王艷林

從白酒塑化劑事件看食品安全治理路向

王艷林＊

思考三：我國臺灣地區(qū)及國外如何保障食品安全

最近，內地白酒市場自酒鬼酒驗出塑化劑后，繼而爆出茅臺、五糧液等均含塑化劑，大有演化成行業(yè)性危機的苗頭。經(jīng)過企業(yè)的系列公關和政府的抽查合格證明書，塑化劑現(xiàn)在已成為白酒業(yè)的潛在問題。此一問題是否會銷聲匿跡，還是會養(yǎng)成大惡，伺機再次呈現(xiàn)，爆發(fā)成危機，尚不能確知。在此背景下，考察臺灣食品塑化劑危機處理的實踐，借此觀察內地食品安全治理的路向，當是有意義的。

一、臺灣食品安全法的散離與食品安全監(jiān)管體制的多元化

臺灣食品安全的法律管制，在食品衛(wèi)生法的名義下，自1975年開始，至今已接近40年。居于核心位置的《食品衛(wèi)生管理法》自1975年1月28日頒布以來，經(jīng)歷1983年、1997年、2000年、2002年、2008年、2010年、2011年和2012年的數(shù)次修改，其理念雖已從“食品衛(wèi)生”過渡到“食品安全”。但法律的修改與完善，卻始終未曾拋棄“食品衛(wèi)生管理法”的名稱，這和內地廢棄食品衛(wèi)生法另起爐灶制定食品安全法的立法實踐，存在明顯的差異。在這期間，臺灣食品安全法律規(guī)范形成了以《食品衛(wèi)生管理法》為主導、《健康食品管理法》為補充的相對完整體系，行政法規(guī)和規(guī)章主要有《食品衛(wèi)生法實施細則》、《農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及驗證管理辦法》和《食品及相關產(chǎn)品回收銷毀處理辦法》。此外，雖不屬于正式法源，但頗具特色的是“衛(wèi)生署”在實踐中，針對規(guī)定法條內容之疑惑，予以或界定或厘清或排除的函釋，對法的安定性和保持與時俱進的時效性起了至關重要的作用。臺灣在食品安全監(jiān)管體制上主仿美制，食用農(nóng)產(chǎn)品安全由“農(nóng)業(yè)委員會”負責，生產(chǎn)加工制作食品安全及添加劑、包裝材料等食品關聯(lián)品安全，由“衛(wèi)生署食品藥物管理局”負責，進口食品則由“經(jīng)濟部標準檢驗局”負責，毒性物質則由“環(huán)境署”實施管制，“行政院”成立食品安全會報，由副院長兼召集人，負責部會協(xié)調。這里，需特別強調的是，“衛(wèi)生署食品藥物管理局”，2010年1月1日掛牌成立，系整合原來衛(wèi)生署食品衛(wèi)生處、藥政處和藥物食品檢驗局、管制藥品管理局等單位而成。此前，1981年“衛(wèi)生署”設立的食品衛(wèi)生處下設食品安全、食品查驗、食品輔導和食品營養(yǎng)四科。內地新近出版的一些論文與論著，言及臺灣食品安全監(jiān)管，在忽略其形成歷史的同時，也未能注意近年來的這些新變化。而內地白酒行業(yè)塑化劑事件的發(fā)生，也表明了內地食品企業(yè)和食品安全監(jiān)管部門對臺灣食品安全事件及成功應對的冷漠和僥幸。這對于同種同族且飲食結構及文化都具有同源性的內地而言，是不應發(fā)生的。

二、臺灣食品塑化劑危機的緣起與跨部會綜合協(xié)調應對

塑化劑危機緣起于2010年3月間，“行政院為了保障民眾的用藥安全及身心健康”，吳敦義院長特別指示成立跨部會的偽劣假藥聯(lián)合取締小組，加強打擊偽劣藥品。聯(lián)合小組成員由“衛(wèi)生署”、“法務部”、“內政部”、“國家通訊傳播委員會”、“消費者保護委員會”、“新聞局”、“財政部關稅總局”、“海岸巡防署”、直轄市及縣市政府等九個機關、單位組成，共同合作，以期杜絕不法藥物的流通。4月7日，“衛(wèi)生署食品藥物管理局”檢測臺中市衛(wèi)生局抽樣送檢的康復生技公司DDS-16“凈元益生菌”時，雖然并未從中驗出減肥西藥的成分，但卻發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品中有十分可疑的異常訊號；進一步追查判定，異常訊號疑來自鄰苯二甲酸二（2-乙基已基）脂（簡稱DEHP）。DEHP是一種塑化劑，在工業(yè)界使用相當廣泛。經(jīng)過一個多月的追查、化驗、溯源、查驗和咨詢論證及市場銷售網(wǎng)絡的厘定，5月23日“衛(wèi)生署”舉行塑化劑首次記者招待會，宣布查獲昱伸香料公司起云劑含塑化劑成分，并公布查緝結果、產(chǎn)品流向、處理情形等。塑化劑危機在監(jiān)管機構的掌握下，正式爆發(fā)。

