jiān)察工作應(yīng)該如何與之相適應(yīng)，己經(jīng)成為一個迫切需要研究、解決的重大現(xiàn)實問題。

根據(jù)當(dāng)前我國財政監(jiān)督監(jiān)察工作面臨的機遇和挑戰(zhàn)，要推動財政監(jiān)督監(jiān)察工作又好又快發(fā)展，首先要了解我國財政監(jiān)督監(jiān)察工作的發(fā)展過程。

我國財政監(jiān)督監(jiān)察史大體可以分為三個階段：計劃經(jīng)濟時期、改革開放初期和市場經(jīng)濟時期。通過對這三個時期財政監(jiān)督監(jiān)察工作的研究，只有總結(jié)各個階段的經(jīng)驗教訓(xùn)、拓展工作思路、改善工作方法，才能更好地推動財政監(jiān)督監(jiān)察工作的進步。

一、計劃經(jīng)濟時期的財政監(jiān)督監(jiān)察工作

1950年11月，政務(wù)院頒布了《中央人民政府財政部設(shè)置財政檢查機構(gòu)辦法》，財政部發(fā)出《為設(shè)置各級財政檢查機構(gòu)補充規(guī)定的通知》，規(guī)定在中央財政部設(shè)財政監(jiān)察司，各級政府相應(yīng)設(shè)立財政監(jiān)察機構(gòu)。財政監(jiān)察機構(gòu)的職權(quán)主要是監(jiān)察執(zhí)行財政政策、法令、制度等事項。中央政府還在財政監(jiān)督方面陸續(xù)頒布了各項規(guī)定和辦法，對財經(jīng)系統(tǒng)各部門和企事業(yè)單位的財務(wù)收支和預(yù)算管理方面做出了詳細規(guī)定，以對財政監(jiān)督工作做出指導(dǎo)。通過加強對財政稅務(wù)系統(tǒng)、銀行系統(tǒng)、國有企業(yè)等國民經(jīng)濟各個收支部門的財政監(jiān)督，來加強對經(jīng)濟的監(jiān)督，標(biāo)志著新中國財政監(jiān)督制度開始建立。

鄧小平同志任財政部長期間，提出了著名的“財政六條”，其中一條就是加強財政監(jiān)察，加強財政管理與監(jiān)督，嚴格執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律，保證國家資金的合理和節(jié)約使用。這成為當(dāng)時財政監(jiān)督工作的理論依據(jù)和指導(dǎo)思想。

1954年新中國第一部《憲法》誕生。根據(jù)《憲法》第二十七條第九和第十則規(guī)定，全國人民代表大會擁有決定國民經(jīng)濟計劃、審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算和決算的權(quán)力。由此可見，社會公眾和人大在法律上擁有監(jiān)督財政活動的權(quán)力。但是，由于這個時期政府在政治活動中居于主導(dǎo)和決定地位，造成財政外部監(jiān)督更多地只是名義和形式上的，真正存在并發(fā)揮作用的只有內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督只是內(nèi)部監(jiān)督的陪襯。

在“大躍進”時期，“左”傾思想泛濫，財政監(jiān)察被視為束縛發(fā)展的因素。1958年，財政部撤銷財政監(jiān)察司，地方各級監(jiān)察部門也相應(yīng)取消。其后，中央在調(diào)整大躍進時期錯誤經(jīng)濟指導(dǎo)思想后逐步恢復(fù)建立財政監(jiān)察機構(gòu)，1962年，為嚴肅財經(jīng)紀(jì)律，加強財政監(jiān)督，財政部提出建立財政駐廠員制度。這一制度在當(dāng)時特定的歷史時期發(fā)揮了重要作用，不僅為國家財政挽回了許多損失，還為健全財務(wù)制度和加強宏觀調(diào)控提供了大量寶貴的信息。但是，由于財政監(jiān)察機構(gòu)體系已經(jīng)遭受破壞，財政監(jiān)督的作用已經(jīng)不如從前有效，財政監(jiān)督工作開展艱難。及至“十年動亂”時期，財政監(jiān)察部門再次遭到撤銷，財政駐廠員編制也被收回，財政監(jiān)察工作再次受到嚴重打擊。

