何文強(qiáng)

（川北醫(yī)學(xué)院人文社科學(xué)院 四川 南充 637000）

一、中國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的價(jià)值

由于法學(xué)家認(rèn)為法的價(jià)值的各種理論只不過是反映了其各自所具有的特殊偏好，因此，法的價(jià)值就具有普洛透斯臉①似的特性。盡管如此，法學(xué)界對(duì)法的價(jià)值的基本內(nèi)涵還是有較為合理的界定，即作為客體的法律滿足主體需要的積極意義，一般包括正義、自由、秩序、公平、安全和效益。

“對(duì)于不同的部門法來說，對(duì)法律價(jià)值既有不同的解釋，也有不同的側(cè)重和取舍?！盵1](P119)例如，民商法的價(jià)值可能側(cè)重于“平等”、“自由”，而經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值可能側(cè)重于“秩序”、“安全”。又如，在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法體系中，市場(chǎng)秩序法的價(jià)值在于秩序，而社會(huì)分配與保障法的價(jià)值則在于“公平”。

就政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，下文同）法律制度而言，筆者認(rèn)為，其根本的價(jià)值在于正義、保證農(nóng)業(yè)安全和保障農(nóng)村的穩(wěn)定和有序。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的諸價(jià)值中，正義是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的首要價(jià)值，保證農(nóng)業(yè)安全最能體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的特征，因而是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的核心價(jià)值，而保障農(nóng)村的穩(wěn)定和有序是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度追求的基本價(jià)值。

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的首要價(jià)值——正義

何為正義？可以說是仁者見仁，智者見智。古代希臘法和羅馬法均將“各得其所”視為正義，查士丁尼《法學(xué)總論》正文開篇即對(duì)正義下定義：“正義是給予每個(gè)人他應(yīng)得的部分的這種堅(jiān)定而恒久的愿望”；古希臘思想家亞里士多德認(rèn)為，正義是指人們?cè)谏鐣?huì)關(guān)系中所產(chǎn)生的一種美德，而法律則是正義的體現(xiàn)，法律的好壞完全是以正義為標(biāo)準(zhǔn)的；托馬斯·馮·阿奎那將正義劃分為交換正義、分配正義和法律正義。社會(huì)學(xué)法學(xué)代表人物龐德則認(rèn)為，法學(xué)上講的正義是指在有政治組織的社會(huì)中，通過這一社會(huì)的規(guī)范來調(diào)整人與人之間的關(guān)系及安排人們的行為，是一種人與人之間的理想關(guān)系。羅爾斯認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)的法律制度如果能夠滿足社會(huì)成員的最大幸福，它的組織就是正確的和正義的?；舳髡J(rèn)為，分配正義是指國(guó)家根據(jù)其收入和適當(dāng)性對(duì)其公民的財(cái)產(chǎn)和利益提高保障。根據(jù)社會(huì)正義和社會(huì)保障準(zhǔn)則，國(guó)家有義務(wù)保障所有人獲得有尊嚴(yán)的生存最低標(biāo)準(zhǔn)；另外，立法者，從社會(huì)正義和社會(huì)保障意義上來塑造社會(huì)關(guān)系[2](P305)。無論對(duì)正義進(jìn)行怎樣的界定，正義與法之間與生俱來的緊密聯(lián)系在各種定義中都得到了充分的體現(xiàn)。正義是法的本質(zhì)屬性，是法最基本和最原始的品格，法只有合乎正義的要求才稱為法，法的創(chuàng)制、適用、執(zhí)行和遵守都必須以一定的正義觀念作為思想和精神的依據(jù)，體現(xiàn)正義要求，并最終以正義為依歸。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的主要目的在于以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)支持政策，確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支農(nóng)性收入再分配手段，保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的正義價(jià)值主要表現(xiàn)在以下方面：第一，國(guó)家通過社會(huì)資源的轉(zhuǎn)讓來保證農(nóng)村社會(huì)的基本福利，對(duì)處于不利地位的農(nóng)民的需求保持高度的認(rèn)識(shí)；第二，國(guó)家通過稅收和財(cái)產(chǎn)權(quán)的必要調(diào)整提高農(nóng)民的生活標(biāo)準(zhǔn)。保障農(nóng)民的生存權(quán)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度正義價(jià)值的集中體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度正是農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)法律保護(hù)體系中至關(guān)重要的一環(huán)，是該權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要保證。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是雙務(wù)有償?shù)钠跫s關(guān)系，而不是情誼行為和慷慨行為，也不是贈(zèng)與行為。因此，每一個(gè)投保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者將交納一定的分擔(dān)額，即保險(xiǎn)費(fèi)。但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是特殊的雙務(wù)有償?shù)钠跫s關(guān)系，原因在于政府將對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的購(gòu)買者資助大部分保費(fèi)。由此可見，完全的等價(jià)交換以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律等在我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中并不完全適用。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度所追求的正義價(jià)值重點(diǎn)在于分配正義而不是在于交換正義，其實(shí)質(zhì)為結(jié)果公平而不是形式公平。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的核心價(jià)值——安全

