湛少偉黃應(yīng)中

論法治保障下的社會(huì)管理創(chuàng)新

湛少偉＊黃應(yīng)中＊＊

黨的十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用”，“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，“要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”。這標(biāo)志著我國(guó)的社會(huì)管理創(chuàng)新向科學(xué)化、法治化邁進(jìn)。本文擬從我國(guó)社會(huì)管理與法治建設(shè)的實(shí)踐角度出發(fā),對(duì)我國(guó)社會(huì)管理體制創(chuàng)新與法治保障的幾個(gè)重要問(wèn)題進(jìn)行探討，以期對(duì)當(dāng)下中國(guó)社會(huì)正在如火如荼進(jìn)行的“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”有所裨益。

社會(huì)管理 創(chuàng)新 法制保障

一、何謂“社會(huì)管理”

自從社會(huì)管理創(chuàng)新在黨的重要文件中提出后，社會(huì)管理迅速成為當(dāng)代中國(guó)的熱門(mén)話題，也成為學(xué)者研究的熱點(diǎn)，社科領(lǐng)域?qū)χM(jìn)行了大量的研究，有關(guān)的研究成果前所未有。但是，由于構(gòu)成這一詞語(yǔ)的“社會(huì)”和“管理”兩個(gè)語(yǔ)素在不同場(chǎng)合、不同的學(xué)科研究視角、不同的參照語(yǔ)境下，有不同的定義，社會(huì)管理的概念是眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。

對(duì)何謂“社會(huì)管理”，學(xué)者通常如此定義：人們通常在兩種意義上使用這個(gè)概念，狹義的觀念認(rèn)為，社會(huì)管理作為政府的一項(xiàng)職能，與政治管理、經(jīng)濟(jì)管理相對(duì)，指的是政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)中排除掉政治統(tǒng)治事務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)的那部分事務(wù)的管理和治理，其所涉及的范圍一般也就是社會(huì)政策所作用的領(lǐng)域；而廣義的觀念認(rèn)為，社會(huì)管理主要是政府和社會(huì)組織對(duì)社會(huì)生活、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)制度、社會(huì)事業(yè)和社會(huì)觀念等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過(guò)程[1]應(yīng)松年.社會(huì)管理創(chuàng)新引論[J].法學(xué)論壇,2010(6).。

而官方學(xué)者則從我國(guó)現(xiàn)實(shí)政策層面對(duì)“社會(huì)管理”從內(nèi)涵、任務(wù)、主體、目的諸方面進(jìn)行了“質(zhì)”的規(guī)定：是中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)四位一體總體格局中社會(huì)建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，它是指以維系社會(huì)秩序?yàn)楹诵?，通過(guò)政府主導(dǎo)、多方參與、規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同、秉持社會(huì)公正、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)治安、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為人類社會(huì)生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運(yùn)行條件和社會(huì)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)和諧的活動(dòng)。[2]馬凱.努力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010(5).

有法學(xué)學(xué)者基于“理論是實(shí)踐的指南，概念是思維的工具”的常識(shí)判斷，以實(shí)證分析方法，對(duì)我國(guó)實(shí)定法中“社會(huì)管理”這一概念的分布及法規(guī)范中“社會(huì)管理”概念在具體法語(yǔ)境中使用的差異及特點(diǎn)進(jìn)行辨析研究后，認(rèn)為：社會(huì)管理并非一個(gè)不證自明、不言而喻的概念；社會(huì)管理既是一個(gè)時(shí)髦的政策用語(yǔ)，也是一個(gè)嚴(yán)肅的法律概念。我國(guó)的實(shí)定法中社會(huì)管理概念確實(shí)存在不足，并進(jìn)而指出，“社會(huì)管理立法是社會(huì)管理的依據(jù)與實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理法治化的前提，加之社會(huì)管理法治化是我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的必然選擇，它呼喚認(rèn)真對(duì)待作為法律概念的社會(huì)管理?！盵3]鄧聯(lián)繁.社會(huì)管理概念的法規(guī)范分析[J].中國(guó)法學(xué),2012(2).，因此，在十八大報(bào)告中將之前社會(huì)管理的有關(guān)表述加入了“法治保障”，標(biāo)志著當(dāng)前和今后社會(huì)管理及其創(chuàng)新的指導(dǎo)思想、基本路徑和主要方法都是“社會(huì)管理法治化”，作為法律概念的社會(huì)管理亟需進(jìn)一步予以辨明厘清。