這一時期的財政監(jiān)督監(jiān)察工作，由于效仿了蘇聯(lián)以行政監(jiān)督為主的財政監(jiān)督模式，以及鄧小平同志等對財政監(jiān)督工作的重視，使得財政監(jiān)督監(jiān)察制度逐步健全，成效良好。但是，由于后期行政色彩日漸濃重，法律因素日益弱化，財政監(jiān)督制度缺乏穩(wěn)定性，人為因素影響較大。財政外部監(jiān)督不充分，缺乏實際調(diào)研和群眾基礎(chǔ)等因素，加之傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟模式下國家財政不講經(jīng)濟效益的指令性分配方式，使得弊端不斷顯現(xiàn)。以至于改革開放初期不得不通過財政大檢查來實施整頓。

二、改革開放初期的財政監(jiān)督監(jiān)察工作

1978年8月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部恢復(fù)建立財政監(jiān)察司，各地也相繼恢復(fù)財政監(jiān)察專門機構(gòu)并配備人員，同時恢復(fù)財政駐廠員制度，對中央企業(yè)財務(wù)收支實施監(jiān)督。但由于當(dāng)時財經(jīng)領(lǐng)域監(jiān)督機制不健全，特別是在新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中，我國財經(jīng)領(lǐng)域偷逃騙稅、截留國家財政收入、揮霍浪費國家財政支出等問題相當(dāng)突出，財經(jīng)秩序比較混亂，嚴重影響了改革與發(fā)展的順利進行。針對這種情況，1985年8月，黨中央、國務(wù)院決定設(shè)立非常規(guī)機構(gòu)“稅收、財務(wù)大檢查辦公室”（1986年更名為稅收、財務(wù)、物價大檢查辦公室），由各級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，人大、政協(xié)參與，財政、稅務(wù)、審計、物價等部門共同組織，發(fā)揮權(quán)威性高、力度大、范圍廣的優(yōu)勢，對財經(jīng)領(lǐng)域的違法、違紀(jì)問題進行集中整治。

此次大檢查不同于以往，不僅設(shè)立了非常規(guī)機構(gòu)“大檢辦”（1989年改為常設(shè)機構(gòu)），而且廣泛邀請人大、政協(xié)及民主黨派人士參與大檢查工作。每年由國務(wù)院“大檢辦”統(tǒng)一部署，由單位自查到重點抽查，由點及面，逐步擴展，向制度化、規(guī)范化、法制化邁進，對治理財經(jīng)秩序混亂、打擊違法亂紀(jì)起到了切實的推動作用，集中體現(xiàn)了政府規(guī)范財經(jīng)紀(jì)律的決心。自1985年至1998年，財政大檢查共查處各種違法違紀(jì)問題資金共計兩千多億元，挽回流失的財政收入一千多億元，平均每年挽回財政收入一百多億元，充分體現(xiàn)了大檢查的重要性和必要性。

這一時期的財政監(jiān)督監(jiān)察工作受改革開放的巨大推動，體現(xiàn)出新時代的特色。不同于計劃經(jīng)濟體制下主要以行政監(jiān)督為主落實財政監(jiān)督監(jiān)察的方式，這一時期的創(chuàng)新性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是理念上，強調(diào)財政監(jiān)督監(jiān)察是維護財政紀(jì)律，推動增收節(jié)支，促進社會主義四個現(xiàn)代化建設(shè)的重要保證；二是目標(biāo)上，強調(diào)收支平衡，保障國家財政分配行為和宏觀調(diào)控的順利實施；三是把監(jiān)督重點放在中央企業(yè)、省屬企業(yè)和其他大型企業(yè)、各類公司上；四是以稅收、財務(wù)、物價大檢查為主要監(jiān)督形式，逐步擴展監(jiān)督內(nèi)容，并通過紀(jì)委、監(jiān)察局的介入有效約束“大檢辦”本身可能出現(xiàn)的違法違紀(jì)行為。然而，大檢查這種集中運動式工作方法是在特定的歷史條件下產(chǎn)生的，隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立，以及1994年分稅制財政體制改革的實施，財政監(jiān)督監(jiān)察工作也出現(xiàn)了新形勢下的新變化，因此，80年代的財政大檢查于1998年退出歷史舞臺。但其意義及影響十分深遠，迄今各地仍保留大量“大檢辦”時期的資料，各地仍通過學(xué)習(xí)和借鑒這些資料來指導(dǎo)當(dāng)前的財政監(jiān)督監(jiān)察工作。