安全，乃沒有危險(xiǎn)、不受威脅和不出事故之謂，指事物存在及其運(yùn)行的持續(xù)性、妥當(dāng)性狀況。安全經(jīng)常用于社會(huì)領(lǐng)域，即所謂社會(huì)安全，一定的社會(huì)安全是人類得以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件。而社會(huì)安全的實(shí)現(xiàn)必須有法律，因此，安全是所有法律的基礎(chǔ)性價(jià)值之一。霍布斯的名言“人的安全乃是至高無上的法律”就是對(duì)此最完美、最本質(zhì)的說明。但不同的部門法所追求的安全價(jià)值的重心有所差異。比如，民商法所追求的安全包括“靜的安全”和“動(dòng)的安全”[3](P39)。經(jīng)濟(jì)法則追求和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體安全?！敖?jīng)濟(jì)法上的經(jīng)濟(jì)安全是指一國(guó)經(jīng)濟(jì)宏觀上、整體上的安全。”[4](P64)

“安全是法律追求的價(jià)值取向和目標(biāo)”，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度也不例外，它將保證農(nóng)業(yè)、農(nóng)村安全作為自己的核心價(jià)值。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是我國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要工具，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有利于減輕農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)的威脅，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推行，可以在發(fā)生農(nóng)業(yè)災(zāi)害時(shí)及時(shí)有效地補(bǔ)償損失，迅速恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)不至于萎縮和中斷，進(jìn)而穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不至于大起大落，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的穩(wěn)定供給，進(jìn)而保證農(nóng)業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展。這樣可以從宏觀層面上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的安全。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)通過增加農(nóng)民的收入、解決“三農(nóng)”等問題保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，從微觀層面上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的安全和健康發(fā)展。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的基本價(jià)值——秩序

“秩序，按中國(guó)的傳統(tǒng)解釋，秩，常也；秩序，常度也。秩序也作秩敘，猶言次序，指人或事物所在的位置，含有整齊守規(guī)則之意。按現(xiàn)代解釋，秩序，乃人和事物存在和運(yùn)轉(zhuǎn)中具有一致性、連續(xù)性和確定性的結(jié)構(gòu)、過程和模式等”[5](P177)。

秩序是人類生存與發(fā)展的一種基本需求，是每個(gè)善良的人的一種天然渴望。然而，社會(huì)運(yùn)動(dòng)的過程，并不是完全按照我們的期望進(jìn)行的，戰(zhàn)爭(zhēng)、沖突、動(dòng)亂、強(qiáng)者的恣意、惡者的猖獗，常常將我們的社會(huì)帶入一種“混亂”、“失序”的狀態(tài)。而解決期望與現(xiàn)實(shí)之間矛盾的最好武器，即法律。古羅馬法的格言“只要有社會(huì)就會(huì)有法律”便是很好的寫照。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的秩序價(jià)值中的“秩序”是指農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有序狀態(tài)或良好狀態(tài)。秩序是與無序相對(duì)應(yīng)的。秩序是一種具有一致性、連續(xù)性和確定性的現(xiàn)象。無序就是一種不具有一致性、連續(xù)性和確定性的現(xiàn)象。埃德加·博登海默對(duì)秩序和無序的論述，似可借鑒。他說，“秩序的概念，意指在自然界與社會(huì)進(jìn)程運(yùn)轉(zhuǎn)中存在著某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性。另一方面，無序概念則表明，普遍存在著無連續(xù)性、無規(guī)律性的現(xiàn)象，亦即缺乏可理解的模式——這表現(xiàn)為從一個(gè)事態(tài)到另一個(gè)事態(tài)的不可預(yù)測(cè)的突變情形?！盵6](P288)

