劉哲昕

人民建議征集制度是社會(huì)主義民主的初步實(shí)踐

劉哲昕＊

最近，許多地方政府都在醞釀建立人民建議征集制度，其中上海市政府與北京市政府的做法相對(duì)比較突出。2011年12月，上海市信訪辦掛牌成立了人民建議征集處。僅僅一年時(shí)間，就已經(jīng)累計(jì)辦理各類人民建議意見(jiàn)1萬(wàn)余件，得到了市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和充分肯定（批示達(dá)140余條）。[1]上海市信訪辦人民建議征集處.加強(qiáng)人民建議征集工作，優(yōu)化社會(huì)管理[J].檢察風(fēng)云 創(chuàng)新社會(huì)管理理論專刊，2012（6）.為了進(jìn)一步將這項(xiàng)工作推向深入，上海市正在緊鑼密鼓地醞釀出臺(tái)《上海市人民建議征集工作和獎(jiǎng)勵(lì)表彰辦法》，引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注。無(wú)獨(dú)有偶，2012年9月，北京市政府人民建議征集辦公室發(fā)出公告，為出臺(tái)《北京市2013年為群眾擬辦重要實(shí)事》廣泛征集群眾的意見(jiàn)與建議。公告列出了“一刻鐘社區(qū)服務(wù)圈”、“房?jī)r(jià)合理回歸”、“穩(wěn)定物價(jià)”等16項(xiàng)希望人民提出建議的參考議題，涵蓋了民眾生活和公共領(lǐng)域的方方面面，引起了北京市民的熱烈反響。[2]關(guān)于向廣大人民群眾征集對(duì)《北京市2013年為群眾擬辦重要實(shí)事》意見(jiàn)與建議的通知[N].北京日?qǐng)?bào),2012-9-10.看來(lái)為了探索建立這個(gè)似曾相識(shí)的“新”制度，各個(gè)地方政府可謂各出高招，且已初見(jiàn)成效。然而令人深思的是，當(dāng)人民建議征集制度從實(shí)踐的臺(tái)下拿到學(xué)術(shù)的臺(tái)面討論的時(shí)候，卻意外地引發(fā)了學(xué)術(shù)界一場(chǎng)不小的爭(zhēng)論。部分學(xué)者對(duì)人民建議征集制度持贊賞的態(tài)度。有學(xué)者認(rèn)為，人民建議征集乃是政府法律義務(wù)上的拓展，是政府信息公開(kāi)的法治前提；還有學(xué)者認(rèn)為，人民建議征集是公眾參與式民主的生動(dòng)體現(xiàn)，是落實(shí)中央“新兩個(gè)凡是”重要精神[3]黨的十八大報(bào)告提出：凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正。的制度保障；部分學(xué)者則對(duì)人民建議征集制度持批判的態(tài)度。有學(xué)者認(rèn)為，人民建議征集制度納入信訪渠道不能解決信訪制度的人治問(wèn)題，而且不符合社會(huì)管理回歸社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)；還有學(xué)者認(rèn)為，人民建議征集制度是國(guó)家民意機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的專門(mén)活動(dòng)，政府不能隨便征集人民建議。[4]公眾如何參與社會(huì)管理及社會(huì)管理如何法治化——關(guān)于人民建議征集制度的爭(zhēng)鳴與探索[J].檢察風(fēng)云創(chuàng)新社會(huì)管理理論?？?，2012（6）.一種初見(jiàn)成效的做法，兩種相去甚遠(yuǎn)的看法，人民建議征集制度究竟該不該建立？它的本質(zhì)究竟是什么？還有，未來(lái)它究竟能走多遠(yuǎn)？

一、人民建議征集制度本質(zhì)上是一種意見(jiàn)表達(dá)的民主機(jī)制

人民建議征集制度本質(zhì)上是一種民主機(jī)制。民主有多重分類方法。如果按照民主的發(fā)生機(jī)制分類，民主可以分為選舉民主、協(xié)商民主和參與民主等。按照這種分類標(biāo)準(zhǔn)，人民建議征集制度具有明顯的參與民主的特性。倘若不把協(xié)商民主狹義地理解為政治協(xié)商的話，人民建議征集也具有一定的協(xié)商民主的特性。如果按照民主的主體范圍分類，民主也可以分為黨內(nèi)民主、協(xié)商民主和人民民主等。按照這種分類標(biāo)準(zhǔn)，人民建議征集制度很顯然應(yīng)該歸于人民民主的范疇。由于“人民建議征集”和“人民民主”的主體指向都十分明確，那就“人民”，因此筆者傾向于將人民建議征集制度劃歸“人民民主”的范疇。

