劉淼

比較和借鑒：美國食品安全監(jiān)管的變革

劉淼＊

食品安全這一問題不僅在我國存在，在世界上其他發(fā)達國家同樣形勢嚴峻。以美國為例，在這個從1890年就開始建立食品安全監(jiān)管體系的國家，近年來屢發(fā)食品安全事故：2006年的“毒菠菜”事件造成3人死亡；2007年的“沙門氏菌”事件不得不以監(jiān)管部門警告暫時不要食用花生醬收場；2008年的“大腸桿菌”事件引發(fā)了美國歷史上最大規(guī)模的一起牛肉召回行動；2009年的“花生醬”事件導致9人死亡；2010年的“毒雞蛋”事件再次震驚全美，使得公眾對美國食品安全監(jiān)管能力提出嚴重質(zhì)疑。面對這樣的質(zhì)疑，美國政府采取了果斷的行動，以立法的方式在食品安全保障領(lǐng)域展開了全面的改革。在2011年1月4日美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《FDA食品安全現(xiàn)代法》，對美國的食品安全監(jiān)管體系進行了徹底的變革，揭開了美國食品安全監(jiān)管新的一頁。

美國作為世界上食品安全監(jiān)管體系較為完善的國家，特別是在進行了系統(tǒng)的改革以后，在很多方面值得我國學習。

一、美國食品安全監(jiān)管模式和新發(fā)展

（一）美國食品安全法律體系及監(jiān)管體制

美國是世界上最早進行食品安全立法、監(jiān)管的國家，經(jīng)歷百年的發(fā)展已形成了較為完善的食品安全法律體系和監(jiān)管體系。從食品安全立法上看，美國在1890年制定的《聯(lián)邦肉類檢驗法》標志著美國聯(lián)邦政府食品安全立法的開始；1906年頒布了《純凈食品與藥品法》，并成立了食品藥品管理局；在1938年又出臺了《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》，這標志著美國食品安全監(jiān)管開始步入法治化的軌道。此后，又進行不斷的完善，制定的法律條例達40種之多，主要包括聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法令（FFDCA）、食品質(zhì)量保障法令（FQPA）、聯(lián)邦肉類檢驗法令（FMIA）、禽類產(chǎn)品檢驗法令（PPTA）、蛋產(chǎn)品檢驗法令（EPIA）和公共健康事務(wù)法令等。此外，由眾議院制定的美國法典共 50卷，與食品有關(guān)的主要是第 7 卷（農(nóng)業(yè)）和第 21卷（食品與藥品）。美國聯(lián)邦法典（CFR）是聯(lián)邦政府發(fā)布的綜合的永久性法規(guī)，共分 50卷，與食品有關(guān)的主要是第 7 卷（農(nóng)業(yè)）、第 9 卷（動物與動物產(chǎn)品）和第21 卷（食品與藥品）。[1]

從食品安全監(jiān)管上看，美國對食品安全的監(jiān)管是一種“從農(nóng)田到餐桌”的全程式監(jiān)控。采取按品種監(jiān)管的原則，不同的部門監(jiān)管不同種類的食品，各監(jiān)管部門之間分工相對明確，并在總統(tǒng)食品安全管理委員會統(tǒng)一的指揮和協(xié)作下，實現(xiàn)對食品安全工作的一體化管理。目前，美國食品安全主要由四個部門負責：（1）農(nóng)業(yè)部（USDA）的食品安全監(jiān)察局（FSIS）負責肉、禽、蛋制品的安全；（2）衛(wèi)生與公共事業(yè)部（DHHS）的食品和藥品管理局（FDA）負責 FSIS以外的所有食品的安全；（3）環(huán)境保護局（EPA）負責環(huán)境保護和農(nóng)藥危害；（4）商務(wù)部的國家海洋漁業(yè)局（NMFS）負責海產(chǎn)品的安全。此外，美國還有8 個聯(lián)邦部門：國家衛(wèi)生研究所（IH）、農(nóng)業(yè)研究署（ARS）、農(nóng)業(yè)市場署（AMS）、州際研究、教育和推廣合作署（CSREES）、經(jīng)濟研究署（ERS）、谷物檢驗、包裝和堆料場管理局（GIPSA）、美國法典辦公室等支持協(xié)調(diào)管理食品安全，形成了較為龐大而復雜的食品安全監(jiān)管體系。[1]于楊曜.比較與借鑒：美國食品安全監(jiān)管模式特點以及新發(fā)展[J].政治與法律,2012(1).在監(jiān)管過程中，重視風險分析。風險分析包括風險評估、風險管理、風險交流三方面。由各監(jiān)管部門和從事食品安全的科研機構(gòu)負責這項工作，各監(jiān)管部門根據(jù)風險評估結(jié)果制定本部門的所管轄的食品種類的食品安全政策與策略。同時，美國政府相當注重食品安全信息制度的建立和食品安全監(jiān)管工作的公開性和透明度。

