鄧綱

我國食品安全監(jiān)管體制的歷史考察弊端分析和完善建議[1]

鄧綱＊

思考一：我國食品安全監(jiān)管體制給力嗎

近年來，幾乎每一次重大食品安全事件都讓當(dāng)下的監(jiān)管體制備受指責(zé)，這其中的許多批評固然有其道理，卻并不一定公允和客觀，更沒有抓住問題的實(shí)質(zhì)?，F(xiàn)行體制的形成絕非盲目或偶然，缺乏歷史縱深的分析往往就會使一些研究結(jié)論簡單而偏頗。事實(shí)上，食品安全監(jiān)管體制數(shù)十年的變遷歷程，為我們提供了一個研究當(dāng)代中國社會經(jīng)濟(jì)體制改革的典型范例，外部環(huán)境、制度慣性和突發(fā)事件等因素都對該體制產(chǎn)生了不可忽視的影響。

一、對現(xiàn)行監(jiān)管體制的評價應(yīng)當(dāng)符合歷史唯物觀

從歷史唯物觀出發(fā)，只有對現(xiàn)行監(jiān)管體制進(jìn)行歷史考察才能得出公允的結(jié)論。我國食品安全監(jiān)管體制的發(fā)展按照監(jiān)管權(quán)力主體為標(biāo)準(zhǔn)，可大致分為以行業(yè)主管部門行業(yè)化管理為主(1949-1982)、以衛(wèi)生行政部門單一管理為主(1982-2004)和多部門分段專業(yè)化管理為主(2004-今)三個時期。這三個時期的監(jiān)管體制建設(shè)都與當(dāng)時的宏觀政治經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境密切相關(guān)。監(jiān)管主體也經(jīng)歷了從多元到一元再到多元的辯證否定之路。如今的多元化監(jiān)管是在復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)生活環(huán)境下，行政管理部門間基于專業(yè)分工優(yōu)勢和監(jiān)管規(guī)模經(jīng)濟(jì)等因素形成的，與建國初期的多元監(jiān)管不可同日而語。

我國食品安全監(jiān)管體制三個階段的變遷具有明顯的路徑依賴特征。當(dāng)上個世紀(jì)50年代衛(wèi)生部門介入食品衛(wèi)生工作后，數(shù)十年管理工作積累的各種資源，使得該部門不斷自我強(qiáng)化，進(jìn)而成為無可爭議的食品衛(wèi)生或食品安全的核心監(jiān)管部門。盡管借鑒美國FDA經(jīng)驗(yàn)，曾經(jīng)賦予食藥監(jiān)局組織協(xié)調(diào)職能，但隨后很快暴露出其資格、能力和經(jīng)驗(yàn)上的力不從心，短短幾年后的正式法律制度不得不將協(xié)調(diào)職能交還給衛(wèi)生行政部門，數(shù)十年前的選擇依然對后續(xù)的監(jiān)管體制產(chǎn)生著不容忽視的影響力。

食品安全監(jiān)管體制的歷史變遷遵循著改革成本最小化的路徑。迄今為止食品安全監(jiān)管體制實(shí)施的改革，除了一方面要適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化外，另一方面還盡可能地選擇改革成本最小的方案。這種選擇的優(yōu)點(diǎn)是減小了舊體制中既得利益者的阻力，但改革者往往忽視新體制高昂的運(yùn)行成本。從當(dāng)前體制暴露出的各種問題來看，舊體制變革和新體制運(yùn)行合計的社會總成本未必最低。

因此，我們應(yīng)從建國后數(shù)十年食品安全監(jiān)管體制變遷的過程來思考未來的體制改革。對那些認(rèn)為只要采取單一部門監(jiān)管模式就可以消除當(dāng)前體制弊端的觀點(diǎn)，曾經(jīng)由衛(wèi)生行政部門主導(dǎo)的一元化監(jiān)管體制被多部門分段監(jiān)管主導(dǎo)取代的歷史事實(shí)足以表明，單一部門監(jiān)管模式不是包治百病的靈丹妙藥。作為國家整個經(jīng)濟(jì)體制改革中的一部分，合理的食品安全監(jiān)管體制模式應(yīng)當(dāng)順應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的節(jié)奏，與食品工業(yè)科技的發(fā)展俱進(jìn)，兼顧舊體制變革和新體制運(yùn)行的總成本與收益。

