陳 煒

（甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院 甘肅 蘭州 730070）

2010年8月8日凌晨，一場突如其來的特大山洪泥石流災(zāi)害給舟曲人民的生命財產(chǎn)造成了巨大的損失。三年來，災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建所取得的巨大成就充分證明，我國在應(yīng)對突發(fā)性巨災(zāi)侵襲時，已初步建立和形成了快速應(yīng)急響應(yīng)機制和積極穩(wěn)妥的災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建系統(tǒng)。然而，要實現(xiàn)災(zāi)后可持續(xù)生計發(fā)展卻任重而道遠(yuǎn)，是一個與扶貧開發(fā)、生態(tài)修復(fù)相互作用影響、相互融合滲透的共建過程。在舟曲災(zāi)區(qū)探索一種防災(zāi)減災(zāi)與扶貧開發(fā)、生態(tài)修復(fù)相結(jié)合的發(fā)展模式，是實現(xiàn)少數(shù)民族貧困地區(qū)脫貧和可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

一、泥石流自然災(zāi)害應(yīng)對與扶貧開發(fā)的理論

同一種自然災(zāi)害對不同的人群會產(chǎn)生不同的影響，不同的人群在自然災(zāi)害的打擊下致貧或生計能力受損的程度不同。關(guān)于災(zāi)害影響差異的主要解釋是可持續(xù)生計理論、脆弱性理論、環(huán)境和氣候風(fēng)險理論等。

可持續(xù)生計視角下的自然災(zāi)害與貧困。所為生計（livelihood），就是指謀生的辦法，或者說是指一個家庭為獲得維持家庭人口生存和發(fā)展所需的基本物質(zhì)資料而采取的活動。20世紀(jì)80年代以來，不少外國研究者和國際組織發(fā)展了生計研究的理論空間，提出了“可持續(xù)生計”（sustainable livelihood）的概念。在對農(nóng)戶的生計與可持續(xù)生計研究方面，Chambers和Conwav(1992)認(rèn)為生計就是謀生的方式，該謀生方式建立在能力、資產(chǎn)（包括儲備物、資源、要求權(quán)和享有權(quán)）和活動基礎(chǔ)之上。只有當(dāng)一種生計能夠應(yīng)對、并在壓力和打擊下得到恢復(fù)，能夠在當(dāng)前和未來保持乃至加強其能力和資產(chǎn)，同時又不損壞自然資源基礎(chǔ)，這種生計才是可持續(xù)的。在生計與可持續(xù)生計概念的基礎(chǔ)之上，近年來學(xué)者們提出了DFID可持續(xù)生計框架，它是對農(nóng)戶生計、特別是圍繞貧困問題的復(fù)雜因素進(jìn)行梳理、分析的一種方法。由于自然災(zāi)害會對貧困農(nóng)戶的生計造成大規(guī)模的損失和資源供給嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)戶陷入較深的貧困陷阱。

脆弱性視角下的自然災(zāi)害與貧困。脆弱性主要指家庭或者個人將面臨的各種導(dǎo)致貧困風(fēng)險的可能性，也就是說，一個家庭有多大可能性變成貧困家庭，脆弱性越高，變成貧困的可能性越大。脆弱性分析可以概括為受災(zāi)度、敏感性和恢復(fù)力三個維度。其中，受災(zāi)度是指一個地區(qū)或群體蒙受災(zāi)害或危險的程度，敏感性是指一個系統(tǒng)對沖擊或壓力的反應(yīng)程度，恢復(fù)力是指一個系統(tǒng)面臨沖擊和壓力時通過應(yīng)付或適應(yīng)避免損害的程度(Martha G.Roberts、楊國安，2003)。窮人在遭受災(zāi)害影響的可能性、抵御風(fēng)險的能力以及遭受災(zāi)害破壞以后的恢復(fù)力三個方面都處于極為不利的地位。