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的混亂、無序或失序，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法滯后，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。在缺乏農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)的情況下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)、試驗(yàn)的連續(xù)性得不到保障；其二，農(nóng)民買不起，保險(xiǎn)公司賠不起的“供給有限，需求不足”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈致使我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的長(zhǎng)期萎縮；其三，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式多元性和經(jīng)營(yíng)主體不足導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)低速發(fā)展。因此，我國(guó)未來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度將為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展提供有序的保障和動(dòng)力，并將秩序價(jià)值作為其追求的主旨。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的秩序價(jià)值主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供統(tǒng)一、規(guī)范的行為模式。即通過規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體的行為、建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同法律制度，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)交易主體和交易行為提供規(guī)范，指引人們按法律的統(tǒng)一模式從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)；2.建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度。通過建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局，并制定科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有序、健康發(fā)展；3.及時(shí)有效地解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)糾紛。糾紛是難免的，但如不及時(shí)處理，就會(huì)引發(fā)更多更大的矛盾，從而危及我國(guó)農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)秩序。

二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路

法的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，是法的價(jià)值目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)化、價(jià)值選擇、價(jià)值評(píng)價(jià)等過程與結(jié)果的總稱，是法的價(jià)值活動(dòng)的目的得以現(xiàn)實(shí)化的過程與結(jié)果。它是法的價(jià)值客體的主體化的過程，是法在價(jià)值方面產(chǎn)生實(shí)際影響、效果、效益的過程。法的價(jià)值實(shí)現(xiàn)是一種復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐和一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程。就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的價(jià)值的實(shí)現(xiàn)而言，需要國(guó)家的干預(yù)與介入。

（一）政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理論解讀

1.市場(chǎng)失靈與政府介入。所謂市場(chǎng)失靈，就是指由于市場(chǎng)機(jī)制本身的某些缺陷和外部環(huán)境的某些限制，而使得單純的市場(chǎng)機(jī)制無法把資源有效配置到最佳狀態(tài)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)值規(guī)律的調(diào)節(jié)作用主要表現(xiàn)在調(diào)節(jié)社會(huì)資源在各個(gè)生產(chǎn)部門之間的分配，當(dāng)供求均衡的情況下，說明價(jià)值規(guī)律的調(diào)節(jié)作用是經(jīng)濟(jì)的，它使社會(huì)資源達(dá)到了有效的合理配置。當(dāng)供求出現(xiàn)嚴(yán)重的非均衡狀態(tài)時(shí)，說明價(jià)值規(guī)律的調(diào)節(jié)作用出現(xiàn)了不經(jīng)濟(jì)，社會(huì)資源或出現(xiàn)短缺或出現(xiàn)過剩、浪費(fèi)。這就是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)之一。再者，市場(chǎng)主體具有“經(jīng)濟(jì)人”的秉性，他以個(gè)人利益的最大化為宗旨，在無情的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，他們相互間的經(jīng)濟(jì)交易行為注定會(huì)表現(xiàn)出“公開的、無恥的、直接的、冷酷的剝削本性。”[7](P467)市場(chǎng)主體普遍的得利欲望和人人都為自己利害計(jì)算的本性極有可能使市場(chǎng)變成私人利益的“角斗場(chǎng)”，使霍布斯筆下的“叢林法則”在市場(chǎng)條件下成為所有市場(chǎng)主體的行為圭臬，其結(jié)果必然是不擇手段的惡性競(jìng)爭(zhēng)代替安全、公平、有效的有序競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)自由成為“水中月，鏡中花”，進(jìn)而會(huì)危及整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)安全[8](P45-48)。