黨的十八大報(bào)告指出，人民民主是社會(huì)主義的生命。[5]在此之前中央文件的表述一般都是“民主是社會(huì)主義的生命”，而十八大報(bào)告的表述則是“人民民主是社會(huì)主義的生命”，人民民主被提到了前所未有的高度。那么人民民主究竟包含哪些內(nèi)容呢？它是否只是專指人民選舉民意代表的代議制民主？筆者認(rèn)為，將人民民主完全等同于代議式民主似乎稍顯狹隘，完整健全的人民民主應(yīng)該包含兩個(gè)層面：第一個(gè)層面是意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制，第二個(gè)層面是意志表達(dá)機(jī)制。所謂意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制就是通過(guò)自下而上的信息反饋渠道及時(shí)有效地采集和整合民眾的各種意見(jiàn)，進(jìn)而調(diào)度各種公共資源將社會(huì)的公共生活和民眾的日常生活安排妥帖；而所謂意志表達(dá)機(jī)制則是通過(guò)民眾投票權(quán)的定期行使來(lái)構(gòu)成某種制度性的倒逼壓力，敦促政府對(duì)民眾日常的意見(jiàn)表達(dá)給以足夠的重視和回應(yīng)。這兩個(gè)層面是相輔相成的，完整的人民民主，應(yīng)該是這兩種機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一。然而在今天的中國(guó)，許多人對(duì)人民民主的理解和興趣往往局限于后一種機(jī)制，也就是意志表達(dá)機(jī)制。這其實(shí)是片面的。如果說(shuō)民主的最終目的就是為了讓人們過(guò)上好生活的話，那么意見(jiàn)表達(dá)無(wú)疑更加接近于民主的本意，因?yàn)樗苯俞槍?duì)的就是人們生活的改進(jìn)和提高。意志表達(dá)機(jī)制其實(shí)只是為了防止政府漠視民眾的意見(jiàn)表達(dá)，因而必須通過(guò)定期的投票選罷機(jī)制對(duì)政府構(gòu)成一種倒逼式的威懾。由此可見(jiàn)，意志表達(dá)機(jī)制是對(duì)意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制的一種保障?；蛘吒ㄋ椎卣f(shuō)，在人民民主的機(jī)制范疇中，意見(jiàn)表達(dá)是目的，意志表達(dá)是手段。從這個(gè)意義上說(shuō)，那些將社會(huì)生活的重心放在周而復(fù)始的選舉活動(dòng)上，全民熱衷于意志表達(dá)而輕視意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制建設(shè)的社會(huì)其實(shí)是犯了本末倒置的錯(cuò)誤。實(shí)踐也證明，這樣的社會(huì)往往會(huì)沉溺于政治活動(dòng)帶來(lái)的運(yùn)動(dòng)熱情之中，而政府則受制于層出不窮、周而復(fù)始、大“得”大“失”的“選戰(zhàn)”壓力，很難把精力真正放在如何改善和提高人們生活的目的上，到頭來(lái)?yè)p害的依然是人民的切身利益。

人民建議征集制度是一種典型的意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制，因而也是人民民主范疇的題中之義。隨著城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化的飛速發(fā)展，今天的中國(guó)正在從一個(gè)寬松悠閑的農(nóng)村社會(huì)迅速地向一個(gè)高度集約的城市社會(huì)轉(zhuǎn)型。[1]按照中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的2012城市競(jìng)爭(zhēng)力藍(lán)皮書(shū)的統(tǒng)計(jì)，2012年中國(guó)常住人口城市化率已經(jīng)突破50%。高度集約就意味著私人空間的緊密相鄰，公共空間的交叉重疊，意味著私人行為和政府作為的外部性同時(shí)被放大，彼此之間的相互影響、博弈和沖突在所難免。回家小巷的路燈壞了，多年堆積的垃圾臭了，隔壁工地的噪音太大了，對(duì)門(mén)鄰居的房子群租了，生活中的每個(gè)瑣碎細(xì)節(jié)其實(shí)都能夠很真切地影響到人們的生活質(zhì)量。在這樣的環(huán)境條件下生活，每個(gè)人事實(shí)上都有求助于公權(quán)力或?qū)珯?quán)力提出建議的不時(shí)之需。而這種千人千面、細(xì)細(xì)碎碎的求助信息和建議信息很顯然不可能只通過(guò)幾年等一回的籠而統(tǒng)之的集合投票機(jī)制來(lái)向政府間接傳遞。因此創(chuàng)造一個(gè)乃至于一整套常態(tài)化的意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制來(lái)直接承擔(dān)這樣的信息傳遞功能就成為一個(gè)社會(huì)的必然選擇。作為一個(gè)專門(mén)向政府提出建議的制度化渠道，人民建議征集制度當(dāng)然不能涵蓋意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制的全部?jī)?nèi)容，但很顯然是其中的一個(gè)重要組成部分。

