高 奇，師學(xué)義，王子凌，李海明

(中國地質(zhì)大學(xué) 土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083)

土地利用總體規(guī)劃作為我國土地管理事業(yè)的龍頭［1］，在國土資源的管理和配置中起到了不可替代的重要作用，它不僅是確保土地資源安全和有效利用的基本手段，更是國家保障和調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟發(fā)展的有效杠桿。土地利用規(guī)劃的生命力在于實施，對土地利用總體規(guī)劃的實施情況進行評價就是檢驗規(guī)劃是否具有生命力的有效手段。同時，對上一輪規(guī)劃實施情況進行科學(xué)合理的評價，能夠有效地促進新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編、實施及發(fā)展進入良性的軌道［2］，有助于制定出科學(xué)合理的規(guī)劃實施保障機制，進而提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，保證規(guī)劃能夠更好地服務(wù)于社會和經(jīng)濟發(fā)展。

國外對土地利用規(guī)劃的理論與方法研究起步較早，已經(jīng)形成了較為完備的理論和技術(shù)支撐體系，對土地利用規(guī)劃實施評價也展開了較為充分的研究。在20世紀90年代初，F(xiàn)AO制定了土地利用規(guī)劃指南，提出了開展土地利用規(guī)劃的理論方法與技術(shù)手段，并且介紹了一些關(guān)于土地利用規(guī)劃評價的方法與模型［3］。在國外對土地利用規(guī)劃實施評價研究的代表人物中，E Talen［4］認為規(guī)劃實施評價主要考慮規(guī)劃實施的結(jié)果是否滿足規(guī)劃的預(yù)期目標，不必局限于對規(guī)劃實施過程中的公共設(shè)施實施與工程項目具體位置的判斷，規(guī)劃實施后人與周圍環(huán)境的空間關(guān)系近似達到規(guī)劃的要求即可;Patsy Healey［5］認為規(guī)劃實施評價應(yīng)該將研究的重點放在規(guī)劃實施過程的機制上，通過對規(guī)劃結(jié)果和規(guī)劃方案的比較，全面分析規(guī)劃實施過程中各種要素與機制關(guān)系的綜合，進而確定規(guī)劃是否產(chǎn)生作用;Alexander［6］選取了政策、程序和規(guī)劃3類評價因子，構(gòu)建了PPIP評價模型，最終確定各因素對規(guī)劃的影響程度(消極、中性和積極)。我國于2004年正式提出規(guī)劃實施評價的要求，由于土地利用總體規(guī)劃自身發(fā)展的短暫性，目前國內(nèi)對規(guī)劃實施評價的研究較少，研究方法和研究體系不盡完善。多數(shù)學(xué)者的研究集中于評價指標的構(gòu)建和評價方法的選取上［7－9］，劉越巖等［10］過對規(guī)劃實施評價基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行了整理，對新舊地類轉(zhuǎn)換及其對規(guī)劃指標和實施現(xiàn)狀的影響、若干實施數(shù)據(jù)采用和若干難量化因素的處理方法三個具體問題提出了看法和意見，并歸納總結(jié)了評價基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整理的原則;吳次芳［11］認為應(yīng)該從空間布局調(diào)整、指標落實情況和公眾認同度3個方面來對規(guī)劃實施情況進行評價，通過計算協(xié)調(diào)度來進行評價，在一定程度上促進各項指標的均衡發(fā)展;而趙小敏、郭熙［12］認為土地利用總體規(guī)劃實施評價的內(nèi)容包括結(jié)果評價、效益評價和效力評價3個方面，運用系統(tǒng)分析法構(gòu)建完備了評價指標體系和科學(xué)的評價模型;趙素霞等［13］根據(jù)土地利用規(guī)劃實施評價的數(shù)學(xué)模型和具體過程，設(shè)計了土地利用規(guī)劃實施評價輔助決策支持系統(tǒng)，極大地提高了評價工作的效率，為評價工作提供了良好的技術(shù)支撐。研究發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)尚未形成一套標準的土地利用規(guī)劃實施評價體系，不同學(xué)者根據(jù)自身的知識構(gòu)成和研究經(jīng)驗來選取評價方法和構(gòu)建指標體系進行規(guī)劃實施評價的研究［14］。由于土地利用總體規(guī)劃實施評價是一項包含系統(tǒng)性和模糊不確定性的綜合性工作，本文在分析國內(nèi)外土地利用規(guī)劃評價方法的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了PSR－FUZZY模型對山西省侯馬市第二輪土地利用總體規(guī)劃實施進行評價，并根據(jù)評價結(jié)果探析其原因以及提出相應(yīng)的對策及建議，以期為新一輪土地利用總體規(guī)劃修編提供參考。