環(huán)境和氣候風(fēng)險視角下的自然災(zāi)害與貧困。泥石流等自然災(zāi)害發(fā)生往往與環(huán)境和氣候的持續(xù)變化有很大關(guān)系，而環(huán)境和氣候的變化又往往與貧困人口的活動有密切的聯(lián)系。在應(yīng)對環(huán)境和氣候變化的長期過程中，貧困人口一方面受諸多條件的制約，抵御環(huán)境和氣候變化風(fēng)險的能力很弱；另一方面處在生態(tài)脆弱區(qū)的貧困人口，面對包括人力資本、自然資本、金融資本、物資資本和社會資本等生計資本的諸多挑戰(zhàn)，其生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生活方式往往造成資源的過度利用，環(huán)境和氣候的進(jìn)一步惡化，導(dǎo)致干旱加劇、森林植被萎縮、土地流失加劇、極端氣候事件頻發(fā)等災(zāi)害。而自然災(zāi)害正在逐漸成為導(dǎo)致貧困的主要原因之一，使得像邊遠(yuǎn)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)等災(zāi)害多發(fā)區(qū)域的貧困發(fā)生率較高。

二、舟曲縣自然災(zāi)害頻發(fā)與扶貧開發(fā)的困境

舟曲縣位于甘肅南部，海拔高度在1173米—4504米之間，有白龍江、拱壩河、博峪河三條主要河流。舟曲屬隴南山區(qū)，山巒重疊，溝壑縱橫，地形復(fù)雜，是典型的高山峽谷區(qū)。全縣總面積3015.22平方公里，轄2個鎮(zhèn)、17個鄉(xiāng)，210個行政村，403個自然村，2012年總?cè)丝?3.69萬人，其中農(nóng)業(yè)人口12.28萬人，占總?cè)丝诘?9.7%，藏族人口4.6萬人，占總?cè)丝诘?3.6%。舟曲是國家級扶貧重點縣（貧困面為80.2%），也是2011年底國家確定的甘肅省58個最為貧困的縣（市、區(qū)）之一，更是甘肅省藏區(qū)、秦巴山區(qū)、六盤山區(qū)三大集中連片特困地區(qū)的交匯點。

（一）舟曲“8·8”特大山洪泥石流災(zāi)害概況

舟曲縣是“5·12”地震的重災(zāi)區(qū)之一，地震導(dǎo)致舟曲縣的山體松動，巖石破碎，巖體處于不穩(wěn)定狀態(tài)，極易垮塌，而山體要恢復(fù)到震前水平至少需要35年時間。2010年春、夏季，舟曲縣遭遇嚴(yán)重干旱，使得巖體、土體收縮，巖石間、山體間裂縫更加明顯地暴露出來。2010年8月8日凌晨，舟曲縣城北部突降暴雨，降雨量達(dá)96.77毫米，一小時降水量達(dá)77.3毫米，瞬時的暴雨和強降雨很容易深入到巖體深部，導(dǎo)致巖體崩塌、滑坡，形成了巨大的泥石流災(zāi)害。

舟曲“8·8”特大山洪泥石流災(zāi)害給城關(guān)、江盤兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成重大損失，許多村莊幾乎被淹沒。貧困村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施受到巨大破壞，貧困村公共服務(wù)能力與農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力下降，不少貧困村群眾喪失宅基地、耕地和生產(chǎn)資料，因災(zāi)致貧和返貧人口大量增加，貧困程度進(jìn)一步加深。災(zāi)害導(dǎo)致城關(guān)鎮(zhèn)和江盤鄉(xiāng)的12個貧困村、3944戶14223人受災(zāi)，死亡1463人，失蹤302人，因災(zāi)返貧人口9162人。災(zāi)害對貧困村和扶貧開發(fā)項目造成了巨大危害，鄉(xiāng)村道路受損54公里，人畜飲水受損25處，河堤受損50公里，水渠受損25公里，經(jīng)濟林果受損0.5萬畝，經(jīng)濟作物受損0.14萬畝，糧食作物受損0.14萬畝，大牲畜受損838頭（匹），圈舍受損1500間，累計經(jīng)濟損失達(dá)8108.5萬元，已實施整村推進(jìn)的村扶貧項目損失264.5萬元。

