陸軼青 肖隨麗 林 臻

(環(huán)境保護部環(huán)境保護對外合作中心，北京 100035)

國內(nèi)外污染場地環(huán)境管理比較研究

陸軼青 肖隨麗 林 臻

(環(huán)境保護部環(huán)境保護對外合作中心，北京 100035)

本文通過國內(nèi)外污染場地環(huán)境管理比較研究，從完善法律法規(guī)角度提出相關(guān)政策建議，以期為我國進一步加強污染場地環(huán)境管理提供決策參考。具體建議:一是從立法角度看，我國對污染場地管理采取專門立法的模式;二是從框架要素看，進一步建立和完善完整有效的配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和指南;三是從責(zé)任體系看，建議根據(jù)“污染者負擔(dān)”原則，應(yīng)明確定義各類責(zé)任人在何種情況下承擔(dān)修復(fù)責(zé)任;四是從因地制宜的管理目標(biāo)看，中央政府應(yīng)制定全國統(tǒng)一的風(fēng)險管理的政策，并制訂指導(dǎo)性的修復(fù)篩選值，省市政府可以根據(jù)本地區(qū)的土地規(guī)劃和開發(fā)需求，制定當(dāng)?shù)氐姆ㄒ?guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

污染場地;環(huán)境管理;國內(nèi)外;比較研究

近幾年來我國對污染場地問題高度關(guān)注，并制定和實施污染場地管理政策和開展全國土壤污染大調(diào)查，啟動重大國家科研課題，以及資助修復(fù)技術(shù)研發(fā)和修復(fù)工程示范項目等。本文通過國內(nèi)外污染場地環(huán)境管理比較研究，從完善法律法規(guī)角度提出相關(guān)政策建議，以期為我國進一步加強污染場地環(huán)境管理提供決策參考。

1 從立法角度看，我國對污染場地管理采取專門立法的模式

考察國外立法關(guān)于污染場地環(huán)境管理過程可知，雖然各國和地區(qū)的立法背景和管理需求各不相同，但是幾乎所有國家和地區(qū)均針對污染場地的管理制定了專門的法律法規(guī);專門立法已經(jīng)成為世界污染場地管理的立法模式。由于污染場地管理的特殊性和復(fù)雜性，難以通過修改補充大氣、水、固體廢物等環(huán)境介質(zhì)的環(huán)境法規(guī)來進行分散式的管理。而且，國際上這些專門立法都側(cè)重于管理已經(jīng)被污染的場地。至于如何預(yù)防污染場地的產(chǎn)生，則一般是通過兩種途徑實現(xiàn)的。一種途徑是在污染場地管理的專門立法中;另一種途徑是通過保護其它環(huán)境介質(zhì)的環(huán)境法規(guī)。

我國《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法(征求意見稿)》已經(jīng)于2009年底發(fā)布。環(huán)境保護部從2006年起就組織有關(guān)專家進行研究，2012年11月還專門建立了土壤環(huán)境保護立法研究專家組。目前中央政府高度重視土壤污染立法工作，鎘米的頻繁出現(xiàn)將加快其出臺，預(yù)計最多3年內(nèi)就將正式出臺。鑒于此，贊同我國對污染場地管理采取專門立法的模式，并強烈建議政府能盡早通過并發(fā)布此專門法規(guī)，以滿足現(xiàn)實工作中對日益增多的場地修復(fù)項目管理的迫切需要。

2 從制度框架看，進一步建立和完善完整有效的配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和指南

從美國和我國臺灣地區(qū)法規(guī)框架的分析，可以看出一個針對污染場地管理的完整有效的法規(guī)框架應(yīng)包括如下主要內(nèi)容:一是責(zé)任體系:專門立法應(yīng)建立明確的責(zé)任體系，即說清楚誰是污染場地治理的責(zé)任方、歸責(zé)原則、責(zé)任分?jǐn)偟姆椒ê头墒欠窬哂兴菁傲Φ葐栴}。二是資金支持:美國和我國臺灣地區(qū)的專門立法都明確建立了資金機制，以支持污染場地的調(diào)查、評估和修復(fù)。三是機構(gòu)設(shè)置:專門立法應(yīng)明確負責(zé)污染場地管理的政府職能部門。四是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或指南:因為污染場地管理涉及的技術(shù)內(nèi)容繁多，一個專門的法律或法規(guī)無法涵蓋其全面內(nèi)容，制定相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或指南是國際通用的方法。

主要的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或指南可以分為以下幾類:修復(fù)參考值或標(biāo)準(zhǔn)，場地優(yōu)先排序指南，場地調(diào)查、評估、修復(fù)方案制定方法，修復(fù)程序和修復(fù)技術(shù)指南、以及修復(fù)過程中環(huán)境、安全、健康管理計劃指南。