二、人民建議征集制度是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的應(yīng)有之義

如果說(shuō)人民建議征集制度是一種民主機(jī)制的話，那么它是否如有的學(xué)者所說(shuō)的只是民意代表機(jī)關(guān)的專屬權(quán)力，政府不能自我設(shè)定？其實(shí)爭(zhēng)論這個(gè)問(wèn)題本身似乎并無(wú)必要。首先，人民建議征集又不是人民財(cái)產(chǎn)征用，民眾提不提建議和提什么建議全在于自愿自覺(jué)，政府并沒(méi)有任何權(quán)力——似乎也沒(méi)有聲稱有任何權(quán)力——要求民眾必須提出建議和提出什么建議。因此從本質(zhì)上說(shuō)，人民建議征集制度并不是政府在為自己設(shè)定一種行政權(quán)力，而是在為自己設(shè)定一種義務(wù)性質(zhì)的行政職責(zé)。通過(guò)對(duì)這種行政職責(zé)的履行，政府事實(shí)上向民眾提供了一種服務(wù)，或者至少表達(dá)了一種姿態(tài)，一種愿意傾聽(tīng)民眾意見(jiàn)的姿態(tài)。一個(gè)人在行事之前愿意多聽(tīng)取別人的意見(jiàn)應(yīng)該是件好事，一個(gè)政府在決策之前愿意多聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)大概也不是什么壞事。認(rèn)真研究許多地方政府的人民建議征集制度就可以發(fā)現(xiàn)，不管是所謂的人民建議征集獎(jiǎng)勵(lì)制度，還是所謂的人民建議跟蹤督辦制度，似乎沒(méi)有哪一條制度是要強(qiáng)迫民眾做事的，反倒有點(diǎn)像政府在主動(dòng)套上一個(gè)約束自己的“緊箍咒”。因此在筆者看來(lái)，人民建議征集制度與行政權(quán)的自我設(shè)定其實(shí)是扯不上多大關(guān)系的，人們真正應(yīng)該關(guān)注的是政府在征集了人民建議之后可能發(fā)生的行政不作為或者行政亂作為。換句話說(shuō)，那些對(duì)政府權(quán)力保持警惕的人真正應(yīng)該關(guān)注的是政府給自己套上這個(gè)“緊箍咒”究竟是在玩真的還是在“作秀”，還有政府打造這個(gè)“緊箍咒”究竟花了納稅人多少錢(qián)以及收效究竟能有多大，而不是在那里引經(jīng)據(jù)典地爭(zhēng)吵和追究政府究竟有沒(méi)有權(quán)力給自己套上這個(gè)“緊箍咒”。從今天政府和人民關(guān)系的現(xiàn)狀來(lái)看，可以毫不猶豫地說(shuō)，這個(gè)“緊箍咒”十分有必要套上，而且應(yīng)該爭(zhēng)分奪秒地趕緊套上。甚至可以說(shuō)，如果政府不自覺(jué)的話，民眾還應(yīng)該趕緊想辦法逼迫政府套上。

其次，人民建議征集制度與民意代表機(jī)構(gòu)的法定職權(quán)并不矛盾。政府直接征集人民建議其實(shí)一點(diǎn)也不妨礙民意代表機(jī)構(gòu)同樣去征集人民建議。所謂民意代表，顧名思義，不僅應(yīng)該代表民眾的意志，當(dāng)然也應(yīng)該代表民眾的意見(jiàn)。中國(guó)的民意代表機(jī)構(gòu)除了通過(guò)對(duì)政府的選罷來(lái)代替人民表達(dá)意志之外，主動(dòng)采取各種有效機(jī)制來(lái)承接人民的意見(jiàn)表達(dá)自然也是題中之義。然而客觀地講，民意代表機(jī)構(gòu)與政府的職責(zé)分工是十分清楚的，不管是西方的立法機(jī)構(gòu)還是中國(guó)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，都不直接掌握用于社會(huì)管理和民生服務(wù)的行政資源。這些資源從來(lái)都是掌握在政府手里的，民意代表機(jī)構(gòu)無(wú)論有多大的權(quán)威，都不可能越俎代庖。因此按照正常的程序，由民意代表機(jī)構(gòu)征集到的人民建議一般還要再轉(zhuǎn)交給政府，然后督促政府認(rèn)真回應(yīng)和落實(shí)人民的建議。既然如此，那么為什么政府就不能直接從人民那里獲得信息來(lái)打個(gè)“短平快”的探頭球，而非得要通過(guò)民意代表機(jī)構(gòu)這個(gè)“二傳手”傳球后再一板一眼地打強(qiáng)攻？如果沒(méi)有忘記上場(chǎng)的目的是為了贏球，二傳手就應(yīng)該為前排隊(duì)員的直接得分而鼓掌；而如果沒(méi)有忘記權(quán)力的目的是為人民服務(wù)，民意代表機(jī)構(gòu)也應(yīng)該為政府對(duì)人民的直接負(fù)責(zé)而高興。我國(guó)憲法第27條明確規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系, 傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議, 接受人民的監(jiān)督, 努力為人民服務(wù)?！钡?1條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利?！睉椃ǖ倪@兩條規(guī)定事實(shí)上已經(jīng)從政府義務(wù)和人民權(quán)利兩個(gè)方面對(duì)政府征集人民建議做出了最明確的規(guī)定和授權(quán)，那些認(rèn)為政府無(wú)權(quán)直接征集人民建議的觀點(diǎn)近乎于指鹿為馬。