塑化劑，一般包括DNOP和DEHP，均不得添加于食品。據(jù)“臺灣行政院環(huán)保署”公告列告并經(jīng)法院審理確認，塑化劑DEHP（中文名稱鄰苯二甲酸二[2-乙基已基]脂），“環(huán)保署”于1999年、2001年和2011年三次公告列告，列為第1、2類毒性化學物質，毒性為急毒性:高溫物質所產(chǎn)生的水霧或者蒸汽可能會導致刺激，而有咳嗽、喉嚨痛、蹣跚及支氣管炎等情形，吞食10克該物質會造成輕微胃部不適，而有惡心、腹痛及腹瀉癥狀，嚙齒類生物在懷孕時吞食單一劑量會致命，并造成新生兒生長異常，意外吞食該物質可能會損害個人健康，重復吞食會累積毒性影響，其癥狀包括肝臟肥大，碳水化合物的代謝被中止，且會使血液中的膽固醇及三酸甘油脂含量下降，亦有睪丸萎縮的現(xiàn)象。

在食品塑化劑危機處理中，“臺灣行政院”責成衛(wèi)生署成立專案小組，并在專案小組之下設立跨部會工作小組，開展跨部會的危機處理工作。專案小組的主要任務是指揮與協(xié)調各相關單位的快速反應行動，小組成員及職責是：1.“衛(wèi)生署”負責綜合整理部會相關執(zhí)行事項，處理追查產(chǎn)品流向、執(zhí)行產(chǎn)品檢驗、提供后續(xù)醫(yī)療服務，發(fā)布信息并提供健康咨詢；2.“法務部”負責偵辦案件，查扣犯罪違法所得和相關檢察行政措施的實施；3.“經(jīng)濟部”負責穩(wěn)定食品行業(yè)，建立食品生產(chǎn)履歷制度，加強出口廠商管理和食品國際貿易的協(xié)調；4.“財政部”負責實施出口食品的分類號列管理，提供涉案企業(yè)的各項資料；5.“外交部”負責收集各國對事件的反應，協(xié)同“衛(wèi)生署”就事件向貿易國進行通報與說明；6.“內政部”負責宣導民眾，通知營業(yè)小鋪配合執(zhí)法；7.“教育部”負責加強校園食品安全管理；8.“環(huán)保署”負責檢討并加強塑化劑分類等級，協(xié)助稽查及追查毒物的來源；9.“消保會”負責穩(wěn)定消費者，研討商品責任保險；10.“陸委會”負責對內地及港澳的事件信息溝通，并收集內地及港澳的對應措施；11.“農(nóng)委會”負責調查農(nóng)漁畜產(chǎn)品受塑化劑污染的情形；12.“新聞局”負責協(xié)助發(fā)布行政院層級的新聞，協(xié)助衛(wèi)教宣導。

臺灣食品塑化劑事件的成功應對，促使我們反思：當內地學術界和社會輿論幾乎是一邊倒地反對分段監(jiān)管、主張大部委的統(tǒng)一監(jiān)管時，我們驚奇地發(fā)現(xiàn)分段監(jiān)管的臺灣通過部會合作也可以高效應對食品安全危機；倘若不提高監(jiān)管機構工作人員的素質和責任心，就是統(tǒng)一為一個部門負責食品安全，監(jiān)管績效也不會自動轉好，并且有可能因高度集權生成官僚制。

三、臺灣食品塑化劑處理的啟示與內地食品安全治理的完善

1.摒棄危機公關意識，堅定危機處理，絕不讓食品不安全因素潛隱。

坦率地講，在法治的軌道上行使公權力，應對突發(fā)事件，實行危機管理，對于內地尚是一件缺乏經(jīng)驗的事情。以2006年1月國務院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》為標志，2007年8月30日全國人大常委會制定《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》為基礎，內地危機應對工作才開始沿著法制的軌道推進，進入規(guī)范化管理的階段。但從實踐尤其是近年來食品安全事件危機應對處理情況看，規(guī)范不等同于秩序，預案代替不了經(jīng)驗，政府如何提高應對能力，如何超然于產(chǎn)業(yè)，擺脫利益牽制，準確定位于服務公共利益，還有許多可以改進得讓社會民眾更多地消除疑慮、增加信賴與滿意之處。目前而言，政府一定要摒棄公關意識，放棄公關操作，堅持說真話，堅持說實話。臺灣食品塑化劑危機應對的一條成功之道就是“唯有說真話，才是最好的政策”。實踐證明，食品安全治理必須將維護社會公共利益置于首位，將保護人民身體健康和生命安全高于一切，尊奉為最高準則。唯有如此，政府的公權力，才能生成令人信服的力量。