1 研究區(qū)概況與研究思路

1.1 研究區(qū)概況

侯馬市位于臨汾盆地南端，汾河與澮河交匯處的平原地帶，東連曲沃縣，西接新絳縣，南屏紫金山與聞喜縣毗鄰，北隔汾河與襄汾縣相望，地理坐標位于東經(jīng) 111°23＇～111°41'，北緯 35°34'～35°52'。南同蒲鐵路貫通南北，侯西、侯月鐵路橫穿東西，晉韓、大運高速公路境內(nèi)交匯，交通四通八達，十分便利?？砷_發(fā)的礦產(chǎn)資源有地?zé)?、礦泉水、建筑砂石和粘土等。侯馬是山西省南部的交通樞紐和區(qū)域性中心城市，經(jīng)濟發(fā)達、文化底蘊深厚。

1.2 研究思路

首先，依據(jù)PSR框架模型的原理，從壓力、狀態(tài)和響應(yīng)3個方面選取評價指標來構(gòu)建評價指標體系，并對各指標進行標準化處理，利用層次分析法確定各指標的權(quán)重;確定評價的等級，構(gòu)造每個等級的隸屬度函數(shù);確定模糊權(quán)矩陣，計算評價因素對評價等級的隸屬度，建立模糊關(guān)系矩陣;根據(jù)模糊權(quán)矩陣和模糊關(guān)系矩陣，計算被評事物的模糊綜合評價結(jié)果。

1.3 研究可能的創(chuàng)新點

從系統(tǒng)論的角度來看，土地利用總體規(guī)劃的實施評價可以作為一個過程系統(tǒng)，具有一般系統(tǒng)的目的性、層次結(jié)構(gòu)性、整體性、環(huán)境適應(yīng)性和協(xié)調(diào)性等特征。同時，由于被評價的事物具有很強的模糊不確定性，因此，土地利用總體規(guī)劃的實施評價是對模糊不確定性很強事物進行綜合評價。PSR框架模型是從壓力、狀態(tài)和相應(yīng)3個角度來構(gòu)建評價指標體系，能夠體現(xiàn)出整個評價的層次結(jié)構(gòu)性和系統(tǒng)綜合性，但是評價指標的模糊不確定性必然會導(dǎo)致某些指標值的顯著差異，會嚴重影響規(guī)劃實施評價結(jié)果的客觀性。模糊綜合分析法能夠有效地填補這方面的不足，它是一種定性與定量相結(jié)合的模糊推理方法，體現(xiàn)出分析過程精確性與非精確相結(jié)合的特點，很好地反映出規(guī)劃實施過程本身的模糊不確定性。因此，本文結(jié)合兩種方法的各自優(yōu)點，創(chuàng)建了PSR－FUZZY評價模型，并將其應(yīng)用于侯馬市土地利用總體規(guī)劃實施評價，以期能夠為我國的土地利用總體規(guī)劃實施評價研究提供一些新的思路。

2 評價過程

2.1 構(gòu)建評價指標體系

開展土地利用總體規(guī)劃實施評價研究是保證規(guī)劃能夠在實施過程中得到不斷完善的客觀需要，關(guān)系到土地利用規(guī)劃實施中的目標糾偏反饋和效果跟進，對于促進地方政府落實規(guī)劃的任務(wù)和目標、不斷提高規(guī)劃的工作水平具有重要意義。考慮到土地利用總體規(guī)劃在調(diào)控土地資源配置和協(xié)調(diào)土地利用活動中各種利益關(guān)系的重要作用，本文采用了“壓力(Pressure)—狀態(tài)(State)—響應(yīng)(Response)”評價模型，指標體系由3個一級指標，6個二級指標，24個三級指標構(gòu)成，并采用層次分析法來確定各級指標權(quán)重。“壓力”—用于反映為了達到土地利用總體規(guī)劃的目標而存在于規(guī)劃實施過程中的各種限制性因素;“狀態(tài)”—用于描述目前存在于土地利用總體規(guī)劃實施過程中的各種問題現(xiàn)狀;“響應(yīng)”—用于表達為了實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃預(yù)期目標而在實施過程中采取的積極對策［15］。在建立評價指標體系的過程中，本研究遵循公正性與真實性相結(jié)合、高度相關(guān)度性、定性分析與定量分析相結(jié)合、系統(tǒng)性和綜合性相結(jié)合等原則［16］，選取各級評價指標。本研究所需的數(shù)據(jù)主要來源于侯馬市土地利用總體規(guī)劃(1997—2010)、侯馬市近十年統(tǒng)計年鑒以及侯馬市國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十個五年計劃綱要等實際資料。