三、人民建議征集制度是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的基礎(chǔ)制度

有學(xué)者認(rèn)為，征集人民建議制度與我國(guó)“社會(huì)管理回歸社會(huì)”的發(fā)展趨勢(shì)不相符合。我國(guó)社會(huì)管理今后所面臨的問(wèn)題，不是政府如何聽(tīng)取人民的意見(jiàn)問(wèn)題，而是人民群眾如何自我管理的問(wèn)題。[1]蔣德海.征集人民建議制度的若干問(wèn)題及其展望[J].檢察風(fēng)云 創(chuàng)新社會(huì)管理理論?？?2013,(1).其實(shí)，推動(dòng)人民群眾實(shí)現(xiàn)更好的自我管理從來(lái)都是一個(gè)現(xiàn)代法治社會(huì)的追求目標(biāo)，因?yàn)檫@是降低社會(huì)管理成本，培養(yǎng)現(xiàn)代公民的必由之路。然而人民群眾自我管理與政府聽(tīng)取人民意見(jiàn)是互不矛盾的，兩個(gè)問(wèn)題都是我國(guó)社會(huì)管理今后面臨的重要問(wèn)題。但是由于許多政府官員長(zhǎng)期脫離群眾，“官本位”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，因此導(dǎo)致許多學(xué)者對(duì)所謂“政府聽(tīng)取人民意見(jiàn)”的提法和做法產(chǎn)生出條件反射式的排斥心理和不信任感，這是完全可以理解的。就像故事里的那位牧羊童，平時(shí)亂喊“狼來(lái)了”，等到有一天狼真的來(lái)了，已經(jīng)沒(méi)有人相信他了。這種信任的鴻溝需要時(shí)間和事實(shí)的力量來(lái)慢慢填平，決非一朝一夕之功。然而從客觀的角度來(lái)看，無(wú)論群眾自我管理的能力如何，政府聽(tīng)取人民意見(jiàn)都是良治社會(huì)必不可少的要素之一。況且中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型決不是白紙畫(huà)圖，而是在一個(gè)有著強(qiáng)大的中央集權(quán)傳統(tǒng)和濃厚的家庭倫理傳統(tǒng)的土壤上進(jìn)行的一場(chǎng)社會(huì)變革。契約式的社會(huì)自治在這塊土壤上的發(fā)育不可能排除這個(gè)土壤的深刻特性對(duì)它的巨大影響。

近些年來(lái)，筆者通過(guò)掛職和調(diào)研對(duì)上海的若干社區(qū)進(jìn)行了長(zhǎng)期的觀察研究，獲得許多有益的啟發(fā)。在此我們不妨試舉兩例。案例一：2011年，上海中心城區(qū)一個(gè)十分現(xiàn)代化的社區(qū)選舉業(yè)主委員會(huì)，結(jié)果會(huì)議上出現(xiàn)了兩派人馬，雙方都聲稱自己得到了足夠的居民授權(quán)。會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)很快從對(duì)峙失控為打罵，場(chǎng)面一片混亂。筆者偶然在會(huì)場(chǎng)的最后一排發(fā)現(xiàn)了該社區(qū)所在街道辦事處的幾位官員，便詢問(wèn)他們?yōu)楹涡涫峙杂^。他們回答這兩派人馬的爭(zhēng)斗由來(lái)已久，然而這是社區(qū)內(nèi)部的自治事務(wù)，他們無(wú)權(quán)干預(yù)，只有等業(yè)主們自己選出業(yè)主委員會(huì)后再與之對(duì)接。根據(jù)筆者的跟蹤了解，截至2012年底，該社區(qū)依然沒(méi)能選出業(yè)主委員會(huì)，社區(qū)居民互不信任，社區(qū)管理問(wèn)題頻發(fā)。案例二：上海中心城區(qū)的一個(gè)老小區(qū)多年來(lái)屋頂漏水嚴(yán)重，物業(yè)公司決定維修。結(jié)果頂樓居民同意，底樓居民不同意；A棟居民一致同意，B棟居民各執(zhí)己見(jiàn)，維修遲遲不能動(dòng)工。街道黨工委得知消息后主動(dòng)介入，召集了業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司和居民委員會(huì)等各方力量開(kāi)展民主協(xié)商（這就是所謂“四駕馬車”工作法），并主動(dòng)登門(mén)做居民的思想工作。一方面通過(guò)民主協(xié)商獲得民意的廣泛支持，另一方面對(duì)個(gè)別居民曉之以理動(dòng)之以情。經(jīng)過(guò)大量細(xì)致耐心的工作，居民意見(jiàn)終于取得一致，維修工程順利動(dòng)工?！八鸟{馬車”工作法也在為居民的服務(wù)中逐漸贏得了居民的信任和尊重。