（二）《FDA食品安全現(xiàn)代化法》——美國食品安全監(jiān)管的新發(fā)展

近年來頻發(fā)的食品安全事件，讓美國這樣一個非常重視食品安全的國家開始重新審視自己的食品安全體系，最終做出了大刀闊斧的改革——制定《FDA食品安全現(xiàn)代法》。該法案是對1938年通過的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》的一次大規(guī)模的修訂，被美國各界認為是“自1938年《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》制定以來最重要的變革?！盵2][3]美國參議院通過的食品安全現(xiàn)代化法案要點[J].農(nóng)業(yè)工程技術(shù),2011(1).該法案強調(diào)對食品安全應(yīng)以預防為主，通過提升FDA在食品監(jiān)管領(lǐng)域的職權(quán)，對本土食品和進口食品采取更為積極主動的監(jiān)管方式，力求最大程度消除食品安全隱患。與原有監(jiān)管體制相比，《FDA食品安全現(xiàn)代法》的進步之處主要體現(xiàn)在：

1.擴大FDA的監(jiān)管職權(quán)

該法首次明確了FDA 在食品供應(yīng)方面擁有廣泛的預防性控制措施。不僅給予其不必掌握確鑿證據(jù)即可行動的權(quán)力，并且允許其單方面采取扣押等行動，大大提高了FDA的工作效率。強化了FDA 對食品安全事故的處理能力，首次規(guī)定了FDA對問題食品擁有強制召回的權(quán)力；要求FDA 加強對食品生產(chǎn)企業(yè)進行實地檢查的力度，并且檢查的頻率應(yīng)當逐年提高。

2.加強FDA對進口食品的監(jiān)管

美國的進口食品來自世界上150多個國家，因此對進口食品質(zhì)量的控制也是FDA監(jiān)管工作的相當重要的一部分。為了保證進口食品的安全，新法案賦予了FDA更為強硬的手段：要求進口商保證自己的食品來源符合美國的標準，并且對某些進口食品必須有可信賴第三方的認證；甚至要求FDA派駐官員到食品進口國的生產(chǎn)工廠進行實地的檢查，對于拒絕接受美國接受檢查的外國食品企業(yè)，F(xiàn)DA有權(quán)拒絕其產(chǎn)品進入美國國境。

3.強化FDA 與各食品監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)合作

由于認識到多頭監(jiān)管體制的弊端，新法案強調(diào)美國國內(nèi)各監(jiān)管部門之間的信息、資源共享，進一步加強他們之間的合作，避免出現(xiàn)監(jiān)管的漏洞。同時，注重以及與外國食品安全監(jiān)管機構(gòu)之間的合作。以確保國內(nèi)民眾的安全、健康。

二、我國食品安全監(jiān)管法律體系中存在的突出問題

我國對食品安全的監(jiān)管經(jīng)歷了從無到有、從粗到細的發(fā)展過程。2003年以前，我國的食品安全監(jiān)管職權(quán)分散，實行的是農(nóng)業(yè)部門管生產(chǎn)、衛(wèi)生部門管加工和工商部門管市場的分段式監(jiān)管。[3]在正式實施《食品安全法》以后，確立了分段式監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品監(jiān)管模式。食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中的生產(chǎn)、流通和餐飲消費等環(huán)節(jié)分別由質(zhì)監(jiān)、工商和食品藥品監(jiān)督管理部門負責日常監(jiān)管。[4]朱京安、王鳴華.中國食品安全法律體系研究[J].法學雜志,2011(S1).與美國的食品安全監(jiān)管體系相比，我國的食品安全監(jiān)管法律制度存在以下問題：