（二）舟曲“8·8”特大山洪泥石流災(zāi)害成因和危害

2010年舟曲縣完成國內(nèi)生產(chǎn)總值70708萬元，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值為21710萬元，第二產(chǎn)業(yè)增加值為11229萬元，第三產(chǎn)業(yè)增加值為37769萬元，一、二、三產(chǎn)比重分別為 30.7：15.9：53.4。按照區(qū)域承載能力和功能規(guī)劃要求，舟曲縣第一產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主、所占比重過大；第二產(chǎn)業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，發(fā)展滯后；第三產(chǎn)業(yè)占比最高、結(jié)構(gòu)單一，還需大力發(fā)展。進(jìn)一步分析作為第一產(chǎn)業(yè)基本要素的土地，舟曲縣總耕地面積38.9萬畝，其中，水澆地3.2萬畝，山旱地35.7萬畝；海拔1800米以下坡度25度以下耕地15.27萬畝；海拔1500—1800米之間、坡度25度以上耕地4.01萬畝；海拔1800米以上耕地19.62萬畝。而按照區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，海拔1500—1800米之間、坡度大于25度以上和海拔1800米以上的耕地應(yīng)全部退耕還林還草，共計23.63萬畝，占總耕地的60.75%；海拔1500米以下的耕地，應(yīng)實行保護(hù)性開發(fā)?，F(xiàn)實中不合理的資源配置狀況，使得森林資源過度砍伐，土地資源低效利用，不僅造成簡單粗放的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，難以有效解決貧困、造成農(nóng)牧民生計狀況差和不可持續(xù)性，而且增加了家庭和個人的脆弱性和抗擊自然災(zāi)害的風(fēng)險。

舟曲境內(nèi)白龍江屬嘉陵江上游一級支流，舟曲段是長江流域的主要水源供給區(qū)，是歷史上白龍江流域重要的森林覆蓋區(qū)，素有“隴上小江南”之稱，發(fā)生泥石流自然災(zāi)害的情況罕見。建國后為支持國家建設(shè)，作為木材主產(chǎn)區(qū)之一，當(dāng)?shù)卣腿罕姶罅靠撤ド种脖?，舟曲生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，水土流失日趨嚴(yán)重，成為全國罕見的滑坡、泥石流、塌方三大自然災(zāi)害高發(fā)區(qū)，不僅沒有很好地改變當(dāng)?shù)亟?jīng)濟落后的局面，而且凸顯了當(dāng)?shù)厣鐣腿罕姂?yīng)對災(zāi)害的脆弱性，相對貧困日益加深，形成了貧困——簡單粗放的掠奪自然資源的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生活方式——自然環(huán)境日益惡化——自然災(zāi)害頻發(fā)——因災(zāi)致貧和返貧率高的惡性循環(huán)。

舟曲縣1986年時總?cè)丝跒?1.08萬人，根據(jù)第五次人口普查數(shù)據(jù)全縣總?cè)丝跒?2.79萬人，2005年的全縣總?cè)丝跒?3.42萬人，災(zāi)前的2009年全縣總?cè)丝谶_(dá)到了14.3萬人，從人口增長的絕對量上看增量并不很大，但是增加的人口分布不均，多集中在縣城及周邊，致使舟曲縣城的規(guī)?？焖贁U大。由于可作為居民用地的土地面積少，三眼峪溝河道，也即泥石流危險區(qū)被陸續(xù)開發(fā)為城區(qū)或者住宅區(qū)，當(dāng)?shù)卮迕駥⒎孔雍推渌O(shè)施建在溝口及其附近，導(dǎo)致大面積導(dǎo)洪區(qū)被侵占，無法起到泄洪的作用，這些不合理的建設(shè)也是這次泥石流災(zāi)害造成嚴(yán)重人員、財產(chǎn)等損失的原因之一。

近年來，舟曲縣社會經(jīng)濟發(fā)展水平雖然有了一定程度的提高，但是作為“5·12”汶川地震的51個重災(zāi)縣之一，2009年其城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民收入僅為全國平均水平的51.4%和43.5%?！?·8”特大山洪泥石流災(zāi)害給全縣社會經(jīng)濟發(fā)展再次造成重創(chuàng)，歷年來取得的扶貧成果毀于一旦，因災(zāi)返貧人口劇增，2010年舟曲縣人均GDP只有5340元，僅為甘肅省全省人均GDP的33%，不足全國平均水平的18%；農(nóng)民人均純收入只有2618元，為甘肅省農(nóng)民人均純收入的76%（2010年甘肅省農(nóng)民人均純收入為3424元），僅為全國平均水平的44%（2010年全國農(nóng)民人均純收入為5919元）。到2010年低，全縣農(nóng)村貧困人口9.1萬人(按人均年收入低于2300元計算)，占農(nóng)業(yè)人口的69.8%，其中深度貧困人口3.5萬人。