二、食品環(huán)節(jié)的人為劃分是產(chǎn)生弊端的根源

食品安全監(jiān)管體制從生產(chǎn)、流通到消費(fèi)的每個環(huán)節(jié)是人為劃分建構(gòu)的，而現(xiàn)實(shí)中從農(nóng)田到餐桌的食品流動鏈條是市場自然演進(jìn)形成的，自然演進(jìn)的規(guī)律與建構(gòu)主義的認(rèn)識不盡相符，加之中央和地方政府、各級地方政府、同級政府各部門之間因爭奪權(quán)力或規(guī)避責(zé)任而出現(xiàn)的矛盾，使得目前食品安全監(jiān)管體制的弊端突出，表現(xiàn)為橫向和縱向的權(quán)力協(xié)調(diào)與配置失衡，并由此衍生出幾種主要的表現(xiàn)形式。

1.與食品有關(guān)的某個環(huán)節(jié)難以確定時，可能出現(xiàn)監(jiān)管真空。

當(dāng)按照食品產(chǎn)出的不同環(huán)節(jié)分配監(jiān)管責(zé)任時，如果現(xiàn)實(shí)中某個環(huán)節(jié)無法和制度設(shè)定的環(huán)節(jié)形成明確的對應(yīng)關(guān)系，很容易出現(xiàn)監(jiān)管真空的局面，典型例子是“三聚氰胺奶粉”事件中負(fù)責(zé)收購鮮奶的奶站。類似的情況又如沈陽發(fā)生的“毒豆芽”事件，以至于《人民日報》以“四個大蓋帽，管不了一棵豆芽菜”為題給予了辛辣的諷刺。[1]張爍“.四個大蓋帽，管不了一棵豆芽菜？天大的責(zé)任誰來擔(dān)”[N].人民日報,2011-4-27.

2.兩個或兩個以上環(huán)節(jié)的行為由同一主體實(shí)施時，可能出現(xiàn)監(jiān)管真空或監(jiān)管重疊。

現(xiàn)實(shí)中存在大量由同一主體實(shí)施兩個甚至更多環(huán)節(jié)食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的情況，如食品生產(chǎn)者在其生產(chǎn)場所同時銷售自制或非自制食品。這在小攤販、小作坊尤其常見，給消費(fèi)者提供了諸多方便。不同環(huán)節(jié)在同一主體上的重疊給現(xiàn)行分環(huán)節(jié)監(jiān)管的實(shí)施帶來了難題。由于現(xiàn)行體制把每一個環(huán)節(jié)都明確分配給了不同的監(jiān)管者，因此當(dāng)多個環(huán)節(jié)的行為出現(xiàn)在同一主體身上時，必然造成監(jiān)管權(quán)的橫向重疊。這種權(quán)力重疊可能導(dǎo)致兩種后果，一是看到困難和風(fēng)險相互推諉，造成監(jiān)管真空；二是看到利益和政績相互爭搶，造成監(jiān)管重疊。無論是哪一種情況，都會產(chǎn)生監(jiān)管低效甚至無效的后果。

3.監(jiān)管權(quán)力配置與環(huán)節(jié)特征不吻合，導(dǎo)致監(jiān)管難以到位。

現(xiàn)行監(jiān)管體制采取的是各監(jiān)管部門對本環(huán)節(jié)問題全面負(fù)責(zé)，承擔(dān)幾乎全部監(jiān)管職責(zé)的模式，這種體制并不一定適合食品安全監(jiān)管每項(xiàng)具體事務(wù)的特點(diǎn)。一般而言，流通環(huán)節(jié)比生產(chǎn)環(huán)節(jié)更適合發(fā)現(xiàn)問題。出現(xiàn)這種情況是因?yàn)閮蓚€環(huán)節(jié)檢查發(fā)現(xiàn)問題的能力有明顯差異。譬如在理論上，流通環(huán)節(jié)行動一次幾乎可以對某一市場上所有的食品開展檢查，監(jiān)管成本相對較低，假冒偽劣產(chǎn)品也很難隱蔽，從而克服生產(chǎn)環(huán)節(jié)開展執(zhí)法檢查的“邏輯矛盾”。[2]范春光.現(xiàn)階段中國食品安全監(jiān)管策略研究—建立四項(xiàng)制度為核心的監(jiān)管新模式[J]//.2011年中國食品安全法治高峰論壇獲獎?wù)撐募ㄉ希G].2011:41.所謂生產(chǎn)環(huán)節(jié)開展執(zhí)法檢查的“邏輯矛盾”是指對食品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法檢查時，通常只能對企業(yè)存放于成品倉庫的產(chǎn)品才可以進(jìn)行檢查，但許多故意違法的企業(yè)不會老老實(shí)實(shí)地把違法產(chǎn)品放在成品倉庫中等待執(zhí)法者檢查。如果違法者把不合格或不安全的食品放在成品庫之外而被檢查者發(fā)現(xiàn)時，可能以本來就要丟棄、尚未蓋上合格標(biāo)志等理由辯解，逃避監(jiān)管處罰，造成生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管難以真正到位。這種情況下產(chǎn)生的監(jiān)管失效和監(jiān)管體制顯然是有一定關(guān)系的。

