高夢夢，蔡勤禹

（中國海洋大學(xué) 青島市 266071）

著名的危機(jī)管理專家諾曼·奧古斯丁說過：“每一次突發(fā)事件既包含導(dǎo)致失敗的根源，又孕育著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育，以便收獲這個潛在的成功機(jī)會，就是突發(fā)事件管理的精髓[1]?！碑?dāng)代突發(fā)性海洋災(zāi)害問題的日益嚴(yán)重化對沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類社會的發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，化解突發(fā)性海洋災(zāi)害這類危機(jī)事件對一個國家、民族、社會來說是一個重大考驗(yàn)，在危機(jī)面前，能否有效地進(jìn)行社會動員以形成國家、民族和社會的整體力量，能否建立強(qiáng)有效的社會動員機(jī)制是應(yīng)對突發(fā)性海洋災(zāi)害的關(guān)鍵之舉。

1 社會動員機(jī)制概述

社會動員機(jī)制是指“在社會動員的過程中，社會主體協(xié)調(diào)社會動員的各種要素，通過合理化的組合將其形成穩(wěn)定的聯(lián)系并轉(zhuǎn)化為一種穩(wěn)定的活動模式”，通過這一活動模式把政府與社會力量整合起來，以促使政府、社會組織、社會成員共同參與其中，承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。這種新型社會動員機(jī)制的作用不僅僅是一個簡單的或者臨時性的宣傳鼓動工作，而是一項(xiàng)具有明確動員類型、動員過程、動員方式的救災(zāi)重要活動模式[2]。民間動員機(jī)制具有自發(fā)性、及時性、靈活性、針對性等顯著優(yōu)勢，社會動員機(jī)制由行政動員機(jī)制向社會自身的動員機(jī)制的轉(zhuǎn)化，會使社會動員形成一種合力機(jī)制，發(fā)揮出更大的救災(zāi)抗災(zāi)效率。

2 應(yīng)對突發(fā)性海洋災(zāi)害的社會動員機(jī)制

2.1 災(zāi)害發(fā)生前的社會動員

突發(fā)性海洋災(zāi)害發(fā)生發(fā)展的幾個階段中，預(yù)防是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，預(yù)防可以減輕大量應(yīng)對、恢復(fù)工作，節(jié)省在災(zāi)中應(yīng)對和災(zāi)后恢復(fù)重建工作中的人力、物力、財(cái)力。

2.1.1 制定和完善應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)應(yīng)急演練

面對兇險(xiǎn)的突發(fā)性海洋災(zāi)害，政府及時制定應(yīng)急運(yùn)行計(jì)劃、建立預(yù)警系統(tǒng)、成立應(yīng)急運(yùn)行中心、進(jìn)行災(zāi)害救援培訓(xùn)與演練等。著名管理咨詢顧問史蒂文·芬克在《突發(fā)事件管理》一書中指出，每一個當(dāng)權(quán)的人“都應(yīng)當(dāng)像認(rèn)識到死亡和納稅是不可避免的并必須為之做計(jì)劃一樣，認(rèn)識到突發(fā)事件也是不可避免的，也必須為之做好準(zhǔn)備。這樣做并不是出于軟弱或是膽怯，而是出于知道自己準(zhǔn)備好了之后的力量——學(xué)會與命運(yùn)周旋?！睆慕?jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，在危機(jī)爆發(fā)前對危機(jī)的預(yù)防與控制是最有效率也是最經(jīng)濟(jì)的辦法。但不幸的是它往往被忽略，而造成這樣的原因正是由于危機(jī)意識的薄弱，使人們不能居安思危，不能認(rèn)識和預(yù)見到各種不確定與風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

同時，社會組織也被有效地動員起來，制定相應(yīng)的預(yù)案，加入抗災(zāi)救災(zāi)的大潮中。例如，寧波是臺風(fēng)等突發(fā)性海洋災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，每年市縣兩級政府和人民群眾抗臺救災(zāi)的任務(wù)都很繁重。為有效配合政府做好突發(fā)性海洋災(zāi)害的救助，積極探索緊急救助和經(jīng)常性救助有機(jī)結(jié)合的有效途徑，該市紅十字會指定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，并納入政府應(yīng)急預(yù)案體系，充分發(fā)揮了紅十字會作為政府在人道救助領(lǐng)域的助手作用。