三、市場經(jīng)濟時期的財政監(jiān)督監(jiān)察工作

1994年的分稅制財政體制改革，是我國舉世矚目的經(jīng)濟體制改革，其深度和廣度都是前所未有的，被譽為我國稅制改革和財政體制改革的里程碑，奠定了市場經(jīng)濟稅收體制和財政體制的基本模式。其后，建立公共財政體系成為財政事業(yè)的主導(dǎo)。在此背景下，我國財政監(jiān)督監(jiān)察工作也進行了大變革，“公共財政框架”成為財政監(jiān)督檢查工作的主線。這一時期的財政監(jiān)督檢查工作體現(xiàn)了三個特點：一是外部監(jiān)督逐漸完善，二是多部門承擔(dān)財政監(jiān)督職責(zé)，三是財政監(jiān)督法制體系建立完備。

外部監(jiān)督逐漸完善主要體現(xiàn)在社會公眾與人民代表大會對財政的監(jiān)督，以及社會中介機構(gòu)介入財政監(jiān)督監(jiān)察工作兩方面。雖然1954年我國第一部《憲法》已明確社會公眾與人大在法律上擁有監(jiān)督財政活動的權(quán)力，但受限于當(dāng)時的歷史環(huán)境，直到社會主義市場經(jīng)濟體制確立后這一權(quán)力才得到充分肯定和重視，其作用才得到全面發(fā)揮。這一時期，社會公眾與人大對財政監(jiān)督監(jiān)察工作的約束力不斷增強。人民代表大會不僅審查批準(zhǔn)預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報告，還可以改變或撤銷財政預(yù)決算的不適當(dāng)決議；全國人大及其常委會還要對中央和地方財政預(yù)決算情況進行監(jiān)督，縣級以上地方各級人民代表大會及其常委會還要對本級和下一級財政預(yù)決算情況進行監(jiān)督。這一完備的體系既是財政外部監(jiān)督進一步完善的結(jié)果，又是人民擁有對國家事務(wù)的管理和監(jiān)督權(quán)力的充分體現(xiàn)。與此相配套的社會中介對財政的監(jiān)督，為各企業(yè)和經(jīng)濟實體提供了專業(yè)的自我監(jiān)督和外部監(jiān)督專業(yè)人員，給社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展帶來了保障。

1983年審計署的成立標(biāo)志著我國獨立審計體系的建立。審計部門的基本職能是經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟評價和指導(dǎo)內(nèi)部審計。其中，經(jīng)濟監(jiān)督職能是審計部門的基本職能，具有獨立性。這一獨立性成為財政監(jiān)督檢查工作的強有力保證。此外，國家和地方各級稅務(wù)機關(guān)雖然不是財政監(jiān)督的專門部門，但由于肩負了國家主要財政收入的征收管理工作，其對財政收入的監(jiān)督檢查的有效性得到了保證。與此同時，財政部門內(nèi)部的監(jiān)督檢查工作也有了長足發(fā)展。1994年分稅制財政管理體制實施，為保證財政監(jiān)督檢查工作有效開展，財政部成立財政監(jiān)督司，1995年組建財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦，2000年財政監(jiān)督司更名為財政監(jiān)督局（后改名為財政部監(jiān)督檢查局），標(biāo)志著財政監(jiān)督機構(gòu)的逐步健全和財政監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的逐步理順。至此，內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相輔相成，相互配合，極大地促進了財政監(jiān)督檢查工作的有效開展。具有財政監(jiān)督職能的多部門聯(lián)合監(jiān)督成為我國財政監(jiān)督檢查工作的主要形式。

由于建國初期行政色彩過于濃重，導(dǎo)致我國財政監(jiān)督法制體系一直沒能夠真正完善。這一狀況直到社會主義市場經(jīng)濟體制建立后才改善，除《預(yù)算法》、《會計法》、《審計法》、《稅收征收管理法》外，我國還制定了《財政檢查工作規(guī)則》及其一系列的配套規(guī)則。各地方財政部門也陸續(xù)出臺了根據(jù)地方工作實際情況制定的《財政監(jiān)督條例》。而國務(wù)院于2004年通過的《財政違法行為處罰處分條例》也為嚴肅財經(jīng)紀(jì)律、糾正懲處違法行為、促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

四、建國以來財政基礎(chǔ)監(jiān)督的經(jīng)驗總結(jié)

