胡益峰，鄭 榕，柳 濤，金敬林，陳 瓊

（1．國(guó)家海洋局東海分局舟山海洋工作站，舟山市海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)中心 舟山 316000；2．國(guó)家海洋局寧波海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 寧波 315040）

圍填海工程常見(jiàn)違規(guī)環(huán)節(jié)及防治措施

胡益峰1，鄭 榕2，柳 濤1，金敬林1，陳 瓊1

（1．國(guó)家海洋局東海分局舟山海洋工作站，舟山市海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)中心 舟山 316000；2．國(guó)家海洋局寧波海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 寧波 315040）

文章綜述了圍填海工程在相關(guān)審批文書(shū)文件、施工工藝、建設(shè)地點(diǎn)及建設(shè)工期、海域占用面積及填充材料、其他相關(guān)環(huán)境保護(hù)措施等環(huán)節(jié)常見(jiàn)的違法違規(guī)行為，并提出了相應(yīng)的對(duì)策措施和建議。

圍填海工程；違規(guī)行為；防治措施

圍填?；顒?dòng)是圍海和填海兩類人為活動(dòng)的統(tǒng)稱，圍海是指在自然海域修建海上人工構(gòu)造物而圍割出部分獨(dú)立的海域，從而嚴(yán)重改變海域自然屬性的行為，而填海是指用固體物質(zhì)填充原有海域，完全改變海域自然屬性的行為［1］。新中國(guó)成立至20世紀(jì)90年代，我國(guó)先后經(jīng)歷了3次較大規(guī)模的圍填海高潮［2］：第一次是新中國(guó)成立初期的圍海曬鹽，這一階段的圍填海主要以順岸圍割為主，主要的環(huán)境效應(yīng)表現(xiàn)為加速了岸灘的促淤；第二次大規(guī)模的圍填海是在20世紀(jì)60年代中期至70年代的圍墾海涂擴(kuò)展農(nóng)業(yè)用地，這一階段的圍填海也以順岸圍割為主，主要的環(huán)境效應(yīng)表現(xiàn)在大面積近岸灘涂的消失；第三次圍填海熱則發(fā)生在20世紀(jì)80年代中后期到90年代初的灘涂圍墾養(yǎng)殖熱潮，主要的環(huán)境效應(yīng)表現(xiàn)在養(yǎng)殖使得海水富營(yíng)養(yǎng)化。而根據(jù)國(guó)家海洋局發(fā)布的 《海域使用管理公報(bào)》顯示，從1993年開(kāi)始實(shí)施海域使用確權(quán)登記到2010年年底，全國(guó)累計(jì)確權(quán)的填海造地面積達(dá)到9．84萬(wàn)hm2，其中 “十一五”期間，全國(guó)累計(jì)確權(quán)圍填海面積6．72萬(wàn)hm2，年均圍填海造地面積1．34萬(wàn)hm2［3］。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)、國(guó)際投資和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移以及工業(yè)化和城市化的迅猛推進(jìn)，土地的資源性和結(jié)構(gòu)性短缺成為制約沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要 “瓶頸”，因此國(guó)內(nèi)又掀起了新一輪的圍填海高潮。本研究就圍填海工程建設(shè)過(guò)程中容易產(chǎn)生的違法違規(guī)環(huán)節(jié)進(jìn)行了探討，并提出針對(duì)性的措施和建議，為圍填?；顒?dòng)的合理開(kāi)發(fā)提供借鑒。

1 圍填海工程常見(jiàn)的違規(guī)環(huán)節(jié)

1.1 相關(guān)審批文書(shū)文件方面的違規(guī)

1.1.1 環(huán)境影響報(bào)告書(shū)及其核準(zhǔn)文件

根據(jù) 《海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理規(guī)定》［4］，圍填海工程在項(xiàng)目可行性研究階段，需編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。評(píng)價(jià)應(yīng)以工程對(duì)海洋環(huán)境和海洋資源的影響為重點(diǎn)進(jìn)行綜合分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，并提出相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)措施，預(yù)防、控制或減輕工程對(duì)海洋環(huán)境和海洋資源造成的影響和破壞［5］。環(huán)境影響報(bào)告書(shū) （以下簡(jiǎn)稱 “環(huán)評(píng)”）編制后，需通過(guò)專家評(píng)審并獲得相應(yīng)海洋行政主管部門(mén)核準(zhǔn)批復(fù)。