2.強化風險監(jiān)測，真正讓預警處于工作狀態(tài)是政府成功應對食品安全危機的基礎。

臺灣塑化劑危機的發(fā)現(xiàn)和爆發(fā)，既不像內地，主要靠媒體；也不像歐美，主要來自消費者，而是食藥局在日常監(jiān)管中有賴于敬業(yè)的工作人員對于異常信號的捕捉和監(jiān)管機構的高度責任感與勇于負責的結合，在基本可駕馭的態(tài)勢下進行的，尤其是“D-DAY”計劃的實施，凸顯了政府的自信。現(xiàn)在，我們高興地看到，國家質檢局在2013年的食品安全工作安排中，提出重點做到“兩抓、兩建、兩落實”。其中“兩抓”就是狠抓風險排查和專項整治。對于食品安全方面已知的風險，加大力度排查，并開展相應的專項整治。如此若真能將“兩抓”扎扎實實地推行，白酒行業(yè)的塑化劑事件就應該首先成為監(jiān)管機構關注的已知風險問題。

3.保持信息機制的透明是成功應對危機的保障。

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臺灣在處理食品塑化劑事件中十分重視對信息的把握、公開及引導。事件一旦引爆，不管爆破力與爆破點來自何方與何地，都必須保持信息處理機制的透明與高效。目前，內地對食品安全信息實施高管制，一些地方政府在事件發(fā)生后先嚴防死守，一概否認，繼而再一推二拖三裝傻，這在客觀上助長了事故的瞞報，延緩了最佳解決時間，效果上損失了公權力形象。對此，臺灣的實踐值得內地觀摩：首先，在整個事件的處理中，臺灣當局始終以公開處理作為其危機處理的重要原則，對于整個處理過程中的信息始終保持透明、通暢、公開的狀態(tài)，并未出現(xiàn)隱瞞或是藏掖的現(xiàn)象，這在一定程度上安撫了民眾，對于政府形象的維護也起到了積極的作用。其次，臺灣當局在對信息的處理上及時到位。通過開設包括民眾專項咨詢熱線、網(wǎng)絡論壇、Facebook等在內的各類信息渠道，既保證了政府對于輿論的及時把握，同時也保證了在出現(xiàn)不穩(wěn)定因素時政府能夠及時發(fā)布有效信息，導正社會輿論的方向。再次，是對于民眾的宣導。食品安全危機的危害除了實質性健康上的之外，更大的危害是會造成社會的空曠，從而影響整個社會的穩(wěn)定。我們可以看到，臺灣當局通過宣傳短片、學校教育、媒體傳播等各種方式，對民眾宣導“塑化劑”的應對，最大程度上減少由食品安全危機帶來的社會性影響。最后，“衛(wèi)生署”在“塑化劑”風波平息后，將整個“塑化劑”事件的緣由、政府應急處理的措施、流程等編制成《食品塑化劑啟示錄》一書，出版發(fā)行，使公眾對于整個“塑化劑”事件的始末有了更清晰與直觀的了解。這些都是非常值得內地在危機應急處理中借鑒和學習的。

4.建立問責與獎勵并舉的事后處理機制。

臺灣食品塑化劑事件處理中的一大特色是在對事件處理的后評價中，實施獎勵機制。其中，對“塑化劑”事件的最初發(fā)現(xiàn)者即食藥局的檢測員楊明玉，臺灣“行政院”特別頒發(fā)了一等功績獎章及20萬元獎金的表彰。同時，對“塑化劑”事件中那些表現(xiàn)卓越的人，還在“衛(wèi)生署”編制的《塑化劑啟示錄》一書中專篇予以表彰，賦予其抗塑英雄稱號。內地基于責任政府的考量，往往過分強調負激勵措施，即強調問責，而對正激勵的使用少之又少。過分強調問責，有時會給社會留下食品安全危機事件的發(fā)生，是由于政府及其監(jiān)管機構“懈怠”或“疏忽”造成的印象。同時，也給監(jiān)管人員增加了非常規(guī)的工作壓力。而對有功人員的獎勵，則有效消解了這一點。所以，建議完善食品安全政策，將獎勵的范圍應從目前主要是舉報人員，擴展到有突出貢獻的優(yōu)秀監(jiān)管人員和監(jiān)管機構，建議各級政府在食品安全事故事實問責的同時，也對做出突出貢獻的監(jiān)管機構及人員予以表彰。

1.“臺灣行政院衛(wèi)生署”.食品塑化劑啟示錄 [M].2011.

2.王艷林，李潔.臺灣食品安全事故處置的實踐及啟示——以“塑化劑危機處理”為中心的觀察[J].江南大學主辦：食品安全法論壇暨國際研討會.2012(12).

*王艷林（1962.10-），男，法學博士，中國計量學院法學院教授、經(jīng)濟法學科負責人，主要研究民商法原理、經(jīng)濟法理論和法哲學問題。