二、我國(guó)現(xiàn)存的“社會(huì)管理”的不足

北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授夏學(xué)鑾表示，社會(huì)管理是一個(gè)老問(wèn)題，是任何一個(gè)形態(tài)的社會(huì)都不可少的一項(xiàng)管理活動(dòng)。但是，“創(chuàng)新社會(huì)管理”是一個(gè)新問(wèn)題，因?yàn)樵诋?dāng)前這個(gè)社會(huì)劇烈轉(zhuǎn)型的時(shí)期，舊的理念和方法已經(jīng)無(wú)法妥善應(yīng)對(duì)層出不窮的新情況。[4]游海濱.中國(guó)政府新大考：應(yīng)該怎樣管社會(huì)？[EB/OL]. (2013-1-14-)http:// society.people.com.cn/n/2012/0830/c86800-18876470-4.html.

自我國(guó)實(shí)施改革開(kāi)放特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，帶來(lái)空前的社會(huì)變革，既給我國(guó)的發(fā)展進(jìn)步帶來(lái)巨大活力，也帶來(lái)突出矛盾和問(wèn)題。2011年，我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)了5000美元，意味著我國(guó)已經(jīng)從中低收入階段跨入中上收入階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了“發(fā)展黃金期”和“社會(huì)矛盾凸顯期”交織時(shí)期，現(xiàn)實(shí)中突出的問(wèn)題矛盾表現(xiàn)在：人民矛盾和社會(huì)矛盾引發(fā)的群眾上訪和群體性事件多樣多發(fā)、成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素；流動(dòng)人口大幅增加，既給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，也給社會(huì)管理帶來(lái)巨大壓力；社會(huì)治安形勢(shì)總體穩(wěn)定，但刑事犯罪居高不下，公共安全事故頻發(fā)，食品藥品安全問(wèn)題突出；非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織快速發(fā)展，但管理服務(wù)問(wèn)題突出；互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也給社會(huì)管理帶來(lái)諸多新情況新問(wèn)題；分配機(jī)制不夠合理、貧富差距拉大，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)不夠合理，結(jié)構(gòu)化、碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏有效流動(dòng)機(jī)制，階層分化停滯、結(jié)構(gòu)固化；外部勢(shì)力插手干預(yù)，傳統(tǒng)安全因素和非傳統(tǒng)安全因素相互作用，增加了社會(huì)矛盾的復(fù)雜性，等等。

面對(duì)社會(huì)領(lǐng)域復(fù)雜的矛盾和新的問(wèn)題，現(xiàn)存的“社會(huì)管理”模式沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“行政管理”模式，在理念思路、體制機(jī)制、方法手段等諸多方面存在難以完全適應(yīng)的方面。這種“社會(huì)管理”的目標(biāo)是“服從”與“管制”，而不是“服務(wù)”；管理主體是“國(guó)家”或“政府”，而不是“社會(huì)”；管理的方式單純依靠垂直、縱向的政府的行政權(quán)力，而缺乏自下而上的“權(quán)利”管理，即缺乏社會(huì)主體的動(dòng)員與參與、缺乏公民民主管理、缺乏管理者與被管理者的溝通與協(xié)商；管理客體不是社會(huì)關(guān)系、社會(huì)行為或提供物質(zhì)的、精神的服務(wù)而是被管理者的思想或私人活動(dòng)；它注重的是“威權(quán)”而不是“威信”，管理機(jī)制是自上而下的權(quán)力管理，管理方式或方法是命令、指令。這種模式因其以國(guó)家強(qiáng)力實(shí)施的社會(huì)治理而具有高效率、低成本的特點(diǎn)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代具有極大的優(yōu)勢(shì)。