1.1.2 海域使用論證報(bào)告書(shū)及海域使用權(quán)證

根據(jù) 《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》［6］和 《海域使用論證管理規(guī)定》［7］，持續(xù)使用特定海域3個(gè)月以上的排他性用海活動(dòng)，需進(jìn)行海域使用論證 （以下簡(jiǎn)稱 “論證”），編制論證報(bào)告，報(bào)告在詳細(xì)了解和勘查項(xiàng)目所在區(qū)域海洋資源生態(tài)及其開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，客觀地分析項(xiàng)目用海的必要性，項(xiàng)目用海選址、方式、面積、期限的合理性，項(xiàng)目用海與海洋功能區(qū)劃、規(guī)劃的符合性，項(xiàng)目用海與利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)性以及項(xiàng)目用海的不利影響，提出項(xiàng)目用海的對(duì)策和建議，并做出用海論證結(jié)論。論證是審批項(xiàng)目用海的科學(xué)依據(jù)。

上述兩條，在違規(guī)環(huán)節(jié)上存在共性的方面：① 工程從施工建設(shè)至竣工，未進(jìn)行相關(guān)環(huán)評(píng)或論證；② 進(jìn)行了環(huán)評(píng)和論證，但在時(shí)間進(jìn)度上未與工程施工建設(shè)同步；③ 環(huán)評(píng)或論證未獲得相應(yīng)海洋行政主管部門(mén)的核準(zhǔn)批復(fù)；④ 環(huán)評(píng)經(jīng)核準(zhǔn)后超過(guò)5年才開(kāi)工建設(shè)，未重新進(jìn)行環(huán)評(píng)或核準(zhǔn)；⑤ 進(jìn)行了論證，但還未取得海域使用確權(quán)證書(shū)即施工建設(shè)或者超過(guò)了3年有效期。

1.1.3 計(jì)劃部門(mén)的立項(xiàng)批復(fù)

圍填海項(xiàng)目進(jìn)行相關(guān)環(huán)評(píng)和論證后，還需獲得相應(yīng)的計(jì)劃部門(mén)發(fā)改委的立項(xiàng)批復(fù)。項(xiàng)目未獲得計(jì)劃部門(mén)的立項(xiàng)批復(fù)主要出現(xiàn)在那些未辦理任何手續(xù)擅自進(jìn)行的違法圍填?；顒?dòng)。

值得注意的是，有些圍填海工程，往往采取化整為零、拆分審批的變通方式，將大面積圍填海項(xiàng)目分成若干相對(duì)小面積的圍填海項(xiàng)目，以獲得項(xiàng)目審批的便利。

1.2 施工工藝方面的違規(guī)

1.2.1 筑堤施工工藝

圍填海工程筑堤施工工藝主要有以下幾種：PVC排水板固結(jié)法、爆破擠淤置換法、強(qiáng)拋土石方法、樁基結(jié)合強(qiáng)拋法等。目前，在圍填海筑堤施工中最常用的工藝主要是PVC排水板固結(jié)法和爆破擠淤置換法，前者所需工期長(zhǎng)，對(duì)海域生態(tài)環(huán)境影響較小；后者所需工期短，對(duì)海域生態(tài)環(huán)境影響較大。

存在的違規(guī)問(wèn)題主要表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：①擅自將PVC排水板固結(jié)法筑堤工藝改變?yōu)楸茢D淤置換法筑堤工藝，且未重新進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。依據(jù) 《海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理規(guī)定》，施工工藝發(fā)生改變后，對(duì)海洋環(huán)境的影響明顯大于不發(fā)生改變的，需重新進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，報(bào)海洋主管部門(mén)核準(zhǔn)。② 進(jìn)行爆破作業(yè)前，未報(bào)告海洋主管部門(mén)。③ 進(jìn)行爆破擠淤置換法作業(yè)時(shí)，未避開(kāi)主要經(jīng)濟(jì)類魚(yú)蝦產(chǎn)卵期，未按規(guī)定設(shè)置明顯標(biāo)志和信號(hào)。④ 爆破作業(yè)時(shí)，單響炸藥使用量超過(guò)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。⑤ 有樁基作業(yè)時(shí)，泥漿水未經(jīng)處理直接排放入海。