此外，多層次地開展預(yù)案演練工作，制定演練計(jì)劃，有針對性地確定重點(diǎn)演練內(nèi)容，定期開展演練，并組織社會群眾進(jìn)行相關(guān)災(zāi)害規(guī)避的演習(xí)，以提高人們的自救與互救能力[3]。

2.1.2 加強(qiáng)預(yù)報(bào)服務(wù)，及時發(fā)布信息

加強(qiáng)海洋災(zāi)害的預(yù)報(bào)服務(wù)，為預(yù)防和應(yīng)對災(zāi)害提前預(yù)警。同時，政府、社會組織等利用互聯(lián)網(wǎng)、電視、報(bào)紙等大眾媒介向公眾及時、準(zhǔn)確、全面地發(fā)布災(zāi)情信息，新聞媒體迅速地通過多渠道獲得信息并對信息加以分析整合，把搶險(xiǎn)救災(zāi)作為宣傳報(bào)道的中心內(nèi)容，為搶險(xiǎn)救災(zāi)造成強(qiáng)大聲勢，讓公眾個體及時了解災(zāi)情，減少恐慌，利用已有的危機(jī)意識和防范知識做好相應(yīng)準(zhǔn)備，同時積極配合政府的行動，做到有效地防范災(zāi)害。

2.1.3 強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)教育，提高公眾防災(zāi)減災(zāi)意識

加強(qiáng)社會成員的應(yīng)急防范意識、自救互救的知識和能力，對于提高我們社會整體的應(yīng)對海洋災(zāi)害的能力來說是最為有效的措施之一。在災(zāi)害來臨時，中國的民間組織總能充分展現(xiàn)中華民族在危難時刻的自發(fā)聯(lián)合和抗擊災(zāi)害的歷史傳統(tǒng)，充分展示民間輔助官方、共紓國難的共同體精神，不同的NGO協(xié)助政府、社區(qū)等聯(lián)合對公民進(jìn)行防災(zāi)、減災(zāi)方面的宣傳教育、社會教育，面向公眾開設(shè)防災(zāi)自救課程和減災(zāi)培訓(xùn)班，建設(shè)防災(zāi)體驗(yàn)中心，免費(fèi)向市民開放，促使民眾親身體驗(yàn)災(zāi)害發(fā)生時的實(shí)景，了解災(zāi)害防范常識等以提高全民族的危機(jī)防范意識和應(yīng)變能力。

2.2 災(zāi)害發(fā)生時的社會動員

“危機(jī)管理的核心內(nèi)容是迅速地從正常情況轉(zhuǎn)移到緊急情況的能力[4]”。在非常態(tài)兇險(xiǎn)的災(zāi)害發(fā)生時，全社會的力量應(yīng)被充分調(diào)動起來，以全力保障救災(zāi)的需要。

2.2.1 政府主導(dǎo)，各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動

在中國體制中，政府是資源的最大擁有者和分配者，也是大型危機(jī)事件的核心應(yīng)對者。除了掌握大量的有形資源外，還擁有強(qiáng)大的組織資源和動員其他資源的能力[5]。當(dāng)突發(fā)性海洋災(zāi)害發(fā)生后，挽救生命是救災(zāi)初期政府最重要的職責(zé)，只有政府才能在很短時間內(nèi)調(diào)動大量的救災(zāi)資金和物資，甚至動員軍隊(duì)投入救災(zāi)第一線中，在第一時間采取緊急處置手段，及時迅速有效地控制事態(tài)的發(fā)展。

2.2.2 社會動員，群眾參與

面對重大的突發(fā)性海洋災(zāi)害時，沒有全社會的積極參與和大力支持，完全靠政府的力量來應(yīng)對災(zāi)害是不可能的。在突發(fā)性海洋災(zāi)害的應(yīng)對過程中，涌現(xiàn)出了以民間自發(fā)組織及小型志愿者群體為形式的社會救助力量。