但是，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)已發(fā)生了深刻的變化，人們的民主法治意識(shí)、公平正義意識(shí)、自由平等意識(shí)不斷增強(qiáng)，繼續(xù)以“權(quán)力時(shí)代”的社會(huì)管理模式管理“權(quán)利時(shí)代”，就必然會(huì)出現(xiàn)諸多問(wèn)題，管理越位、錯(cuò)位、缺位不可避免，甚至這些錯(cuò)位、越位的管理方法和手段會(huì)成為社會(huì)矛盾爆發(fā)的激發(fā)點(diǎn)。

三、我國(guó)關(guān)于創(chuàng)新社會(huì)管理的實(shí)踐和路徑選擇

正是基于現(xiàn)實(shí)的需要和社會(huì)經(jīng)濟(jì)階段性的要求，需要根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展形式，來(lái)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，科學(xué)總結(jié)和認(rèn)識(shí)并遵循社會(huì)自身運(yùn)行規(guī)律，運(yùn)用新的社會(huì)管理理念、技術(shù)、方法和機(jī)制等，構(gòu)建新的社會(huì)管理模式，形成更為良好的社會(huì)秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

從黨和政府對(duì)創(chuàng)新社會(huì)管理的認(rèn)知和表述來(lái)看，有一個(gè)從重視到深化到發(fā)展的過(guò)程。

2004年6月，在黨的十六屆四中全會(huì)上，提出了要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新。深入研究社會(huì)管理規(guī)律，完善社會(huì)管理體系和政策法規(guī)，整合社會(huì)管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。”

在2009年底全國(guó)政法工作電視電話會(huì)議上，社會(huì)管理創(chuàng)新成為所強(qiáng)調(diào)的“社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項(xiàng)重點(diǎn)工作的組成部分之一，是指導(dǎo)政法工作的重要綱領(lǐng)中的一部分。

2011年2月19日，胡錦濤總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班式上強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平。社會(huì)管理，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民。

2011年3月，“社會(huì)管理創(chuàng)新”首次以重要篇幅寫(xiě)進(jìn)《政府工作報(bào)告》，并在國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要中單獨(dú)成篇。

2012年11月，中共十八大報(bào)告中更是明確提出：要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，全面推進(jìn)依法治國(guó)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力；圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理體系，加快“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制；實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作的法治化。

十八大報(bào)告明確提出社會(huì)管理的“法治保障”，這一新的要求是在全面總結(jié)多年來(lái)我國(guó)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)管理實(shí)踐基礎(chǔ)上提出的，是在社會(huì)管理領(lǐng)域全面落實(shí)“依法治國(guó)”方略的當(dāng)然選擇。這一要求也標(biāo)志著我國(guó)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的路徑選擇是“法治化”。

四、社會(huì)管理創(chuàng)新和法治的關(guān)系

對(duì)社會(huì)管理與法治的關(guān)系，從理論到實(shí)踐均已形成了基本共識(shí)，那就是社會(huì)管理必須走法治道路，也就是要實(shí)現(xiàn)學(xué)者們所倡導(dǎo)的“法治型社會(huì)管理”或“社會(huì)管理法治化”，意味著“用法治的精神統(tǒng)帥社會(huì)管理全局，用法治的眼光審視社會(huì)管理中的各種問(wèn)題，用法治的思維謀劃社會(huì)管理的戰(zhàn)略，用法治的手段破解社會(huì)管理難題或者說(shuō)癥結(jié)，用法治的方法鞏固社會(huì)管理成果?！盵1]江必新、羅英.社會(huì)管理法治化三論[J].民主與法制,2012(1).

但是，法律具有明確性、穩(wěn)定性，立法程序更嚴(yán)格，且立法主要是對(duì)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的固化與對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的回應(yīng)，而不是主要針對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的問(wèn)題，因此法律在一定意義上還具有保守性、守舊性。創(chuàng)新顯然是對(duì)既有規(guī)則和方法的突破與變革。因而從字面上看，“法治所要求的穩(wěn)定性和創(chuàng)新所體現(xiàn)的變動(dòng)性至少在表面上存在著不可避免的緊張關(guān)系：一方面，要進(jìn)行創(chuàng)新，就勢(shì)必面臨如何維護(hù)法律的尊嚴(yán)及其穩(wěn)定性問(wèn)題；另一方面，要實(shí)施法治，則又面臨如何保證創(chuàng)新的及時(shí)進(jìn)行以適應(yīng)新的形勢(shì)需要問(wèn)題。在社會(huì)管理領(lǐng)域，這種情況同樣存在?！盵1]蔡樂(lè)渭.社會(huì)管理創(chuàng)新的法治之維--論法治視角下社會(huì)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2011(4).