回顧六十多年的發(fā)展歷程，我們可以深刻感受到財政監(jiān)督監(jiān)察工作與我國經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，加大財政監(jiān)督監(jiān)察力度，創(chuàng)新財政監(jiān)督檢查工作方法，提高財政監(jiān)督檢查質(zhì)量，是營造規(guī)范、健康、有序地經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的關(guān)鍵問題。“十二五”期間，黨中央、國務(wù)院將進一步深化經(jīng)濟體制改革，加強公共財政管理工作。面臨新的形勢，財政監(jiān)督監(jiān)察工作還要在哪些方面進行改進，需要進一步深入研究。

（一）加大財政監(jiān)督監(jiān)察力度。借鑒改革開放初期80年代財政大檢查經(jīng)驗，在財政經(jīng)常性審計的基礎(chǔ)上，定期開展全國范圍內(nèi)的財政專項檢查行動，查漏補缺，確保封堵腐敗源頭。結(jié)合經(jīng)濟形勢和財稅政策實際，確定監(jiān)督重點，針對重點適時開展監(jiān)督工作，提高監(jiān)督效率。在監(jiān)督過程中，通過多部門聯(lián)合，充分調(diào)動財政監(jiān)督力量，既要抓好工作過程，又要抓好跟蹤問效。積極引導(dǎo)人民群眾和社會中介參與財政監(jiān)督監(jiān)察工作，充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用，全方位、多層次開展財政監(jiān)督監(jiān)察工作，切實加強監(jiān)督力度。

（二）創(chuàng)新財政監(jiān)督監(jiān)察工作方法。鑒于國際、國內(nèi)經(jīng)濟形勢的不斷變化，財政監(jiān)督監(jiān)察工作也應(yīng)隨時調(diào)整工作思路和工作方法。因此，財政監(jiān)督工作人員要自覺加強學(xué)習(xí)，通過不斷開展各項學(xué)習(xí)活動開拓眼界，激活思路，在提高自身知識水平和業(yè)務(wù)能力的基礎(chǔ)上勇于創(chuàng)新。切實增強法制觀念，通過認真學(xué)法提高依法行政能力，通過秉公執(zhí)法加強監(jiān)督力度。樹立公正、公開理念，增加工作透明度。把好交換意見關(guān)，在全面深入掌握被查單位違規(guī)事實的基礎(chǔ)上做好充分準(zhǔn)備，掌握主動，積極溝通，靈活運用交換意見技巧，做到既依法處理違規(guī)行為，又讓被查單位認識并自覺接受處理結(jié)果。

（三）提高財政監(jiān)督監(jiān)察質(zhì)量。各級財政監(jiān)督部門應(yīng)清醒地認識到提高監(jiān)督監(jiān)察質(zhì)量是大勢所趨，是保證公共財政體系發(fā)展完善的必然要求，是防范財政風(fēng)險、確保經(jīng)濟平穩(wěn)增長的先決條件，因此，各級財政監(jiān)督部門要突出工作重點，長期不懈地把提高財政監(jiān)督監(jiān)察質(zhì)量作為第一要務(wù)來抓。要不斷加強財政監(jiān)督部門隊伍建設(shè)，在注重提高自身業(yè)務(wù)能力的同時，培養(yǎng)過硬的政治素質(zhì)，建立一支政治堅定、作風(fēng)優(yōu)良、公正廉明、業(yè)務(wù)精熟的工作隊伍，為有效開展財政監(jiān)督工作提供強有力的組織保障。在保證隊伍建設(shè)的同時建立完善財政監(jiān)督運行機制，嚴格按照程序開展工作，做到計劃、總結(jié)、反饋、指導(dǎo)一應(yīng)俱全，真正做到以監(jiān)督問效提高財政資金使用效率，提高財政資金使用的經(jīng)濟和社會效益。

由上可知，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展，公共財政體系的不斷完善，財政監(jiān)督監(jiān)察作為經(jīng)濟運行的重要環(huán)節(jié)，其推動經(jīng)濟發(fā)展的作用將日益增強。繼續(xù)以唯物主義歷史觀為切入點，以史為鑒，全面推進財政監(jiān)督監(jiān)察事業(yè)，具有深刻的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

（責(zé)任編輯：趙揚）

F810.2

A

1008—6153（2013）02—0098—03

2012-12-10

馮一飛（1988-），男，山東德州人，財政部財科所研究生在讀，德州市財政局干部。