2.2 指標標準化處理

由于選取的指標涉及到土地利用和社會經(jīng)濟發(fā)展的多個方面，是差異較大的異量綱數(shù)值，因此，本文采用極值法對評價指標進行標準化處理。首先計算評價指標目標年數(shù)值與規(guī)劃基期年數(shù)值(或規(guī)劃確定的目標值)的比值，然后對比值按照極值法進行處理(表1)，式1為負向指標標準化公式，式2為正向指標標準化公式。

式中，Si為評價指標i的標準化分值;Xi為評價指標i的實際比值;Xmax為評價指標i的最大實際比值;Xmin為評價指標i的最小實際比值。

表2 侯馬市土地利用總體規(guī)劃實施評價指標模糊綜合評價結(jié)果Tab.2 Implementation index fuzzy comprehensive evaluation results of general land using planning in Houma

2.3 評價指標的隸屬度分析

根據(jù)評價決策的實際需要，將評價等級分為“優(yōu)”、“良”、“中”、“差”4個等級，即評語的集合為:

構(gòu)造隸屬度函數(shù)［17，18］為:

由隸屬度函數(shù)可以看出，模糊綜合評價的結(jié)果是一個模糊矩陣，它不是一個確定的點值，表示的是各個評價指標對評價等級的隸屬度，本文根據(jù)最大隸屬度的原則，最終確定各個評價指標的隸屬等級。

2.4 建立模糊關(guān)系矩陣

根據(jù)評價指標的隸屬的分析，確定二級隸屬關(guān)系矩陣為:

相應(yīng)的二級模糊權(quán)向量矩陣為:

3 評價結(jié)果說明

3.1 壓力指標評價結(jié)果說明

依據(jù)最大隸屬度原則，可以得出侯馬市上一輪土地利用總體規(guī)劃實施的壓力指標為良。從表2可以看出，單位土地產(chǎn)值和人口密度指標為優(yōu)，說明侯馬市上一輪土地利用總體規(guī)劃取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。在規(guī)劃實施過程中，侯馬市加強了對土地供給的控制，進一步規(guī)范了土地市場，有效地發(fā)揮了土地利用總體規(guī)劃對土地資源的配置作用，提高了土地資源利用效率，使侯馬市國民經(jīng)濟水平得到了提高。政府對各項事業(yè)的投資有了更強的資金保障，使得居民生活水平得到顯著改善。同時，建設(shè)用地指標和城鎮(zhèn)人均用地面積為差，一方面說明了隨著侯馬市基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)投資力度不斷增加，與實際用地需求相比，原規(guī)劃的預(yù)測及指標安排明顯不足;另一方面反映出城鎮(zhèn)土地利用的集約節(jié)約度不高，利用效率有待進一步提高?？偟膩碚f，侯馬市上輪土地利用總體規(guī)劃實施過程中較好地解決了制約規(guī)劃目標因素的影響，提高了經(jīng)濟效益和社會效益。

3.2 狀態(tài)指標評價結(jié)果說明

依據(jù)最大隸屬度原則，可以得出侯馬市上一輪土地利用總體規(guī)劃實施的狀態(tài)指標為中。從表2可以看出，城市綠化覆蓋率和工業(yè)固體廢棄物綜合利用率指標為優(yōu)，這是因為在上輪規(guī)劃實施過程中，侯馬市加強了對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展方式的調(diào)整，環(huán)保意識和力度顯著增強，生產(chǎn)技術(shù)取得明顯進步，同時加大了對“三廢”的處理力度，嚴格控制了環(huán)境污染源，減輕了對土地的污染程度。此外，相關(guān)部門加強對生活垃圾的處理，大力發(fā)展城市綠地，有效地改善了城市人居環(huán)境，顯著提高了城區(qū)綠化覆蓋率。同時耕地和林地指標分別為中和差，說明規(guī)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整不盡完善，規(guī)劃實施過程中占用農(nóng)用地的現(xiàn)象較為嚴重?？傊铖R市上輪土地利用總體規(guī)劃基本解決了規(guī)劃過程中出現(xiàn)的一些問題，生態(tài)環(huán)境得以明顯改善，但土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整不夠理想。