在法治社會(huì)的應(yīng)然角度看，社會(huì)管理不應(yīng)脫離法治的軌道，社會(huì)管理創(chuàng)新不是要去法治化。社會(huì)管理法治化也不是要擯棄、扼殺社會(huì)管理的創(chuàng)新。兩者之間的理想關(guān)系應(yīng)該是這樣的，“立足依法治國(guó)方略，在法治基礎(chǔ)上探索社會(huì)管理模式的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的法治化：既需要以法治推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新，又需要以社會(huì)管理創(chuàng)新促進(jìn)我國(guó)法治轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)我國(guó)法治的現(xiàn)代化?！薄吧鐣?huì)管理法治化是社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)基本目標(biāo)”，“社會(huì)管理法治化是社會(huì)管理創(chuàng)新的必由之路”，“社會(huì)管理創(chuàng)新是社會(huì)管理法治化的強(qiáng)大動(dòng)力與必要基礎(chǔ)”。[2]江必新、羅英.社會(huì)管理法治化三論[J].民主與法制,2012(1).

然而，比照上述要求，檢討我國(guó)各地各級(jí)機(jī)關(guān)在轟轟烈烈開(kāi)展的創(chuàng)新社會(huì)管理實(shí)踐中的具體做法，則往往存在著脫離法治軌道和損害法律權(quán)威的情況發(fā)生，有學(xué)者將這些做法概括為三個(gè)不好的傾向，即“行為方式的模仿性、內(nèi)容選擇的隨意性和主題內(nèi)涵的擴(kuò)張性”。[3]張永軍.社會(huì)管理創(chuàng)新的法理要義[J/OL]. (2013-1-13)http://www.xbdkfzzs.com/ NewsView.asp?NewsOrder=5779&LinkUrl=Project&NewsType=6.

五、當(dāng)前如何在創(chuàng)新社會(huì)管理中實(shí)現(xiàn)法治保障

（一）創(chuàng)新社會(huì)管理要堅(jiān)持法治的“三公原則”——公平、公正、公開(kāi)

十八大報(bào)告中提出要“必須堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平正義”，要“逐步建立起以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系?！?/p>

目前，具有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本建立，“公平正義”已經(jīng)成為社會(huì)主義法治理念的核心內(nèi)容。但法律體系和有關(guān)制度絕不是盡善盡美，相關(guān)法律體系的進(jìn)一步完善的任務(wù)相當(dāng)繁重。而且，法律實(shí)施的任務(wù)更加緊迫。社會(huì)管理千絲萬(wàn)縷，而處在當(dāng)下轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)社會(huì)管理工作更是紛繁復(fù)雜。特別是社會(huì)大眾的法治觀念、權(quán)利意識(shí)、平等意識(shí)大大增強(qiáng)，對(duì)社會(huì)管理立法以及社會(huì)管理執(zhí)法與司法的要求更高，必須適應(yīng)這一新形勢(shì)。首先，既要加快社會(huì)管理立法、修法進(jìn)度，及時(shí)廢止過(guò)時(shí)的、不當(dāng)?shù)纳鐣?huì)管理方面法律法規(guī)，又要堅(jiān)持依法立法、科學(xué)立法、民主立法，保障立法質(zhì)量。其次，要真正堅(jiān)持以人為本，把社會(huì)大眾的合法權(quán)益作為社會(huì)管理法治化的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，保證起點(diǎn)公平、規(guī)則的公平和機(jī)會(huì)的公平。第三，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作不僅“要保證正義得以實(shí)現(xiàn)，而且要保證正義要以看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)”，要堅(jiān)持公開(kāi)原則。要保證社會(huì)管理的主體在陽(yáng)光下運(yùn)作，權(quán)力在陽(yáng)關(guān)下運(yùn)行，管理工作透明公開(kāi)。這樣，就有利于民眾知曉社會(huì)管理主體的工作，增強(qiáng)被管理對(duì)象的可預(yù)期性、安全感，也能對(duì)管理方進(jìn)行必要的監(jiān)督，提高政府在社會(huì)管理中的公信力，從而形成良好的社會(huì)秩序。