歷史已證明，完全依賴市場(chǎng)的自發(fā)秩序來維系社會(huì)的發(fā)展，并保障經(jīng)濟(jì)自由的實(shí)現(xiàn)已不可能，國(guó)家依法干預(yù)市場(chǎng)就獲得了道義上的正當(dāng)性。這也為政府介入市場(chǎng)提供了可能性和必要性。如前文所述，市場(chǎng)失靈在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中同樣存在，由于信息不完全和不對(duì)稱所引發(fā)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，以及信息供給不足所產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)防范與化解的困難、制度創(chuàng)新過程中缺乏創(chuàng)新成本的分擔(dān)機(jī)制等等，都是市場(chǎng)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用的體現(xiàn)，這些都產(chǎn)生了政府介入的內(nèi)在需求。因此，在我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的作用和責(zé)任作出充分、明確的規(guī)定，為政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供法律依據(jù)。

2.信息供給缺陷與政府介入。信息具有公共物品的特征，信息的消費(fèi)不具有競(jìng)爭(zhēng)性。信息也同樣面臨公共物品屬性帶來的缺陷。就信息供給來說，由于信息在消費(fèi)上不具有排他性，農(nóng)業(yè)信息一旦提供，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都有可能免費(fèi)分享，而信息的提供者很難通過收益彌補(bǔ)成本，使信息供給的激勵(lì)不足。就信息需求來說，信息的獲取是需要付出成本的，但是由于信息具有不可排他的外部性，加上農(nóng)業(yè)信息的效仿性很強(qiáng)，個(gè)人在使用獲取的信息時(shí)，其他人很有可能效仿而使用同樣的信息，卻很難向他收費(fèi)，因此，對(duì)信息的需求激勵(lì)不足，每個(gè)人都希望做“免費(fèi)乘車者”。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身不能有效解決公共物品的供給缺陷，這就產(chǎn)生了政府介入的必要。政府或者直接提供信息服務(wù)，或者實(shí)行優(yōu)惠政策鼓勵(lì)其他主體提供信息供給，以解決農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理中農(nóng)業(yè)信息供給和需求激勵(lì)不足的問題。

（二）政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)、高賠付率和高虧損，使得私營(yíng)保險(xiǎn)公司介入謹(jǐn)慎，不愿承保，致使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)常供給不足。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)集中、賠付率高，保險(xiǎn)費(fèi)率相對(duì)也比較高，而農(nóng)民的支付能力有限。因此，無論是由政府實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)家，還是由私營(yíng)保險(xiǎn)公司或其他主體經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)家，政府都對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予大量的保險(xiǎn)費(fèi)率補(bǔ)貼和管理費(fèi)用補(bǔ)貼等財(cái)政支持的方式介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。下面比較美國(guó)、日本等國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼方式和數(shù)額，以說明這些國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的干預(yù)和介入的方式和力度。

1.美國(guó)。美國(guó)政府對(duì)從保費(fèi)、管理費(fèi)等方面對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予補(bǔ)貼和支持，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，根據(jù)不同的投保水平給予農(nóng)民不同比例的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼。從1938年頒布實(shí)施《1938年農(nóng)作物保險(xiǎn)法》時(shí)起，美國(guó)政府開始介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并對(duì)投?；颈Ｕ纤降霓r(nóng)民純保費(fèi)補(bǔ)貼比例為30%[9](P113-114)。第二，對(duì)保險(xiǎn)公司的管理費(fèi)用補(bǔ)貼。聯(lián)邦政府向承辦政府農(nóng)作物保險(xiǎn)的私營(yíng)保險(xiǎn)公司提供20%-25%的管理費(fèi)用補(bǔ)貼。第三，對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的虧損補(bǔ)貼[10]。

2.日本。日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)雖然是由農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合來經(jīng)營(yíng)的，但政府依然為其提供保險(xiǎn)費(fèi)率補(bǔ)貼和管理費(fèi)用補(bǔ)貼。無論是法定保險(xiǎn)項(xiàng)目，還是自愿保險(xiǎn)項(xiàng)目，政府都給予保費(fèi)補(bǔ)貼。日本在《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》中，按農(nóng)作物的不同種類，根據(jù)保險(xiǎn)費(fèi)率的高低及風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大小，確定了政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼的比例，以及中央、地方、各農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合所承擔(dān)的保險(xiǎn)責(zé)任的比例。日本農(nóng)戶參加保險(xiǎn)，僅承擔(dān)很小部分保費(fèi)，大部分由政府承擔(dān)。保費(fèi)補(bǔ)貼比例依費(fèi)率不同而高低有別，費(fèi)率越高、補(bǔ)貼越高[11]。