4.協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，影響協(xié)調(diào)的權(quán)威、公平和有效。

協(xié)調(diào)組織對多部門監(jiān)管體制十分重要。依據(jù)法律、國務(wù)院和中央編辦的文件，國務(wù)院食品安全委員會及其辦公室承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，各地也隨之成立了地方政府的對應(yīng)機(jī)構(gòu)。雖然食品安全委員會的協(xié)調(diào)屬于有戰(zhàn)略意義的高端協(xié)調(diào)，但在規(guī)則層面并沒有明晰其與《食品安全法》賦予衛(wèi)生行政部門的綜合協(xié)調(diào)權(quán)之間的界限差異，以至于許多地方為了節(jié)約機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本，干脆把食品安全委員會辦公室設(shè)在衛(wèi)生行政部門的食品安全監(jiān)督處（科），形成一套班子、兩塊牌子的格局。這種格局不僅未能真正加強(qiáng)衛(wèi)生行政部門的協(xié)調(diào)職能，反而帶來現(xiàn)實(shí)中對該部門綜合協(xié)調(diào)的權(quán)威性和公平性的質(zhì)疑。在處理和監(jiān)管責(zé)任分配等可能導(dǎo)致行政問責(zé)的重大問題時，被協(xié)調(diào)部門如果堅(jiān)持自己的意見，拒不接受協(xié)調(diào)，由于和其他被協(xié)調(diào)的行政部門平級，衛(wèi)生行政部門難以做出有效的協(xié)調(diào)決定，損害了協(xié)調(diào)的權(quán)威性。同時，衛(wèi)生行政部門自身也是體制內(nèi)的組成部分，而且還擔(dān)負(fù)著對食藥監(jiān)部門的行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，在協(xié)調(diào)自己和其他部門或者食藥監(jiān)部門和其他部門之間的矛盾時，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員的地位，容易招致對其協(xié)調(diào)公平性的質(zhì)疑。

5.同一類型的食品在環(huán)節(jié)監(jiān)管和品種監(jiān)管之間界定不夠清晰，導(dǎo)致雙重甚至多重監(jiān)管沖突。

在現(xiàn)行以環(huán)節(jié)監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔的體制中，人們往往注意的是各個環(huán)節(jié)之間的監(jiān)管沖突。實(shí)際上這種沖突在環(huán)節(jié)監(jiān)管和品種監(jiān)管之間同樣存在，尤其是某種食品的監(jiān)管有較大的潛在收益時，監(jiān)管部門都希望依據(jù)不同的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)行使監(jiān)管權(quán)，結(jié)果導(dǎo)致監(jiān)管重疊。以酒類商品管理為例：商務(wù)部制定的《酒類流通管理辦法》規(guī)定，由商務(wù)主管部門負(fù)責(zé)全國酒類流通監(jiān)督管理工作，食品安全法規(guī)定酒類安全管理應(yīng)當(dāng)適用食品安全法，即由質(zhì)監(jiān)部門和工商管理部門分別負(fù)責(zé)生產(chǎn)許可、流通許可管理。法律本應(yīng)優(yōu)先于規(guī)章，然而實(shí)踐中有些地方反而將商務(wù)主管部門的權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)張到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，如《重慶市酒類商品管理?xiàng)l例》要求在區(qū)縣以上的商務(wù)管理部門內(nèi)設(shè)酒類管理局（正處級），負(fù)責(zé)本區(qū)域的酒類商品的生產(chǎn)許可、流通許可、備案登記和溯源管理。

