張志東

論轉(zhuǎn)型時代我國農(nóng)村法律援助制度的完善

張志東

鞏固農(nóng)村既有的改革成果，推進農(nóng)村改革的進一步深化，必須建立起保障和促進農(nóng)村改革、發(fā)展與穩(wěn)定的法律援助機制。社會轉(zhuǎn)型時代我國農(nóng)村法律援助制度的產(chǎn)生和發(fā)展的背后，有著深刻的基本理念作為其理論支持。完善農(nóng)村法律援助制度是人權(quán)維度的確證；是法律人文主義的內(nèi)在要求；是實現(xiàn)社會正義的要求。在措施上，一是進一步完善現(xiàn)有法律援助機構(gòu)，完善對農(nóng)民的法律援助職能；二是法律援助機構(gòu)和組織向農(nóng)村全面延伸；三是國家與社會結(jié)合，加強對農(nóng)村法律援助的資金保障；四是加強對農(nóng)村法律援助的管理。

農(nóng)村 法律援助制度

深化農(nóng)村改革，穩(wěn)定農(nóng)村政策，重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)民利益，努力建設(shè)有中國特色的社會主義新農(nóng)村，是黨的十五屆三中全會通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中確立的奮斗目標(biāo)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是黨的十八大報告確立的全面建成小康社會的重大任務(wù)。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，完成這一任務(wù)，需要在總結(jié)農(nóng)村改革30余年基本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進包括農(nóng)村經(jīng)濟、政治和文化等在內(nèi)的全方位的改革與發(fā)展。在依法治國建立社會主義法治國家的進程中，通過法律援助的力量，鞏固農(nóng)村既有的改革成果，推進農(nóng)村改革的進一步深化，真正建立起保障和促進農(nóng)村改革、發(fā)展與穩(wěn)定的法律援助機制，這是我們必須面對和解決的重大法律課題。

一、完善我國農(nóng)村法律援助制度的法理分析

社會轉(zhuǎn)型時代我國農(nóng)村法律援助制度的產(chǎn)生和發(fā)展的背后，有著深刻的基本理念作為其理論支持。我國農(nóng)村法律援助制度的基本理念是該法律制度設(shè)計的本質(zhì)出發(fā)點和追求目標(biāo)。客觀的現(xiàn)實生活條件決定了我國農(nóng)村法律援助制度基本理念的選擇和定位，亦決定了其存在的目的和價值。法治社會中權(quán)利本位的時代潮流，彰顯了對我國農(nóng)村的法律援助制度基本理念的解析應(yīng)從農(nóng)民權(quán)利保障和弘揚的視角進行，并由此形成權(quán)利的制度需求，國家因而對這部分再分配經(jīng)濟關(guān)系獲得規(guī)制的正當(dāng)性基礎(chǔ)，也反向論證了我國農(nóng)村法律援助制度亦主要是為了回應(yīng)農(nóng)民的權(quán)利訴求應(yīng)時而生，并逐漸展開其現(xiàn)代化進程。

1.完善農(nóng)村法律援助制度是人權(quán)維度的確證。權(quán)利救濟思想由來已久，古典自然法學(xué)認為權(quán)利救濟來源于自然法的規(guī)定，是人的自然權(quán)利。但是實踐證明，理論上承認自然法并不等于承認一切人都享有權(quán)利救助?？梢姡稍贫茸鳛橐粋€形而上的概念必須要予以實質(zhì)化才能起到應(yīng)有的作用，而將其實質(zhì)化的途徑是通過人人平等享有權(quán)利救濟來實現(xiàn)的。法律援助在不同主體之間應(yīng)當(dāng)是平等的，這是由于“人，僅僅因為他們是人，他們就享有他們所應(yīng)享有的基本權(quán)利，否則，他們將失去做人的資格，就將不成其為人。人是有理性、有道德、能認識和改造世界的已經(jīng)脫離了動物界的高等動物。人生活在這個世界上，共同組成人類社會，依照他們的共同本性，人們彼此之間應(yīng)當(dāng)是平等的、自由的，都應(yīng)當(dāng)享有生存的權(quán)利和過好的物質(zhì)生活和精神生活的權(quán)利。這是人作為人所應(yīng)當(dāng)享有的尊嚴(yán)”[1]。也就是說，權(quán)利救濟是人與生俱來的權(quán)利，作為主體的人是平等的，法律援助權(quán)的享有更應(yīng)當(dāng)是平等的。換言之，每個人都應(yīng)當(dāng)享有“作為平等的被對待”的權(quán)利。而政府此時的職責(zé)就是如德沃金所指出的：“政府必須關(guān)懷它所治理的人，……也必須尊重他們，……政府必須不僅關(guān)懷和尊重人民，而且要平等地關(guān)懷和尊重人民。”[2]因此，法律援助的核心內(nèi)容在于使每個人都能獲得平等的對待，從而實現(xiàn)權(quán)利的平等保障。但是權(quán)利的平等保障并不意味著農(nóng)村法律援助制度的當(dāng)然成立，確立農(nóng)民享有法律援助權(quán)是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。