3.法國(guó)。政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行的也是低費(fèi)率和高補(bǔ)貼的政策，政府對(duì)農(nóng)民所交保費(fèi)的補(bǔ)貼比例在50%～80%左右。開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的行政經(jīng)費(fèi)、農(nóng)險(xiǎn)基金赤字等都由政府給予直接的財(cái)政補(bǔ)貼。政府每年要進(jìn)行一次保險(xiǎn)預(yù)算，總額不少于保費(fèi)總額的20%，不超過保費(fèi)總額的50%[12]。

（三）中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度對(duì)政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方式的選擇

農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性與外溢性等產(chǎn)業(yè)特性決定了政府必然要介入到農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理中，而且要以有效的方式介入。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行合理補(bǔ)貼不管在經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界還是在實(shí)務(wù)界都已達(dá)成共識(shí)。現(xiàn)在我國(guó)政府通過保費(fèi)、管理費(fèi)等進(jìn)行補(bǔ)貼的方式介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要解決三個(gè)主要問題：第一，通過保費(fèi)補(bǔ)貼，解決農(nóng)民買不起保險(xiǎn)的問題；第二，通過管理費(fèi)補(bǔ)貼，解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成本過高的問題；第三，通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼以及為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備基金，解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)難以分散的問題。這些在《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(簡(jiǎn)稱《國(guó)十條》)里實(shí)際上已經(jīng)明確，即財(cái)政補(bǔ)貼無非是三項(xiàng)：保費(fèi)、管理費(fèi)和再保險(xiǎn)費(fèi)，同時(shí)還要由財(cái)政逐年出一部分資金建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金[13]。

三、保障中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本原則

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只能實(shí)現(xiàn)政策性保險(xiǎn)，因此，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度價(jià)值就必須采用與一般商業(yè)保險(xiǎn)不同的原則。

（一）非營(yíng)利原則。從世界范圍看，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)方式普遍采取非盈利的政策性保險(xiǎn)或合作性保險(xiǎn)，只有少數(shù)歐盟國(guó)家單純采用商業(yè)性保險(xiǎn)方式。在實(shí)施農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)時(shí)，只有把提高整體社會(huì)效益作為出發(fā)點(diǎn)，才能充分體現(xiàn)出國(guó)家的方針政策對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持，才有利于提高農(nóng)業(yè)的綜合保障能力和整體抗災(zāi)能力，從而達(dá)到加快農(nóng)業(yè)發(fā)展、振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

（二）政府扶持原則。即國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)給予經(jīng)濟(jì)上、法律上和必要的行政上的支持。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)200年的歷史表明，它對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展是必不可少的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)扶持，目前國(guó)際上開展農(nóng)險(xiǎn)較好的國(guó)家無一例外地體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)險(xiǎn)的扶持，如前述的美國(guó)和日本等國(guó)家。我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)同樣必須由政府來加以扶持，特別是需要財(cái)政、稅收、民政農(nóng)林、農(nóng)業(yè)銀行等涉農(nóng)部門的支持，如將農(nóng)業(yè)減免稅部分用于補(bǔ)貼保險(xiǎn)公司，對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)不征營(yíng)業(yè)稅和所得稅等。

（三）強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合原則。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同是經(jīng)由意思表示而形成的民事法律行為，是一種民事法律關(guān)系，合同雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循意思自治原則，理論上不得彼此強(qiáng)制。但從國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律制度看，立法除采用自愿原則外，在不同程度和不同方面實(shí)行了強(qiáng)制保險(xiǎn)。

在我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的理論探討中，我國(guó)是否應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)外的做法，對(duì)基本保險(xiǎn)采用強(qiáng)制原則，在學(xué)界一直爭(zhēng)論不休。主張?jiān)谖覈?guó)未來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法中采用強(qiáng)制保險(xiǎn)原則的學(xué)者們也從不同角度尋求正當(dāng)化根據(jù)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家則更多地從效率的角度論證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)采用強(qiáng)制保險(xiǎn)。庹國(guó)柱認(rèn)為為了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的整體效率和提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參與率，我國(guó)未來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法應(yīng)當(dāng)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)[14](P249-252)。有的從保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的大數(shù)法則的要求、避免逆向選擇、有效防止道德危險(xiǎn)的角度論證認(rèn)為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)采用強(qiáng)制保險(xiǎn)原則[15]。