三、圍繞優(yōu)化協(xié)調(diào)主題改革現(xiàn)行監(jiān)管體制

1.取消衛(wèi)生行政部門的綜合協(xié)調(diào)職能，強(qiáng)化食品安全委員會的組織協(xié)調(diào)職能。

建議修改現(xiàn)行法律規(guī)定，明確取消衛(wèi)生行政部門的綜合協(xié)調(diào)職能，把食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)職能完整、統(tǒng)一地歸屬到各級食品安全委員會，實(shí)體化設(shè)置食品安全委員會辦公室，或至少設(shè)置在同級政府辦公廳（室）內(nèi)，使其能夠獨(dú)立于其他監(jiān)管部門，重塑協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、獨(dú)立性和公信力，并在此基礎(chǔ)上明確各環(huán)節(jié)之間、品種與環(huán)節(jié)之間發(fā)生監(jiān)管沖突時，由食品安全委員會依據(jù)一定的原則或規(guī)則指定監(jiān)管部門，配置監(jiān)管職責(zé)。

2.確定監(jiān)管權(quán)歸屬的實(shí)質(zhì)性改變原則，讓不同的監(jiān)管部門各司其職。

食品安全監(jiān)管職責(zé)的劃分可以借鑒原產(chǎn)地規(guī)則中的實(shí)質(zhì)性改變原則。食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中的實(shí)質(zhì)性改變原則是指發(fā)現(xiàn)食品安全違法行為時，承擔(dān)主要監(jiān)管責(zé)任的應(yīng)當(dāng)是對造成食品不安全或不合格的實(shí)質(zhì)性改變行為所處環(huán)節(jié)負(fù)有法定監(jiān)管責(zé)任的部門。例如，當(dāng)工商部門在超市發(fā)現(xiàn)不安全或不合格的食品后，如果查明是生產(chǎn)企業(yè)的行為所致，那么承擔(dān)主要監(jiān)管責(zé)任的應(yīng)當(dāng)是質(zhì)監(jiān)部門。[1]上海染色饅頭事件已經(jīng)證明了該原則的事實(shí)存在，但尚未上升為制度規(guī)則。工商部門應(yīng)及時將有關(guān)情況通報有監(jiān)管權(quán)的質(zhì)監(jiān)部門，由該部門對違法企業(yè)進(jìn)行處理。

3.明確界定中央政府和各級地方政府的食品安全監(jiān)管職責(zé)，建立跨地區(qū)食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

隨著市場經(jīng)濟(jì)觸角的延伸，食品市場不斷向國內(nèi)其他地區(qū)乃至其他國家延伸，一些食品的銷售和消費(fèi)早已不再局限于生產(chǎn)企業(yè)所在的城市，相應(yīng)產(chǎn)生的食品安全問題也呈現(xiàn)出跨區(qū)域的特性，進(jìn)而要求在食品安全監(jiān)管體制中建立起協(xié)調(diào)跨地區(qū)監(jiān)管的責(zé)任機(jī)制。

4.構(gòu)建食品安全監(jiān)管多部門協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)跨部門的溝通與配合。

食品安全監(jiān)管涉及多層次、多部門和多環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在這個系統(tǒng)中不僅要配置好從各級地方政府到中央政府不同層次的監(jiān)管責(zé)任，更重要的是處理好不同部門間的協(xié)作關(guān)系。多部門分段監(jiān)管體制體現(xiàn)了管理分工，而在分工模式下各部門之間的工作聯(lián)系無法割裂，這和在勞動分工基礎(chǔ)上形成的商品交換是一個道理。工商部門、質(zhì)監(jiān)部門、農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生行政部門各有其信息、技術(shù)和管理成本優(yōu)勢，只有各監(jiān)管部門加強(qiáng)聯(lián)系，密切配合，以分工為基礎(chǔ)的監(jiān)管體制才能有效地發(fā)揮作用。因此，當(dāng)務(wù)之急是建立一套系統(tǒng)、合理、高效的部門協(xié)作機(jī)制。待未來外部條件進(jìn)一步成熟后，再對現(xiàn)行體制進(jìn)行較大動作的變革。

*鄧綱（1969.8-），男，法學(xué)博士，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國銀行法學(xué)研究會常務(wù)理事，重慶市人民政府立法評審專家委員，主要研究方向?yàn)殂y行法、食品安全法。

[1]本文為2010年度教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“風(fēng)險不確定下的食品安全法律規(guī)制研究”（項(xiàng)目編號10YJA820008）的階段性成果。