2.完善農(nóng)村法律援助制度是法律人文主義的內(nèi)在要求。法律人文主義所堅持的“人是目的”、“人是標(biāo)準(zhǔn)”的道德原則以及尊重人的尊嚴(yán)、確認人的價值的理念，內(nèi)在必然地要求對農(nóng)民的法律援助權(quán)給予應(yīng)有的關(guān)懷和尊重。在康德看來，人類的任何行為都應(yīng)當(dāng)以人為目的，不應(yīng)該把人（包括自己）當(dāng)作手段，這樣才能體現(xiàn)人的真正的絕對的價值，也就是說，生命存在——成為人——被他視為了一種道德義務(wù)的德行存在，生命本身是價值的客觀標(biāo)準(zhǔn)，它是一種價值載體（權(quán)利）而非任何功利的載體，因而沒有一個人可以合法地被用來當(dāng)作實現(xiàn)另一個人目的的手段。任何人都是目的而不是手段，不是其他人的手段，也不是所謂社會政策、社會福利的手段。馬克思承認認識最高價值，即人的價值是終極和至高無上的，“人就是人的世界”，“人是人的最高本質(zhì)”，“人的根本就是人本身”。對農(nóng)民法律援助權(quán)保障的思想已深深鑲嵌于康德等諸多體現(xiàn)人文主義精神的表述中。在其中，農(nóng)民法律援助權(quán)保障獲得了人性基礎(chǔ)和道德基礎(chǔ)，同時馬克思的表述也表明了對農(nóng)民法律援助權(quán)保障的人性和道德上的必然性?！叭宋木褚院霌P人的主體性和價值性。對人的權(quán)利的平等尊重和關(guān)懷為特質(zhì)”[3]。人文主義中所指的人是所有的人，強調(diào)人存在目的和意義是世界的平等性。對農(nóng)民法律援助權(quán)的保障正是對法律人文主義的彰顯和確證。它表明，法律把每一個人當(dāng)作平等的人給予應(yīng)有的關(guān)懷和尊重，對農(nóng)民的關(guān)懷足以表明這樣的法律是以全體公民的自由和全面的發(fā)展作為求索目標(biāo)的。法律并非外在于人類的強加之物和異化之物，法律本身就是人類追求美好幸福生活的方式，即人的法律的生活方式。這樣的法律是以人為本的法律，這種狀態(tài)下的人是在法律的世界里追尋生命意義和價值意義的人，人和法律已經(jīng)融合在一起了。對農(nóng)民法律援助權(quán)的保障同時表明，在全體公民的精神家園里，總是彌漫著濃重的“類”的情懷。任何對社會某些群體、某些人、某個人尊嚴(yán)的漠視和踐踏，都是對全體公民尊嚴(yán)的漠視和踐踏。愛己之心，應(yīng)當(dāng)推及同類，這是人類特有的人文情結(jié)。