（二）創(chuàng)新社會(huì)管理要以建設(shè)“法治政府”為著力點(diǎn)

早在古希臘時(shí)，亞里士多德就提出了關(guān)乎法治的論斷：法治應(yīng)包含兩重意義，已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。

依法治國(guó)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在依法治權(quán)、依法治官。且我國(guó)行政權(quán)有一權(quán)獨(dú)大的歷史傳統(tǒng)，因此，我國(guó)的法治建設(shè)重點(diǎn)在行政法治，難點(diǎn)也在行政法治。如何按照法治要求，形成權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政體制事關(guān)政治改革成敗。具體到社會(huì)管理領(lǐng)域，改變由政府壟斷社會(huì)管理權(quán)利的局面，建立起以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理制度成為社會(huì)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)內(nèi)容。一方面，雖然社會(huì)管理仍然是政府的一項(xiàng)基本職能，但政府不再是社會(huì)管理的唯一主體，社會(huì)組織和社會(huì)普通公眾成為社會(huì)管理主體，這涉及對(duì)原有行政權(quán)力和職能的重新分配，科學(xué)、合理劃分不同主體間的權(quán)責(zé)和界限，從根本上避免出現(xiàn)公權(quán)力在社會(huì)管理中的“越位”。另一方面，雖然政府不再獨(dú)攬社會(huì)管理權(quán)力，但其在社會(huì)管理中仍然具有主導(dǎo)性。創(chuàng)新社會(huì)管理，不是過(guò)多地把政府的事情交給社會(huì)去辦，而是要確保政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)到位，確保公權(quán)力在服務(wù)過(guò)程中行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效，權(quán)力不出現(xiàn)“錯(cuò)位”和“缺位”。要結(jié)合社會(huì)管理創(chuàng)新，加快法治政府建設(shè)，加快體制改革，為推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府清除體制障礙。