我國目前與土壤和地下水有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)遠遠不能適應(yīng)污染場地管理的技術(shù)要求。雖然環(huán)境保護部已于2009年底和2010年初公布了《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法》和其它四個涵蓋場地調(diào)查、風(fēng)險評估、修復(fù)技術(shù)和監(jiān)測的技術(shù)指南的征求意見稿，但是這幾個技術(shù)指南的規(guī)定不夠詳細，需要細化和補充，增強可操作性。

3 從責(zé)任體系看，建議根據(jù)“污染者負擔(dān)”原則，應(yīng)明確定義各類責(zé)任人在何種情況下承擔(dān)修復(fù)責(zé)任

國外幾乎都采用了“污染者負擔(dān)”這一原則以規(guī)定污染場地的責(zé)任方。雖然美國的經(jīng)驗告訴我們這一原則的適用性從一開始就受到質(zhì)疑，其實施和執(zhí)行是既費時也費力，但是美國的絕大多數(shù)利益相關(guān)方都承認采用“污染者負擔(dān)”原則有效地改善了企業(yè)的環(huán)境保護行為，從而有效地預(yù)防了新污染場地的產(chǎn)生。除污染者外，場地的土地所有者是另一組經(jīng)常被作為責(zé)任方的當(dāng)事人。

我國目前主要指導(dǎo)污染場地工作的幾個核心規(guī)范性法律文件都規(guī)定了“污染者負擔(dān)”的原則，要求場地的原生產(chǎn)和經(jīng)營單位承擔(dān)責(zé)任。而且《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法(征求意見稿)》認定了兩類責(zé)任人，一類是污染者，另一類是土地使用權(quán)人。當(dāng)責(zé)任人無法找到或破產(chǎn)時，由當(dāng)?shù)卣袚?dān)場地修復(fù)的責(zé)任。

我國采用“污染者負擔(dān)”的原則。這不僅符合國際上和我國目前的規(guī)定，而且也可以對企業(yè)產(chǎn)生威懾作用，預(yù)防新污染場地的產(chǎn)生。但是，在幾種特殊情況下，“污染者負擔(dān)”原則可能事實上有困難，尋找其它的資金支持方式是立法者應(yīng)考慮的問題。

此外，我國的土地都歸國家所有，因此國際上所適用的土地所有者負擔(dān)原則在我國不能采用，否則所有的場地修復(fù)都將由政府承擔(dān)。考慮這一國情，《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法(征求意見稿)》將土地所有權(quán)人定義為除污染者之外的責(zé)任人。建議我國在規(guī)定土地所有權(quán)人的責(zé)任時，應(yīng)考慮如何清楚地定義此類責(zé)任人在何種情況下承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，以及如何規(guī)定責(zé)任豁免的問題，以確保潛在的土地開發(fā)商愿意開發(fā)污染場地，不致產(chǎn)生類似于美國的棕地問題。

4 從因地制宜原則看，中央制定全國統(tǒng)一的風(fēng)險管理的政策，并制訂指導(dǎo)性的修復(fù)篩選值，省市地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的土地規(guī)劃和開發(fā)需求，制定當(dāng)?shù)氐姆ㄒ?guī)和標(biāo)準(zhǔn)

國際經(jīng)驗證明如果要實現(xiàn)污染場地的管理目標(biāo)，中央、省市和地方的分工明確是必不可少的。在美國，1980年的《超級基金法》因為沒有賦予州和地方政府的參與權(quán)，聯(lián)邦政府專斷，是導(dǎo)致該法早期的執(zhí)行效果不盡人意的主要因素之一。此后，美國修改了相關(guān)的規(guī)定，州、地方政府和社區(qū)的充分參與推動了《超級基金法》的有效實施。

我國各地區(qū)、省市之間的差異性巨大。建議我國在建立法規(guī)框架時，在國家進行專門立法和配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和指南建設(shè)的同時，各省市應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的情況，制定符合本地區(qū)實際情況的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。

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ComparativeStudyonEnvironmentManagementabout ContaminatedSiteBetweenDomesticandForeign

LUYiqing XIAOSuiliLINZhen
(ForeignEconomicCooperationOffice，MinistryofEnvironmentalProtectionofP．R．C．，Beijing100035)

Thispapercomparativelystudiescontaminatedsiteenvironmentmanagementatdomesticandabroad，putsforward relevantpolicysuggestions，inordertofurtherstrengthenenvironmentalmanagementcontaminatedsitesinChinatoprovide decision-makingreference．

contaminatedsite;environmentmanagement;comparativestudy;betweenDomesticandforeign

X53

A

1673-288X(2013)06-0041-02

項目資助:亞洲開發(fā)銀行技術(shù)援助項目7217-PRC子項目2“土壤污染管理框架編制-污染場地管理”

陸軼青，高級工程師，主要研究方向為環(huán)境管理

肖隨麗，工程師，主要研究方向為環(huán)境管理