3.完善農(nóng)村法律援助制度是實現(xiàn)社會正義的要求。正義始終是人類社會所追求的最美好理想?！罢x是政府的目的。正義是人類文明社會的目的。無論過去或?qū)硎冀K都追求正義，直到獲得它為止，或者直到在追求中喪失自由為止”[4]。追求正義是現(xiàn)代文明社會共同追求的目標(biāo)。制度正義是一個國家文明、進步與發(fā)展程度的刻度表和指示器。羅爾斯在其《正義論》中反復(fù)強調(diào)：“正義的主要問題是社會的基本結(jié)構(gòu)，或更準(zhǔn)確地說，是社會主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)，決定由社會合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式。”[5]權(quán)利是規(guī)則的靈魂，因而也是制度的本質(zhì)內(nèi)核。制度的主要功能在于分配權(quán)利義務(wù)，決定社會利益的劃分，那么制度的正義就在于這種權(quán)利的分配，利益的劃分是否具有內(nèi)在的合理性。農(nóng)民的存在作為一種客觀的社會現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為社會保障水平低。農(nóng)民社會保障水平低的深層原因是權(quán)利分布的失衡。既然權(quán)利的失衡是造成農(nóng)民社會保障水平低的根本原因，那么只有認真對待農(nóng)民的社會保障權(quán)才能真正找到問題的癥結(jié)。在權(quán)利分配中一個重要的原則就是對農(nóng)民的社會保障權(quán)給予傾斜性的保護，因為唯有這樣才能提高農(nóng)民實現(xiàn)社會利益的能力。對農(nóng)民社會保障權(quán)的傾斜性保護貌似不平等，實為實現(xiàn)社會正義的應(yīng)有之義。

二、我國農(nóng)村法律援助的現(xiàn)狀

現(xiàn)代社會，大多數(shù)國家都把法律援助看作政府對訴訟中的貧困當(dāng)事人所承擔(dān)的國家責(zé)任作為法治社會的重要人權(quán)保障，法律援助體現(xiàn)在許多國家的法律、憲法或憲法性文件之中。具有現(xiàn)代意義的我國法律援助制度始于20世紀(jì)90年代。1996年3月，《刑事訴訟法》首次在立法上使用了“法律援助”的概念，規(guī)定人民法院有權(quán)在經(jīng)濟困難的被告人，盲、聾、啞和未成年的被告人，可能被判處死刑的被告人沒有委托被告人時，為其指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師提供辯護。1997年1月實施的《律師法》第一次將法律援助寫入法條，作為法律制度予以確認。該法第四十一條規(guī)定：“公民在贍養(yǎng)、工傷、刑事訴訟、請求國家賠償和請求依法發(fā)給撫恤金等方面需要法律幫助，但無力支付律師費用的，可以按照國家規(guī)定獲得法律援助?！?997年5月，司法部頒布《關(guān)于開展法律援助工作的通知》，標(biāo)志著我國法律援助制度框架初步形成。實際上，我國迄今并未形成真正現(xiàn)代意義上的法律援助制度。首先，從立法上看，國家在法律援助中的責(zé)任不明確，不論是《刑事訴訟法》，還是《律師法》，都沒有規(guī)定國家在法律援助中的責(zé)任，且實施法律援助的規(guī)則、程序、機構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)也不明確；其次，我國基本上處于由律師協(xié)會和律師提供免費法律援助的階段，而現(xiàn)代法律援助制度的主要特征就是國家出資，包括支付律師的援助費及相應(yīng)報酬。現(xiàn)代西方法治國家，法律援助經(jīng)費都依法納入國家財政預(yù)算，由國家財政支付。我國由于未將法律援助經(jīng)費納入國家財政，國家財政支出的法律援助經(jīng)費很少。因此，作為社會弱勢階層的農(nóng)民在維護社會保障權(quán)益過程中獲得法律援助將受到很大限制[6]。

三、完善我國農(nóng)村法律援助制度的具體措施

1.進一步完善現(xiàn)有法律援助機構(gòu)，加強對農(nóng)民的法律援助職能?，F(xiàn)有的專職法律援助機構(gòu)、司法組織和其他社會團體在法律援助中應(yīng)主動對農(nóng)民給予更多的關(guān)注，尤其是對在城市從事務(wù)工的農(nóng)民工群體給予更多的關(guān)注，變被動服務(wù)為主動服務(wù)。我國農(nóng)民普遍接受教育的程度較低，加之傳統(tǒng)文化的影響，主動維權(quán)的意識不強；有些農(nóng)民雖然有維權(quán)的意識，但由于缺乏法律知識和經(jīng)驗，不知向何處申訴，或因經(jīng)濟條件所限，無力申訴，有些甚至對法律援助制度也缺乏了解，因而客觀上造成法律援助資源的分配對農(nóng)民的欠缺和不平衡。因此，當(dāng)前各級各類法律援助機構(gòu)和法律服務(wù)機構(gòu)應(yīng)加強對農(nóng)民的法律援助職能，有重點地為農(nóng)民提供專項法律援助。