創(chuàng)新社會(huì)管理，又面臨著如何切實(shí)尊重法律權(quán)威、防止社會(huì)管理創(chuàng)新脫離法治軌道與損害法律尊嚴(yán)的現(xiàn)實(shí)難題。創(chuàng)新社會(huì)管理的實(shí)踐過(guò)程中，不可避免的會(huì)出現(xiàn)一些創(chuàng)新舉措與現(xiàn)有法律制度沖突的現(xiàn)象。而且可以肯定，部分沖突的根源在于社會(huì)情勢(shì)的變遷致使一些法律制度因?yàn)椴缓蠒r(shí)宜，失去了價(jià)值指引與行為規(guī)范的功能。因此，一方面要肯定創(chuàng)新社會(huì)管理有更充分的“政治正確性”和正當(dāng)性，另一方面又要堅(jiān)持維護(hù)法律權(quán)威，堅(jiān)持在法治框架內(nèi)創(chuàng)新，避免所謂的“良性違法”，更要絕對(duì)禁止以創(chuàng)新為名實(shí)則是踐踏法律、無(wú)視法律底線的所謂“創(chuàng)新沖動(dòng)”。一些地方和部門(mén)現(xiàn)在進(jìn)行的所謂的的社會(huì)管理創(chuàng)新，也許能迅速獲得正面效應(yīng)，但這種創(chuàng)新的正當(dāng)性不足，其效應(yīng)難保持續(xù)長(zhǎng)久，而且，它所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)或者說(shuō)副產(chǎn)品則遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其“短期收益”。2013年伊始，公安部施行“史上最嚴(yán)交規(guī)”，對(duì)“闖黃燈”實(shí)行重罰一周即告夭折即是明證[1]2013年1月1日，被一些媒體稱為“史上最嚴(yán)交規(guī)”的修訂版《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》于零時(shí)起正式施行，該規(guī)定附件2中第2條規(guī)定“駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)違反道路交通信號(hào)燈通行”，納入“一次記6分”違法行為。據(jù)此接受媒體采訪的公安部交管局有關(guān)負(fù)責(zé)人明確提出：“搶黃燈行為屬于違反道路交通信號(hào)燈通行，對(duì)駕駛?cè)颂?0元以上200元以下罰款，記6分”。遂產(chǎn)生了“闖黃燈”和“闖紅燈”一樣處罰規(guī)定。該規(guī)定一經(jīng)實(shí)施，便導(dǎo)致了普通民眾和媒體的紛紛“吐槽”。學(xué)者和專家更是指出了該規(guī)定存在諸多缺陷：處罰依據(jù)不足，有違上位法；規(guī)定缺乏可操作性，有違物理基本原理和常識(shí)；規(guī)定出臺(tái)沒(méi)有經(jīng)過(guò)“民主化、科學(xué)化、規(guī)范化”論證和討論。1月9日，實(shí)行了6天的該規(guī)定在強(qiáng)大民意反彈下被宣布“暫緩執(zhí)行”。公安部門(mén)實(shí)行“闖黃燈”處罰的規(guī)定雖然沒(méi)有公開(kāi)宣布為社會(huì)管理創(chuàng)新的舉措，但是其目的在于減少道路交通事故，保證交通安全，改變交通過(guò)程中普遍存在的“搶黃燈”的不良習(xí)慣，將其作為交管部門(mén)創(chuàng)新社會(huì)管理的一個(gè)辦法應(yīng)無(wú)不當(dāng)。。這種所謂的“創(chuàng)新”，既損害了法律權(quán)威，同時(shí)也由于其反規(guī)則傾向而動(dòng)搖了社會(huì)管理的基礎(chǔ)。因此，創(chuàng)新社會(huì)管理實(shí)踐，要健全法律解釋機(jī)制、法律清理機(jī)制、法律修改機(jī)制、法律廢止機(jī)制，暢通社會(huì)管理創(chuàng)新的法律渠道，讓具有正確價(jià)值取向的社會(huì)管理創(chuàng)新在法治軌道上開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

（三）創(chuàng)新社會(huì)管理要大力加強(qiáng)行政程序法治建設(shè)

程序與實(shí)體相對(duì)應(yīng)，互為表里，不可或缺。程序?qū)τ趯?shí)體而言，不只具有工具意義，其本身具有獨(dú)立價(jià)值。然而我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的“重實(shí)體、輕程序”傳統(tǒng)，迄今未得根本改變，正如溫家寶總理所說(shuō)：“沒(méi)有程序的民主，就沒(méi)有實(shí)質(zhì)的民主；沒(méi)有程序的公正，就很難保證實(shí)體公正和結(jié)果公正。當(dāng)前重權(quán)限、輕程序的問(wèn)題比較突出，許多損害、侵犯群眾利益的突出問(wèn)題，往往是不按程序辦事或程序不規(guī)范造成的?！盵2]溫家寶.在全國(guó)依法行政工作會(huì)議上的講話[EB/OL].(2013-1-13) http://www.gov.cn/ ldhd/2010-09/19/content_1705732.htm.

我國(guó)的程序法在整體上比較落后，行政程序法尤其如此，迄今沒(méi)有全國(guó)性的統(tǒng)一行政程序法。按照十八大要求，社會(huì)管理創(chuàng)新就是要通過(guò)法治保障形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的制度體系，在實(shí)體的職能權(quán)限方面劃定了政府“管理什么，不管什么”問(wèn)題后，首要的就是政府怎么管理這個(gè)程序問(wèn)題，即是要拓展人民的有序參與渠道，順應(yīng)公民主體意識(shí)和參與意識(shí)增強(qiáng)的要求，按照正當(dāng)程序要求，暢通利益表達(dá)機(jī)制，保障社會(huì)管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)。提高管理的透明度，增強(qiáng)社會(huì)管理的科學(xué)性和民主性，使社會(huì)管理工作更加符合社情民意。