1.2.2 填海施工工藝

填海主要是將土石方填埋覆蓋原有海域的過(guò)程。填海施工方式主要有：先圍堤后推填、邊圍堤邊推填、不圍堤直接推填等。前者對(duì)鄰近海域環(huán)境影響時(shí)間短且影響小，后兩者對(duì)鄰近海域環(huán)境影響時(shí)間長(zhǎng)且影響較大。

一般情況下，圍填海工程的環(huán)評(píng)和核準(zhǔn)文件均明確了填海方式為先圍后填。但在實(shí)際操作過(guò)程中，存在較多的邊圍堤邊推填、不圍堤直接推填的現(xiàn)象，致使土石方中溶解釋放出的有害物質(zhì) （如重金屬等）和懸浮物大量進(jìn)入鄰近海域，加大了對(duì)海域生態(tài)環(huán)境的影響程度。

1.3 建設(shè)地點(diǎn)及工期的違規(guī)

在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，有些單位和個(gè)人會(huì)在經(jīng)濟(jì)生物的自然產(chǎn)卵場(chǎng)、繁殖場(chǎng)、索餌場(chǎng)和鳥(niǎo)類棲息地、進(jìn)行圍填?；顒?dòng)，會(huì)違法在海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感海域進(jìn)行違法圍填?；顒?dòng)，或其他不符合海洋功能區(qū)劃的情況。

圍填海工程的環(huán)評(píng)和核準(zhǔn)意見(jiàn)均明確了施工工期，但因其他種種原因，有些圍填?；顒?dòng)的建設(shè)工期會(huì)滯后，這就延長(zhǎng)了對(duì)鄰近海域海洋環(huán)境影響的周期。

1.4 面積及填充材料方面的違規(guī)

圍填海工程占用海域面積出現(xiàn)違規(guī)主要表現(xiàn)為：① 填海形成的實(shí)際陸地面積超過(guò)審批面積；② 鎮(zhèn)壓層 （或透水構(gòu)筑物）的占用海域面積超過(guò)審批面積；③ 以上兩者均超過(guò)審批面積。超出部分應(yīng)依法進(jìn)行罰款并交納海域使用金。

圍填海工程使用的填充材料應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，不得含有放射性物質(zhì)、建筑和生活垃圾以及其他有毒有害物質(zhì)，且應(yīng)做到土石方平衡。但有些圍填海工程成為處理放射性物質(zhì)、垃圾和其他有毒有害物質(zhì)的場(chǎng)所，將這些不符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的物質(zhì)填埋其中，從而成為污染鄰近海域的源頭，或竣工后為圖方便將多余的土石方擅自遺棄至鄰近海域。

1.5 其他相關(guān)環(huán)境保護(hù)措施方面的違規(guī)

圍填海工程的施工工期相對(duì)較長(zhǎng)，這就要求在工程建設(shè)期內(nèi)，應(yīng)采取各項(xiàng)措施，保護(hù)周邊海域、生物生態(tài)、人類居住及相關(guān)敏感點(diǎn)的環(huán)境。保護(hù)措施不到位或未采取措施的情況主要有：① 廢水、廢物未經(jīng)處理直接排放或棄之入海；② 施工作業(yè)船舶未安裝油水分離裝置，油污水排放口未按規(guī)定進(jìn)行鉛封管理或擅自開(kāi)啟鉛封排放；③ 開(kāi)山采石、土石方運(yùn)輸、推填平整等作業(yè)引起的揚(yáng)塵和噪聲影響周邊居住居民、敏感類生物及環(huán)境區(qū)域；④ 圍填海引起流速、流向、沖淤的變化，未經(jīng)充分論證，影響附近碼頭、水道、錨地、橋梁等的通航安全。

2 防治措施與建議

2.1 建立健全圍填海管理的法律法規(guī)

目前，我國(guó)對(duì)圍填海進(jìn)行管理的主要依據(jù)是 《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》［8］，其他還有 《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》以及2010年國(guó)土資源部和國(guó)家海洋局聯(lián)合下發(fā)的 《關(guān)于加強(qiáng)圍填海造地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，但缺乏針對(duì)圍填海項(xiàng)目管理的專項(xiàng)法律法規(guī)。因而制定一部圍填海方面的專項(xiàng)法律法規(guī)，各級(jí)政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定配套實(shí)施細(xì)則或地方法規(guī)，從而對(duì)圍填海活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)，已迫在眉睫。