反對(duì)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中實(shí)行強(qiáng)制投保的學(xué)者主要有以下兩個(gè)理由：其一，我國(guó)《保險(xiǎn)法》第四條規(guī)定：“從事保險(xiǎn)活動(dòng)必須遵守法律、行政法規(guī)，尊重社會(huì)公德，遵循自愿原則?！薄吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第四十六條規(guī)定：“國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。國(guó)家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)服務(wù)的互助合作保險(xiǎn)組織，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則。任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。”其二，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)手段滯后。強(qiáng)制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要完善的監(jiān)管手段來防止農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中道德風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管權(quán)力市場(chǎng)上的尋租和創(chuàng)租行為，但由于沒有科學(xué)的監(jiān)管技術(shù)，以及監(jiān)管成本的高昂可能最終導(dǎo)致強(qiáng)制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無疾而終。

雖然上述反對(duì)理由在不同方面和不同程度上具有合理性，但這些觀點(diǎn)并不能成為否定強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的充分根據(jù)。其一，我國(guó)保險(xiǎn)法和農(nóng)業(yè)法對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則的規(guī)定是針對(duì)純商業(yè)保險(xiǎn)而言的，對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并不具有約束力，在未來我國(guó)制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》時(shí)，將重新確定其原則。其法律依據(jù)是我國(guó)《保險(xiǎn)法》第八章附則第一百五十五條：“國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。其二，為了避免逆向選擇、有效防止道德危險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同從技術(shù)上可以規(guī)定免賠額與共保條款，或者建立損失由保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的其他機(jī)制來實(shí)現(xiàn)；而且，通過強(qiáng)制保險(xiǎn)來強(qiáng)迫低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者投保也能減少逆向選擇，但是，強(qiáng)制保險(xiǎn)通常會(huì)減少這些投保者獲得的好處，在政治上并不受歡迎[16]。其三，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行者來說，效率標(biāo)準(zhǔn)并不通常是支配性的目標(biāo)。任何國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃都必須從該國(guó)更廣泛的社會(huì)政治意義上來考慮。因?yàn)?，?jīng)濟(jì)原則意味著人們或者以一個(gè)預(yù)先給定的，可以支配的投資總額獲得盡可能高的收益；或者相反，如果作為目標(biāo)的收益是預(yù)先給定的，則以盡可能少的投資來達(dá)到既定的目標(biāo)。在第一種情況下，人們追求收益的最大化，在第二種情況下則追求費(fèi)用的最小化。但從這個(gè)原則中所個(gè)別推導(dǎo)出來的經(jīng)濟(jì)規(guī)則與倫理準(zhǔn)則或法律原則無關(guān)，在這個(gè)意義上的經(jīng)濟(jì)觀察并不涉及價(jià)值判斷。在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)濟(jì)上的合乎規(guī)律性必須與倫理準(zhǔn)則和法律要求相一致[2](P92)。

筆者雖贊成國(guó)家對(duì)基本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)實(shí)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)的觀點(diǎn)，但單純從保險(xiǎn)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)效率方面來尋找強(qiáng)制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的理由實(shí)難充分。為此，我們還必須從法理路徑中來尋求強(qiáng)制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的充分且正當(dāng)?shù)囊罁?jù)。

當(dāng)立法者為了實(shí)現(xiàn)一定的正義準(zhǔn)則而擬訂法律時(shí)，必須研究大量的技術(shù)問題。解決問題的方案不能輕易地從一般的正義準(zhǔn)則中推導(dǎo)出。這里更多的是關(guān)于相應(yīng)的規(guī)則的合乎目的性，以高效率地和同時(shí)謹(jǐn)慎地(顧及其他法益)實(shí)現(xiàn)立法者的目的[2](P279)。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法的立法目的在于將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)支持工具，確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支農(nóng)性收入再分配手段，保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為將購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)和其他農(nóng)業(yè)資助計(jì)劃的前提的足夠充分且正當(dāng)?shù)母鶕?jù)在于更好地保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利和彰顯農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的基本人權(quán)地位。

注釋：

①浦洛透斯是一位希臘變化無常的海神，普洛透斯的臉指變化無常的意思。

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