這兩個(gè)截然相反的案例盡管不能代表中國(guó)社會(huì)的全部情況，然而以小見(jiàn)大，我們依然可以從中看到中國(guó)社會(huì)的某種真實(shí)縮影。如果我們相信歷史的發(fā)展的確是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，那么中國(guó)未來(lái)的社會(huì)轉(zhuǎn)型就必定是一個(gè)“自上而下”與“自下而上”密切互動(dòng)的過(guò)程。生硬排斥掌握著龐大權(quán)威資源且愿意自覺(jué)參與的政府，純粹的“社會(huì)自治”恐怕將在理論的空想和實(shí)踐的慘敗中逐漸失去它本不該失去的聲譽(yù)。

也許正因如此，與有的學(xué)者更多采用“社會(huì)自治”的范疇分析問(wèn)題不同的是，有的學(xué)者更加重視“人民當(dāng)家作主”這一概念，認(rèn)為人民建議征集制度的本質(zhì)是從“替民做主”、“為民做主”轉(zhuǎn)向人民群眾當(dāng)家做主[2]湯嘯天.征集人民建議是政府的義務(wù)[J].檢察風(fēng)云 創(chuàng)新社會(huì)管理理論?？?，2012，（1）.。黨的十八大報(bào)告指出：“必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，以保證人民當(dāng)家作主為根本。”由此可見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主不可能孤掌獨(dú)鳴，它一定是在與政府的良性互動(dòng)中逐步實(shí)現(xiàn)的；實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主也不可能一蹴而就，它一定需要扎扎實(shí)實(shí)的基礎(chǔ)制度建設(shè)。從這個(gè)意義上說(shuō)，著眼于建立人民與政府之間良性互動(dòng)關(guān)系的人民建議征集制度無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的基礎(chǔ)制度建設(shè)之一。