（一）多頭式監(jiān)管造成權(quán)責不清，各部門之間缺乏協(xié)調(diào)合作

目前，我國之所以食品安全事故屢禁不止，根本還在于漏洞百出的監(jiān)管體制上，其中多頭式監(jiān)管是最為人所詬病的一點。與美國主要由兩大部門按品種分工平行監(jiān)管有所不同的是我國采用的是從田間到餐桌按過程分工的分段監(jiān)管辦法，[5]何猛.發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體系研究[J].食品工業(yè)科技,2012(12).具有食品安全監(jiān)管職權(quán)的部門就有八九個之多，各部門之間職責劃分不明確、權(quán)責不統(tǒng)一，導致職能交叉與監(jiān)管缺位并存，重復執(zhí)法的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)、管理資源浪費嚴重；分段式監(jiān)管也沒有發(fā)揮各部門的專業(yè)優(yōu)勢，反而加大了協(xié)同監(jiān)管的難度，很難實現(xiàn)信息、資源的共享。最終出現(xiàn)了“數(shù)個部門也不能保證一個食品安全”的尷尬局面。

（二）食品安全信息披露機制不健全，食品安全信息透明度不高

信息披露是食品安全監(jiān)管公開化、透明化和提升消費者信任度的基礎(chǔ)。但是，我國對此并沒有投入過多關(guān)注。食品安全監(jiān)管的信息化建設(shè)嚴重滯后，沒有搭建起一個統(tǒng)一的、權(quán)威的食品安全信息交流平臺。這也是導致多部門監(jiān)管效率低下的原因之一。同時，也導致消費者缺乏食品安全信息的獲取途徑，無法及時、準確的了解到相關(guān)食品安全的信息，極大影響了食品安全監(jiān)管工作的透明度。

（三）食品安全風險分析體系不完善

與美國的食品安全風險控制體系相比，我國雖然在《食品安全法》中也作出了對食品安全風險控制相類似的規(guī)定，但相關(guān)監(jiān)管部門的配套規(guī)章不夠健全、細致，很難在監(jiān)管實踐中實行。使得我國在食品安全預警和風險分析、處理方面能力不強，特別是在應(yīng)對突發(fā)性或群體性食品安全事件時反應(yīng)能力慢、處置能力弱。

三、美國食品安全監(jiān)管法律體系的改革對我國的啟示

（一）確立與時俱進的食品安全監(jiān)管立法理念

與傳統(tǒng)食品生產(chǎn)加工工藝相比，現(xiàn)代食品的生產(chǎn)加工呈現(xiàn)出兩個特點：一是食品工業(yè)的供應(yīng)鏈不斷延伸，食品本身或者加工配料來自不同國家的情況越來越普遍；二是隨著食品生產(chǎn)工業(yè)技術(shù)水平的不斷提高，食品的生產(chǎn)工藝發(fā)生了很大的變化，人工合成的手段被廣泛使用，食品中添加的成分越來越復雜。這些變化無疑會增大食品安全的風險，同時給食品安全監(jiān)管工作提出更高的要求。原有的食品安全監(jiān)管體系已經(jīng)無法適應(yīng)新變化，必須適時對其進行改革以適應(yīng)新情況。

美國對食品安全監(jiān)管體系進行改革的經(jīng)驗告訴我們，食品安全監(jiān)管必須常抓不懈，不能有絲毫的疏忽，否則即便是在一個已經(jīng)擁有較為完善的食品監(jiān)管體制的國家里，也無法杜絕食品安全事故。因此，只要食品安全的形勢發(fā)生了變化，就應(yīng)該與時俱進地完善法律制度，進行具有前瞻性的立法，把世界上最先進的監(jiān)管理念吸取過來，并將這種理念融入立法和實踐環(huán)節(jié)。美國這次在《FDA食品安全現(xiàn)代法》當中格外強調(diào)對食品安全主動監(jiān)管的理念，注重采取一切可行手段將管控食品安全的陣地推向前沿，甚至不惜在海外派駐大量人員，力求做到從源頭把關(guān)，布置層層防線盡一切可能將隱患消除于未然。這樣一種理念非常值得我們借鑒，更應(yīng)該被吸納到我們的法律條文里面，成為今后監(jiān)管布局的指導方針。

（二）建立強而有力的食品安全監(jiān)管機構(gòu)