3.3 響應(yīng)指標評價結(jié)果說明

依據(jù)最大隸屬度原則，可以得出侯馬市上一輪土地利用總體規(guī)劃實施的響應(yīng)指標為良。從表2可以看出，土地人口承載量和土地整治新增耕地面積指標為優(yōu)，說明了上輪規(guī)劃協(xié)調(diào)了人地關(guān)系矛盾，提高了對土地資源的利用率。但基本農(nóng)田保護面積和人均耕地擁有量指標分別為中和差，未達到規(guī)劃的預(yù)期目標，仍可看出規(guī)劃實施過程中存在建設(shè)用地占用農(nóng)用地的現(xiàn)象?？傮w來看，侯馬市上輪土地利用總體規(guī)劃過程中采取了積極的對策來實現(xiàn)規(guī)劃的預(yù)期目標和解決規(guī)劃過程中的限制因素，很好地緩解了人地關(guān)系矛盾，土地保護措施和公眾的參與程度有待進一步提高。

3.4 侯馬市上輪土地利用總體規(guī)劃實施評價結(jié)果說明

基于PSR－FUZZY模型，得到侯馬市上一輪土地利用總體規(guī)劃實施評價結(jié)果的模糊矩陣為:

依據(jù)最大隸屬度原則，可以得出侯馬市上一輪土地利用總體規(guī)劃實施評價結(jié)果為良，表明規(guī)劃的實施已經(jīng)能夠基本達到規(guī)劃預(yù)期目標的要求。上輪規(guī)劃的實施，在土地用途管制、規(guī)范用地秩序、促進土地集約合理利用和維護生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用，基本上改變了原有土地利用的混亂無序的狀態(tài)，有效地遏制了土地浪費的現(xiàn)象，很好地保障了重大工程項目和城鎮(zhèn)建設(shè)的建設(shè)用地需求，取得了良好的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，在緩解人地關(guān)系矛盾和土地管理保護方面也取得較好成績。

4 結(jié)論

基于上述PSR—FUZZY模型的評價，我們客觀地認為侯馬市上一輪土地利用總體規(guī)劃的實施是良好的，在一定程度上實現(xiàn)了規(guī)劃的預(yù)期目標，但是仍存在不足之處，建設(shè)占用耕地等規(guī)劃指標被突破，土地利用結(jié)構(gòu)變化與規(guī)劃目標在方向和數(shù)量存在著一定的差距。因此，在侯馬市新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的過程中，需要正確處理建設(shè)用地面積與農(nóng)用地面積比例之間的關(guān)系，嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模，進一步加強基本農(nóng)田的保護。

PSR模型從壓力、狀態(tài)和回應(yīng)3個方面反映了土地利用過程各方面的關(guān)系，具有較強的系統(tǒng)系和層次性，而FUZZY模型具備了很好模糊不確定性。因此，將二者結(jié)合構(gòu)建PSR－FUZZY模型運用到土地利用總體規(guī)劃實施評價中，能夠得到比較客觀地評價結(jié)果，可以進一步根據(jù)評價的結(jié)果分析該結(jié)果的原因。

在構(gòu)建PSR框架模型時，評價指標的選擇難以準確界定，很難確定某些指標到底是屬于壓力指標還是狀態(tài)指標，而且PSR框架模型需要選取的指標數(shù)量大且粗細不分，這表明了PSR框架模型存在的缺陷，需要對PSR框架模型做進一步改進。

模糊分析法在難以用精確數(shù)學(xué)方法描述的問題方面有著獨特的優(yōu)勢，但是模糊分析法也存在著一定的缺陷，在構(gòu)造隸屬度函數(shù)過程中加進去了很大的人為因素，使這個數(shù)學(xué)方法得到的結(jié)果的客觀性受到很大的限制。

土地利用總體規(guī)劃本身就是一個動態(tài)發(fā)展的過程，一般按照“規(guī)劃－實施－評價－再規(guī)劃－再實施”的過程發(fā)展。因此，土地利用總體規(guī)劃實施評價本質(zhì)上是一個再發(fā)現(xiàn)問題的過程，也是一個反饋問題的系統(tǒng)過程，這就要求有一個科學(xué)的規(guī)劃實施評價系統(tǒng)來及時評價和修正土地利用總體規(guī)劃。但是目前我國缺乏有效的規(guī)劃實施評價機制，規(guī)劃的實施評價只是應(yīng)規(guī)劃修編之需，在實施之后的很長時間才進行，評價的糾偏作用被明顯削弱，進而導(dǎo)致規(guī)劃實施評價的現(xiàn)勢性較弱。

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