四、人民建議征集制度是發(fā)達(dá)國(guó)家政府治理的國(guó)際慣例

其實(shí)人民建議征集制度并非今天中國(guó)某個(gè)政府的創(chuàng)造發(fā)明，而是古今中外許多政府的治理慣例。我們且不說(shuō)那些年代久遠(yuǎn)的古老案例，也不說(shuō)那些所謂封建帝王的“親民”軼事，就以今天美國(guó)和新加坡這兩個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家為例。2011年，美國(guó)《華盛頓郵報(bào)》記者埃利·薩斯洛出版了一本書(shū)《十封信》，講述了美國(guó)總統(tǒng)貝拉克·奧巴馬如何每天回復(fù)10封民眾來(lái)信，與普通人保持“緊密互動(dòng)”的真實(shí)故事。美國(guó)總統(tǒng)一直都有回復(fù)民眾來(lái)信的傳統(tǒng)，而奧巴馬則是白宮首位正式確立信件篩選程序的總統(tǒng)。自2009年以來(lái)，大約50名白宮工作人員和1000名志愿者負(fù)責(zé)分揀每天收到的大約2萬(wàn)封民眾來(lái)信，分別歸入失業(yè)、移民、醫(yī)療改革等類別，然后按比例挑選出10封信。每天傍晚，奧巴馬就會(huì)拿到一個(gè)他稱之為“家庭作業(yè)包”的文件夾，里面裝有這10封需要他親筆回復(fù)的來(lái)信。這10封來(lái)信所反映的問(wèn)題與全部來(lái)信反映的問(wèn)題成正比。如果20%的來(lái)信來(lái)自軍人家庭，奧巴馬每天會(huì)拿到兩封這樣的來(lái)信；如果50%的來(lái)信反映失業(yè)問(wèn)題，奧巴馬就要回復(fù)五封涉及失業(yè)話題的來(lái)信。[3]美國(guó)奧巴馬總統(tǒng)也做家庭作業(yè)，每天回復(fù)十封信[EB/Ol].中國(guó)廣播網(wǎng)(2011-10-12日)，http://china.cnr.cn/xwwgf/201110/t20111012_508616374.shtm.借助這種美國(guó)式的“信訪制度”和“人民建議征集制度”，奧巴馬總統(tǒng)得以及時(shí)了解民眾對(duì)生活現(xiàn)狀的真實(shí)感受，從而與普通人保持密切互動(dòng)，并建立起一個(gè)親民總統(tǒng)的良好形象。更有意思的是，除了傳統(tǒng)的“信訪”，奧巴馬政府也利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在白宮的官方網(wǎng)站上開(kāi)設(shè)了名為“我們合眾國(guó)人民”（We the People）的民眾請(qǐng)?jiān)妇W(wǎng)頁(yè)，承諾任何請(qǐng)?jiān)笗?shū)只要在一個(gè)月之內(nèi)征集到2.5萬(wàn)個(gè)簽名，奧巴馬政府就會(huì)做出回應(yīng)。[1]10萬(wàn)美國(guó)人網(wǎng)上簽名鬧獨(dú)立，白宮尚未回應(yīng)[N].環(huán)球時(shí)報(bào),2012-11-14.作為一個(gè)脫胎于《五月花號(hào)公約》[2]1620年11月11日，五月花號(hào)船上的41名成年男子共同簽訂《五月花號(hào)公約》：“我們?cè)谏系勖媲肮餐⑹暮灱s，自愿結(jié)為一民眾自治團(tuán)體。”的移民社會(huì)，美國(guó)是一個(gè)社會(huì)自治能力十分強(qiáng)大的國(guó)家[3]托克維爾曾經(jīng)這樣描繪美國(guó)社會(huì)的自治性：“你一踏上美國(guó)的國(guó)土，就會(huì)覺(jué)得置身于一片喧鬧之中。嘈雜的喊叫四起，無(wú)數(shù)的呼聲同時(shí)傳到你的耳鼓，每個(gè)呼聲都表達(dá)某一社會(huì)要求。你舉目四望，看到人們都在活動(dòng)：這里，有一伙人在開(kāi)會(huì)，討論如何建立一座教堂；那里，人們?cè)诿τ谶x舉一名議員……參與社會(huì)的管理并討論管理的問(wèn)題，是美國(guó)人的最大事情，而且可以說(shuō)是他們所知道的唯一樂(lè)趣?！保ā痉ā客锌司S爾.論美國(guó)的民主[M].(上卷)，上海：商務(wù)印書(shū)館，2004：277～278.）；而作為一個(gè)創(chuàng)立了“三權(quán)分立”制度的法治國(guó)家，美國(guó)參眾兩院的立法權(quán)同樣十分強(qiáng)大。然而這一點(diǎn)都不妨礙美國(guó)民眾直接向政府提出各種各樣的訴求和建議，也不妨礙美國(guó)政府打造各種信息渠道直接聆聽(tīng)民眾的聲音。這一事實(shí)大概也從某個(gè)側(cè)面證明了，政府直接征集人民建議既不是對(duì)“社會(huì)管理回歸社會(huì)”之歷史潮流的反動(dòng)，也不是對(duì)民意代表機(jī)構(gòu)掌握民意的排他性權(quán)力的不法侵犯。人民建議征集制度與社會(huì)自治潮流以及民意代表機(jī)關(guān)職權(quán)是相輔相成、互不矛盾的。

在人民建議征集方面，新加坡政府比美國(guó)政府走得更遠(yuǎn)，做得也更徹底。自1959年上臺(tái)執(zhí)政以來(lái)，新加坡人民行動(dòng)黨的所有議員每周都有一個(gè)晚上到自己的選區(qū)親自接待選民。由于新加坡實(shí)行議會(huì)內(nèi)閣制，因此總理和內(nèi)閣部長(zhǎng)也都是議員，他們同樣要遵守這個(gè)制度，到自己的選區(qū)接待選民。2012年7月，筆者在新加坡訪問(wèn)期間，親身觀摩和體驗(yàn)了新加坡義順集選區(qū)的義順東選區(qū)議員接待選民的情景。一套簡(jiǎn)樸的底層組屋，一位謙和的年輕議員，一群不計(jì)報(bào)酬的志愿者，幾十名等待求助的普通民眾，構(gòu)成了一個(gè)最為樸實(shí)也最為動(dòng)人的政治畫(huà)面。接待活動(dòng)從晚上7點(diǎn)多開(kāi)始一直持續(xù)到深夜。當(dāng)送走最后一位求助民眾之后，議員和志愿者將代為草擬的求助信打印整理，以議員的名義寄往相關(guān)政府部門(mén)，請(qǐng)求政府部門(mén)在法律允許范圍之內(nèi)對(duì)民眾的求助給予必要的回應(yīng)和幫助。新加坡的議員接待民眾制度由開(kāi)國(guó)元?jiǎng)桌罟庖?、吳慶瑞等領(lǐng)導(dǎo)人親手創(chuàng)立，即便總理、部長(zhǎng)也必須親力親為。如確因公務(wù)繁忙而分身乏術(shù)，也須商請(qǐng)其他議員代勞。而除了每周的固定接待之外，包括總理、部長(zhǎng)在內(nèi)的所有議員還必須利用休息時(shí)間親自登門(mén)走訪本選區(qū)的所有民眾，訪問(wèn)民情，聆聽(tīng)民意。一般而言在五年任期之內(nèi)，每個(gè)議員都要保證將本選區(qū)的上萬(wàn)民眾家庭“走透透”（福建方言“全部走遍”的意思，新加坡華人多為福建后裔），這種幾十年如一日為人民服務(wù)的精神和毅力的確令人敬佩。有意思的是，由于常年接待中國(guó)的官方訪問(wèn)，新加坡政府對(duì)中國(guó)的國(guó)情和體制也相當(dāng)了解，以致于新加坡政府在為接待筆者訪問(wèn)而擬定的接待方案中竟赫然寫(xiě)著：考察新加坡的“信訪”制度——觀摩議員接待民眾。