美國同樣是對食品安全采取多頭監(jiān)管體制的國家，但實施效果卻比我國有效得多?？梢姴捎眉斜O(jiān)管還是多頭監(jiān)管并不是導致當前我國食品安全監(jiān)管工作不力的主要原因，關(guān)鍵還在于我們沒有能夠明確各監(jiān)管部門之間的分工、厘清相互間的權(quán)責，未能形成一個齊心協(xié)力、齊抓共管的良好局面。在這里我國可以借鑒美國多頭監(jiān)管模式的經(jīng)驗，明確、細化分段監(jiān)管中各部門職責和權(quán)限，避免出現(xiàn)監(jiān)管交叉與監(jiān)管空白的現(xiàn)象。此次《FDA食品安全現(xiàn)代法》進一步強化FDA在美國食品安全監(jiān)管工作中的領(lǐng)導角色，并在行政資源配置與執(zhí)法權(quán)力劃分方面向其大量集中。這給予我國的啟示就是，多頭監(jiān)管的體制并非不可取，但是確立起一個專業(yè)部門來發(fā)揮主導作用，從而形成一種主從搭配的協(xié)作格局，這樣更有利于監(jiān)管效率的提高。

（三）暢通食品安全信息公開渠道，提高食品安全監(jiān)管的透明度

借鑒美國在食品安全信息管理方面的經(jīng)驗，建立起良好有效的信息傳遞機制。具體而言，在全國范圍內(nèi)設(shè)立食品安全信息監(jiān)測點，將分散在各監(jiān)管部門的食品安全信息進行匯總、分析，建立起全國食品安全監(jiān)管信息庫和食品安全信息交流平臺，定期公布被檢測、抽查食品的安全評估結(jié)果和食品安全預警信息等，實現(xiàn)各監(jiān)管部門之間信息資源的整合和共享，提高處理食品安全事故的能力。同時，交流平臺可以向社會公眾提供及時、準確、權(quán)威的食品安全信息，引導公眾選擇消費，避免食品安全事故的發(fā)生或擴大。

（四）建立和完善風險分析制度，實現(xiàn)全程監(jiān)管

對食品安全進行風險分析是一種事先預防的措施，對于提高食品安全監(jiān)管效率、降低監(jiān)管成本，保障公眾身體健康、安全，具有積極的意義。我國可以借鑒美國在危害分析、HACCP體系及GMP的經(jīng)驗，重視對從田野到餐桌的每個環(huán)節(jié)的危害分析，實施有效的全程控制。加大人力、物力和技術(shù)設(shè)備的投入，重視對高危食品的危險分析和食源性疾病的分析和預警。完善我國的食品安全預警和控制系統(tǒng)，提高處理突發(fā)事件的應(yīng)急能力。

（五）加大食品安全監(jiān)管的政府投入

食品安全關(guān)乎每一個人的健康乃至生命，確保國民的安全和生存權(quán)利是政府對公民、社會做出的基本承諾，所以必須把食品安全工作作為頭等大事來抓。目前，我國政府已經(jīng)對食品安全工作給予了高度的重視，從《食品召回制度》的制定到《食品安全法》的出臺，但是效果依舊不明顯。食品安全監(jiān)管是一項耗資巨大的工作，從聘用專職檢查人員，到建設(shè)先進實驗室檢測系統(tǒng)、建立風險評估預警系統(tǒng)，再到搭建食品安全信息交流平臺，每一項都需要資金的投入。美國此次頒布的《FDA食品安全現(xiàn)代法》設(shè)有專門條款來保證今后政府對食品安全監(jiān)管工作的資金投入，估計在今后5年內(nèi)將累積達到14億美元，并且還將新增至少2000名食品安全檢查官。[1]涂永前.美國食品安全法的制度創(chuàng)新[N].法制日報,2011-3-2.由此可見，保障食品安全還需要資金的投入。鑒于當前國內(nèi)嚴峻的食品安全形勢，在國家財政力所能及的前提下，應(yīng)該加大對食品安全監(jiān)管工作的投入。

*劉淼（1980- ），女，法學碩士，江蘇大學文法學院講師，研究方向經(jīng)濟法。

[1]于楊曜.比較與借鑒：美國食品安全監(jiān)管模式特點以及新發(fā)展[J].政治與法律,2012(1).