三、舟曲災(zāi)后可持續(xù)生計重建的對策

（一）可持續(xù)生計重建的必要性

舟曲“8·8”特大山洪泥石流災(zāi)害對災(zāi)區(qū)經(jīng)濟系統(tǒng)，特別是貧困農(nóng)牧民家庭生計系統(tǒng)造成了嚴(yán)重的干擾和沖擊，它既改變了農(nóng)牧民生計資本的狀況，增加了農(nóng)牧民生計資本的脆弱性，也加大了農(nóng)牧民生計重建的難度。按照“三年恢復(fù)重建兩年基本完成”的目標(biāo)，隨著納入國家重建規(guī)劃的170個項目的陸續(xù)完工，累計47.5億元投資的完成，災(zāi)區(qū)集中安置居民小區(qū)的建成和災(zāi)民的入住、公共服務(wù)設(shè)施的重建、基礎(chǔ)設(shè)施的重建，災(zāi)后恢復(fù)重建工作已接近尾聲。但是，這并不意味著災(zāi)區(qū)農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活已經(jīng)完全恢復(fù)正常，災(zāi)后恢復(fù)重建仍然任重而道遠(yuǎn)。

后重建時期的工作重點應(yīng)該轉(zhuǎn)移到農(nóng)牧民可持續(xù)生計系統(tǒng)建設(shè)和扶貧開發(fā)相結(jié)合上來。在生態(tài)環(huán)境不斷改善的前提下，通過一系列宏觀和微觀的策略增量農(nóng)牧民的生計資本，增加災(zāi)區(qū)農(nóng)牧民收入和減少貧困，實現(xiàn)農(nóng)牧民家庭生計系統(tǒng)的長遠(yuǎn)和可持續(xù)發(fā)展，這是災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建和長遠(yuǎn)發(fā)展的必然選擇。

（二）可持續(xù)生計重建的主要對策

可持續(xù)生計恢復(fù)重建關(guān)注的不是短期農(nóng)牧民收入的增加，而是農(nóng)牧民生計能力和發(fā)展能力的提升。災(zāi)區(qū)必須建立一種防災(zāi)減災(zāi)與扶貧開發(fā)、生態(tài)修復(fù)相結(jié)合的發(fā)展模式，農(nóng)牧民必須運用好各種資源和資本，在有利于生態(tài)環(huán)境改良的條件下，選擇適合的生計策略來促使家庭生計系統(tǒng)的恢復(fù)重建，從而實現(xiàn)生活水平提高、脆弱性降低、返貧風(fēng)險降低和資源利用優(yōu)化等的生計目標(biāo)。

第一，災(zāi)后生計重建與扶貧開發(fā)和改善生產(chǎn)生活條件相結(jié)合。要把外部“輸血”和自我“造血”結(jié)合起來，舟曲災(zāi)區(qū)要重點做好農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、旅游業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色加工業(yè)、市場服務(wù)體系建設(shè)等，多渠道為農(nóng)牧民生計發(fā)展提供資金和技術(shù)支持，有效增強災(zāi)區(qū)農(nóng)牧民自我發(fā)展的能力。

第二，災(zāi)后生計重建與災(zāi)害治理和生態(tài)環(huán)境修復(fù)相結(jié)合。舟曲災(zāi)區(qū)地質(zhì)條件復(fù)雜、生態(tài)環(huán)境脆弱、多重災(zāi)害疊加，災(zāi)害治理與生態(tài)修復(fù)既是災(zāi)后重建的重中之重，也是舟曲實現(xiàn)可持續(xù)生計系統(tǒng)的關(guān)鍵措施。通過科學(xué)的自然和生態(tài)改造計劃，對白龍江重點地段和危險溝道的綜合治理，尋找荒山造林、退耕還林、水土保持、土地整理和可持續(xù)生計相結(jié)合的生計模式，逐步排除泥石流類自然災(zāi)害發(fā)生可能性，降低生計脆弱性，保持農(nóng)牧民生計發(fā)展軌道的可持續(xù)。

第三，災(zāi)后生計重建與促進(jìn)民族地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相結(jié)合。充分利用好災(zāi)后重建的政策機遇期和資金機遇期，著眼于后發(fā)趕超和跨越發(fā)展，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，打破城鄉(xiāng)資源配置分割的舊格局，科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷提升城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展和公共服務(wù)能力，提高農(nóng)牧民生計的效能。

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