2.2 加強(qiáng)圍填海審批和執(zhí)法力度

海洋主管部門(mén)在審批圍填海項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)與海洋功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)符合性方面的審查力度，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行圍填海聽(tīng)證會(huì)制度，杜絕無(wú)序無(wú)度的開(kāi)發(fā)。海洋執(zhí)法部門(mén)要做好事前宣貫、事中監(jiān)管、事后指導(dǎo)三個(gè)關(guān)口。所謂事前宣貫是指對(duì)進(jìn)行圍填海的單位和個(gè)人在施工建設(shè)之前進(jìn)行國(guó)家有關(guān)圍填海制度、法律法規(guī)、需采取的環(huán)保措施等方面知識(shí)的講解和宣貫。事中監(jiān)管是指在圍填海建設(shè)期間，要加強(qiáng)執(zhí)法檢查力度，對(duì)違法違規(guī)、污染環(huán)境的行為進(jìn)行處罰處理，責(zé)其改正。事后指導(dǎo)是指圍填海竣工后，對(duì)運(yùn)行主體進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)、污染排污等方面的指導(dǎo)。針對(duì)海洋執(zhí)法隊(duì)伍人員不足問(wèn)題，可以嘗試建立群管機(jī)制或引進(jìn)第三方監(jiān)視監(jiān)管。

2.3 建立圍填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)估制度

建立圍填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)與評(píng)估制度，對(duì)圍填海項(xiàng)目引起的海域生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要包括水動(dòng)力環(huán)境評(píng)價(jià)、海底地形評(píng)價(jià)、海岸變遷與岸灘演化評(píng)價(jià)、海洋環(huán)境化學(xué)評(píng)價(jià)、海洋生物與生態(tài)評(píng)價(jià)、海洋災(zāi)害評(píng)價(jià)、海域使用現(xiàn)狀調(diào)查等。目前，相關(guān)圍填海動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)方面的制度性文件主要為國(guó)家海洋局東海分局下發(fā)的 《填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程》 （試用稿），但還未成為正式發(fā)布實(shí)施的技術(shù)規(guī)程。

2.4 積極宣傳，增強(qiáng)全民海洋環(huán)境保護(hù)與和諧持續(xù)發(fā)展的意識(shí)［9］

各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)積極開(kāi)展對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)意識(shí)的宣傳，通過(guò)電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體加大相關(guān)海洋法律法規(guī)的宣貫力度，宣傳和普及海洋環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)知識(shí)，舉辦海洋環(huán)境保護(hù)與監(jiān)測(cè)講座，開(kāi)展海洋環(huán)境法制教育、環(huán)境危機(jī)教育、環(huán)境道德教育、環(huán)境責(zé)任教育，舉辦海域使用申請(qǐng)單位、施工建設(shè)單位參與的法律法規(guī)知識(shí)體系、環(huán)境保護(hù)措施座談會(huì)，從而增強(qiáng)民眾的海洋法制意識(shí)，提高公民保護(hù)海洋環(huán)境的自覺(jué)性，樹(shù)立海洋和諧持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的理念。

［1］ 劉述錫，馬玉艷，卞正和．圍填海生態(tài)環(huán)境效應(yīng)評(píng)價(jià)方法研究［J］．海洋通報(bào)，2010，29（6）：707－711．

［2］ 中國(guó)水利學(xué)會(huì)圍涂開(kāi)發(fā)專業(yè)委員會(huì)．中國(guó)圍海工程［M］．北京：中國(guó)水利水電出版社，2000．

［3］ 張明慧，陳昌平，索安寧，等．圍填海的海洋環(huán)境影響國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展［J］．生態(tài)環(huán)境學(xué)報(bào)，2012，21（8）：1509－1513．

［4］ 國(guó)家海洋局．海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理規(guī)定［Z］．北京：國(guó)家海洋局，2008．

［5］ 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院．防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例［Z］．北京：中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，2006．

［6］ 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)．中華人民共和國(guó)海域使用管理法［Z］．北京：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2002．

［7］ 國(guó)家海洋局．海域使用論證管理規(guī)定［Z］．北京：國(guó)家海洋局，2008．

［8］ 孫麗，劉洪濱，楊義菊，等．中外圍填海管理的比較研究［J］．中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012，（5）：40－46．

［9］ 狄乾斌，韓增林．大連市圍填海活動(dòng)的影響及對(duì)策研究［J］．海洋開(kāi)發(fā)與管理，2008，25（10）：122－126．