美國(guó)和新加坡的案例應(yīng)該具有一定的典型意義。美國(guó)兩黨輪流執(zhí)政，新加坡一黨長(zhǎng)期執(zhí)政；美國(guó)是西方社會(huì)，新加坡是華人社會(huì)；美國(guó)是大國(guó)，新加坡是小國(guó)，兩國(guó)的國(guó)情可謂十分不同。不過(guò)十分相同的是，這兩個(gè)國(guó)家都長(zhǎng)期雄踞瑞士洛桑管理學(xué)院（IMD）權(quán)威發(fā)布的世界競(jìng)爭(zhēng)力排名榜前三甲。所謂“人民建議征集”究竟會(huì)為它們加分還是給它們減分，固然是個(gè)仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智的問(wèn)題，不過(guò)若要說(shuō)人民建議征集制度乃是這兩個(gè)國(guó)家政府治理的慣例，想來(lái)應(yīng)該沒(méi)有什么太大的問(wèn)題。

五、人民建議征集制度處于社會(huì)主義民主建設(shè)的初級(jí)階段

為人民建議征集制度正名，決不等于說(shuō)這個(gè)制度現(xiàn)在已經(jīng)做得很好了。恰恰相反，與我們理想的目標(biāo)相比，目前中國(guó)各地政府的實(shí)踐充其量只能算是處在一個(gè)初級(jí)階段。首先，從“人民建議征集”這個(gè)提法就可以感覺(jué)到政府的姿態(tài)依然太高，身段依然太硬。咬文嚼字地看，“人民建議征集”似乎不如民主社會(huì)中常常使用的“聆聽(tīng)民意”來(lái)得謙虛和主動(dòng)?！罢骷倍秩菀鬃屓寺?lián)想到“征用”、“征稿”、“征兵”這些居高臨下的詞匯?！叭嗣窠ㄗh征集”短短六字，背后似乎隱藏著一個(gè)穩(wěn)坐釣臺(tái)、居高臨下的政府形象和政府心態(tài)。相比起奧巴馬總統(tǒng)每天的“家庭作業(yè)”，“人民建議征集”背后的政府形象似乎少了點(diǎn)人性化，多了點(diǎn)距離感。而相比起新加坡總理、部長(zhǎng)和議員們持之以恒的“從群眾中來(lái)，到群眾中去”，“人民建議征集”背后的政府形象則更是有點(diǎn)“云深不知處”、“高處不勝寒”的感覺(jué)。因此在筆者看來(lái)，人民建議征集制度應(yīng)該變得更加親民，更加直接，更加“人化”。政府不能只在信訪辦開(kāi)上一個(gè)窗口，而應(yīng)該令其主要領(lǐng)導(dǎo)直接走到人民群眾當(dāng)中去；政府不能只通過(guò)抽象的文字向人民征集建議，而應(yīng)該通過(guò)與人民的直接互動(dòng)來(lái)聆聽(tīng)民意。人不僅僅只有理性，人還有情感。情感往往萌芽于直面的互動(dòng)，而信任往往誕生于情感的交流。這個(gè)要求對(duì)中國(guó)政府來(lái)說(shuō)并不為過(guò)，因?yàn)槿罕娐肪€本來(lái)就是中國(guó)共產(chǎn)黨的基本路線。尤其耐人尋味的是，新加坡人民行動(dòng)黨堅(jiān)持了幾十年的群眾路線其實(shí)當(dāng)初正是向共產(chǎn)黨人學(xué)習(xí)的。由此可見(jiàn)，今天的共產(chǎn)黨人把姿態(tài)放得再低一點(diǎn)，與人民群眾聯(lián)系得更密切一點(diǎn)，其實(shí)并不是在向外人學(xué)習(xí)，而是在向自己回歸。