其次，結(jié)合法治政府建設(shè)的目標(biāo)，以社會(huì)管理創(chuàng)新為契機(jī)與動(dòng)力，加快社會(huì)管理程序建設(shè)，盡早完成國(guó)家層面的《行政程序法》立法工作。現(xiàn)代國(guó)家都是“行政國(guó)”，我國(guó)尤其為甚：行政部門(mén)擁有廣泛的對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行管制的職權(quán)，負(fù)有多種多樣的公共服務(wù)職責(zé)。這些無(wú)所不在的行政職權(quán)，對(duì)每一個(gè)人而言都是雙刃劍。法治政府的核心問(wèn)題是：如何在承認(rèn)政府擁有廣泛行政權(quán)現(xiàn)實(shí)必要性的同時(shí)，又對(duì)這些權(quán)力進(jìn)行有效規(guī)范和制約，以保障個(gè)體的尊嚴(yán)和權(quán)利？正是對(duì)上述挑戰(zhàn)的制度性回應(yīng)，就是通過(guò)正當(dāng)程序原則以及規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)必須遵循的手續(xù)、步驟、方式、順序、時(shí)限等規(guī)則，來(lái)兼顧行政效率和公平，使實(shí)體權(quán)能越來(lái)越廣泛的政府部門(mén)依然受到程序法框架的約束，不至于成為脫韁野馬。在此《行政程序法》制定之前，要把建立和完善社會(huì)管理程序作為創(chuàng)新社會(huì)管理與推進(jìn)依法行政的重點(diǎn)任務(wù)。因?yàn)橹挥袑⑸鐣?huì)管理的環(huán)節(jié)、實(shí)施步驟程序化、規(guī)范化，才能讓社會(huì)管理人員有所遵循，從而避免管理的隨意性。

（四）社會(huì)管理創(chuàng)新要堅(jiān)持以民生建設(shè)為突破口

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，實(shí)施以市場(chǎng)化為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革，利益分配格局嚴(yán)重分化，短短的時(shí)間內(nèi)就進(jìn)入了“矛盾的多發(fā)期”，形成的以失地農(nóng)民、進(jìn)城民工、下崗職工等為代表的社會(huì)底層弱勢(shì)群體，社會(huì)貧富差距加大。而媒體不斷爆出的“拼爹”事件從另一端反映了我國(guó)社會(huì)階層的結(jié)構(gòu)化、碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。利益分配失衡導(dǎo)致民生問(wèn)題突出，這已成為當(dāng)前社會(huì)矛盾易發(fā)多發(fā)背后的深層次原因。

如何化解社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，突破口就在保障和改善民生。胡錦濤同志指出：“社會(huì)管理，說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，切實(shí)貫徹黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益?！爆F(xiàn)代社會(huì)管理本質(zhì)上是人本化管理，要求以人為本，尊重人、關(guān)心人、愛(ài)護(hù)人、解放人、發(fā)展人，而不是壓制人、束縛人。服務(wù)型管理是人本化管理的具體體現(xiàn)，寓管理于服務(wù)之中，以服務(wù)作為管理的基本方式與途徑。

社會(huì)服務(wù)的主題是民生保障。要實(shí)現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”社會(huì)建設(shè)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，完善社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利制度與社會(huì)救助體系，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，暢通完善個(gè)人權(quán)益保護(hù)機(jī)制、個(gè)人訴求表達(dá)機(jī)制、社會(huì)矛盾化解機(jī)制，聽(tīng)民聲，順民意，排民憂，解民難，消民怨，無(wú)不需要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，而每一項(xiàng)改革均涉及復(fù)雜的利益和交織的矛盾，會(huì)遇到很多困難和阻力。但這些改革和創(chuàng)新又具有最廣泛的民意基礎(chǔ)，能凝聚最寬泛的改革共識(shí)，能獲得最深厚的改革推動(dòng)力，是創(chuàng)新社會(huì)管理體制的最佳突破口。

*湛少偉，鄂州市人民檢察院反瀆職侵權(quán)局局長(zhǎng)。

**黃應(yīng)中，鄂州市人民檢察院干警。