2.法律援助機構(gòu)和組織向農(nóng)村全面延伸。2003年7月16日國務(wù)院通過的《中華人民共和國法律援助條例》第五條規(guī)定：“直轄市、社區(qū)的市或者縣級人民政府司法部門根據(jù)需要確定本行政區(qū)域的法律援助機構(gòu)。”“法律援助機構(gòu)負責(zé)受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合本條例規(guī)定的公民提供法律援助。”從上述規(guī)定來看，我國法律援助機構(gòu)的設(shè)置對于滿足城市法律援助的需求在法律上是不成問題的，但對于農(nóng)村地區(qū)來說，仍然有遠水不解近渴之難。居住在廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民，尤其是交通不便的山區(qū)農(nóng)民，尋求法律援助仍然是一件非常困難的事情。因此，筆者認為，法律援助機構(gòu)在有條件的地方，如市場經(jīng)濟比較發(fā)達、法律援助事務(wù)較多的農(nóng)村，應(yīng)允許設(shè)置到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級，在法律援助事務(wù)相對較少的地方，應(yīng)允許在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村設(shè)立聯(lián)絡(luò)站或派出機構(gòu)，以盡量方便經(jīng)濟困難的農(nóng)民和特殊案件的當(dāng)事人能夠及時申請和獲得法律援助。

3.國家與社會結(jié)合，加強對農(nóng)村法律援助的資金保障。我國正處于社會主義初級階段，各類法律援助的任務(wù)較大。從社會主義國家的本質(zhì)來看，法律援助制度應(yīng)更能體現(xiàn)其維護社會公平和正義的優(yōu)越性，但從經(jīng)濟發(fā)展水平、承受能力和法律援助的需求量來看，又只能對法律援助逐步推進和展開，不宜簡單照搬某一種模式。根據(jù)我國的實際情況，目前宜采取以國家財力支持為主，同時輔之以社會各界人士慈善捐助的模式。這樣，既強調(diào)和體現(xiàn)了國家責(zé)任原則，又有助于解決在國家財力有限的情況下制約法律援助事業(yè)發(fā)展的問題，使我國農(nóng)村法律援助事業(yè)健康發(fā)展。

4.加強對農(nóng)村法律援助的管理。在農(nóng)村設(shè)立專門的法律援助機構(gòu)，必將加大司法所的工作負擔(dān)，為此應(yīng)加強對司法所的建設(shè)力度，規(guī)范農(nóng)村法律援助的運行，領(lǐng)導(dǎo)和開展好農(nóng)村法律援助工作。加強司法所的建設(shè)力度：一是要得到黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視；二是要提高司法所隊伍的人員素質(zhì)；三是要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所有關(guān)法律援助管理監(jiān)督的職責(zé)和制度建設(shè)；四是國家和地方政府應(yīng)加大對基層司法所的財政支持力度，為基層司法所的建設(shè)和農(nóng)村法律援助工作的順利開展提供充足的物質(zhì)保障。

[1]王家福.人權(quán)與21世紀(jì)[M].北京:中國法制出版社,2000.6.

[2]張文顯.二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究[M].北京:法律出版社,1996.72.

[3]張文顯.法哲學(xué)范疇研究(修訂版)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2001.390.

[4](美)漢密爾頓.程逢如等譯.聯(lián)邦黨人文集[C].上海:商務(wù)印書館,1980.51.

[5](美)約翰·羅爾斯.何懷宏等譯.正義論[M].北京:中國社會科學(xué)文獻出版社,1988.7.

[6]柯楠.失地農(nóng)民社會權(quán)保障的憲法分析[J].行政與法,2013,(1):100.

張志東 河南省固始縣律師事務(wù)所 四級律師

（責(zé)編 陳錦慧）