其次，從工作歸口的角度來(lái)看，人民建議征集制度目前納入信訪體制是可以理解的，但是這個(gè)新生的制度也因此難免要受到當(dāng)前信訪體制屬性的影響。正如前文所述，作為政府與人民直接溝通的管道，信訪制度本身并無(wú)不當(dāng)。但是由于各種現(xiàn)實(shí)因素的影響，當(dāng)前的信訪體制的確也還有一些人治的殘留。盡管《信訪條例》也力圖小心翼翼地避開(kāi)涉法涉訴案件[1]比如《信訪條例》第15條規(guī)定：信訪人對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)以及縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向有關(guān)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院提出。同時(shí)《信訪條例》第21條也規(guī)定：對(duì)已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理。，然而多年來(lái)的信訪實(shí)踐卻一再證明，信訪制度的設(shè)立初衷實(shí)際上已經(jīng)決定了它對(duì)中國(guó)一切社會(huì)矛盾概括承受的宿命。無(wú)論人們承認(rèn)與否，信訪制度這種概括承受的特性與中國(guó)的黨政權(quán)力對(duì)中國(guó)社會(huì)概括承受的特性是相互匹配的。換句話說(shuō)，在中國(guó)的現(xiàn)行體制條件下，任何社會(huì)矛盾問(wèn)題在理論上似乎都可以通過(guò)信訪渠道來(lái)尋求最后的救濟(jì)。而這無(wú)疑是對(duì)中國(guó)司法權(quán)威的制度性消解，也是對(duì)中國(guó)法治進(jìn)程的實(shí)質(zhì)性阻滯。雖然信訪部門(mén)可能對(duì)此要喊冤，但是只要“信訪不信法”、“信大不信小”這些耳熟能詳?shù)奶岱ɡ^續(xù)在老百姓中間流行，學(xué)術(shù)界就沒(méi)有理由不對(duì)目前信訪制度的人治屬性保持戒心。如今人民建議征集制度也要納入信訪體制，當(dāng)然會(huì)令許多學(xué)者心懷警惕，甚至反應(yīng)過(guò)激了?！按蜩F還需自身硬”，消除這一負(fù)面印象的主要責(zé)任在于信訪體制本身。無(wú)論是奧巴馬的“家庭作業(yè)”還是新加坡的“信訪接待”，都決不可能出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)涉法涉訴案件的任何批示。別說(shuō)是實(shí)質(zhì)性干預(yù)司法了，就是形式上搞個(gè)“請(qǐng)某某法院依法判決”的批條都決不可能。一句話，這些法治國(guó)家的“信訪”是建立在對(duì)法治絕對(duì)尊重基礎(chǔ)之上的，是對(duì)司法體制的拾遺補(bǔ)漏，而不是對(duì)司法體制的僭和替代。人民建議征集制度要想在未來(lái)堪擔(dān)大任，就必須力避在出發(fā)之初就跌入人治的陷阱，進(jìn)而淪為人治的附庸。

再次，人民建議征集制度作為一種意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制之所以會(huì)給人一種距離感和不信任感，其實(shí)關(guān)鍵的癥結(jié)還在于民眾意志表達(dá)機(jī)制的不完善。正如前文所述，意志表達(dá)機(jī)制固然不能取代意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制，然而若是少了意志表達(dá)機(jī)制對(duì)政府的終極約束，所謂意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制恐怕難免要落為空談。盡管前文將意見(jiàn)表達(dá)視為目的，將意志表達(dá)視為手段，但這決不意味著目的就比手段更加高級(jí)和重要。目的與手段本來(lái)就是有機(jī)統(tǒng)一的，沒(méi)有手段的有效保障，所謂目的最終也難逃成為水中花鏡中月的命運(yùn)?；蛘吒苯拥卣f(shuō)，沒(méi)有民眾意志在政府官員選罷機(jī)制上的有效作為，民眾意見(jiàn)的命運(yùn)就沒(méi)有最終的保障。這本質(zhì)上不是一個(gè)道德問(wèn)題，而是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題。因此，要想讓人民建議征集制度更加貼近民眾，贏得人心，而不是最終流于“做秀”，中國(guó)的政府和民眾必須認(rèn)真思考如何完善中國(guó)特色的人民意志表達(dá)機(jī)制這一重大制度問(wèn)題。只有人民意志表達(dá)機(jī)制和人民意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制同時(shí)得以建立和完善，中國(guó)特色的社會(huì)主義人民民主才能夠真正得以建立。千里之行，始于足下。作為社會(huì)主義民主建設(shè)初級(jí)階段的產(chǎn)物，人民建議征集制度要想在未來(lái)的道路上走得更遠(yuǎn)，還需要人們付出更加艱苦和持之以恒的努力。

*劉哲昕，男，上海浦東干部學(xué)院法律與人文綜合教研部主任。