在一個自然而自由的社會中，社會最基本、最大量、最重要的組織形態(tài)是形形色色的自治性組織，而不是合法壟斷暴力的政府。NGO、企業(yè)組織和各種民間志愿組織及社區(qū)組織會關(guān)注在危機(jī)時刻政府部門無法或來不及關(guān)注的社會成員并予以必要的物質(zhì)和精神支持，彌補(bǔ)政府行為的不足，使社會的任何一個角落任何一個成員都不被忽視。以中國紅十字會為例，中國紅十字會在歷次救災(zāi)活動中都發(fā)揮了巨大作用。2012年，受第23號臺風(fēng)“山神”影響，海南各地普降大到暴雨，截至10月31日，全海南省有三亞、瓊海、萬寧等15個市縣的125個鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災(zāi)，受災(zāi)人口126.6萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失12.7億元?！吧缴瘛痹斐傻氖転?zāi)情況受到海南省紅十字會領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，并對救災(zāi)工作進(jìn)行了安排部署，根據(jù)災(zāi)情需要送去急救包等救災(zāi)物資，于10月31日下午驅(qū)車送往萬寧縣紅十字會，由當(dāng)?shù)丶t十字會分發(fā)給受災(zāi)群眾[5]。

在災(zāi)害發(fā)生中及發(fā)生后階段，各基層社區(qū)、社團(tuán)、NGO等組織通常會借助網(wǎng)絡(luò)這一信息平臺面向整個社會進(jìn)行動員，通過博客、微博這類公共交流平臺抑或是許多即時通訊工具（例如QQ），對共處于同一溝通平臺上的熟稔或陌生的網(wǎng)民發(fā)布災(zāi)害預(yù)警信息并進(jìn)行前期呼吁性、激情式的救災(zāi)動員，以做好應(yīng)對突發(fā)性海洋災(zāi)害的準(zhǔn)備。近些年網(wǎng)民對公共事務(wù)的參與度顯著提升，網(wǎng)絡(luò)民意、民眾的微言推動現(xiàn)實(shí)社會前行的力量日漸強(qiáng)大[6]。公眾民意表達(dá)活躍，民眾參與度高不僅對公民社會發(fā)育起到“催熟劑”作用，而且在應(yīng)對突發(fā)性的海洋災(zāi)害方面所起的作用日漸增強(qiáng)。

應(yīng)急救援隊(duì)伍是應(yīng)對突發(fā)性海洋災(zāi)害的基本力量。以臺州日報(bào)上的一則報(bào)道視之，“浙江海警一支隊(duì)官兵主動深入碼頭漁船上宣傳防臺知識，向漁民宣傳最新動向、風(fēng)力、路徑等相關(guān)信息，提醒他們做好準(zhǔn)備。[7]”各種不同類型的志愿者也在突發(fā)性海洋災(zāi)害的應(yīng)急處置中發(fā)揮著巨大的不可替代的作用，他們可以提供特殊的專業(yè)與技術(shù)支持，提供輔助性的工作服務(wù)等。志愿者組織，如紅十字會與各種救援和救撈組織，是最基本的反應(yīng)和恢復(fù)組織，政府經(jīng)常和此類組織簽約以提供服務(wù)，對于較小的災(zāi)難，政府有時完全依賴于各地方紅十字會的援助[8]。

許多NGO通過國際關(guān)系，發(fā)揮國際聯(lián)絡(luò)的優(yōu)勢，以引起國際社會對災(zāi)害的關(guān)注，施行開門救災(zāi)，開放救災(zāi)，募集國外援助，積極籌集物質(zhì)資源。近年來，我國對世界各地的海洋災(zāi)害，如印度洋海嘯、美國風(fēng)災(zāi)等，都給與了及時和有力的幫助。我國發(fā)生突發(fā)性海洋災(zāi)害時，各國政府和國際組織也反應(yīng)及時迅速，給予物質(zhì)和精神方面的支持與幫助。

災(zāi)害發(fā)生之時，許多具有公共意識的公民，通過參與非政府組織的工作來表達(dá)自己的內(nèi)心情感，伸出自己的援手，公眾凝聚起來發(fā)揮自己的主動性，形成獨(dú)立的自組織能力，以實(shí)現(xiàn)危機(jī)時刻社會的自我管理。例如，大連市慈善總會作為大連最有活力和影響力的公益組織，發(fā)展成為大連慈善的一個縮影。突發(fā)性的海洋災(zāi)害發(fā)生時，大連市慈善總會第一時間順勢引導(dǎo)，啟動應(yīng)急救助募捐機(jī)制，主動接收社會各界的愛心捐贈。2007年3月4日，大連遭受幾十年不遇的風(fēng)暴潮災(zāi)害時，接收社會各界捐款4 600多萬元[9]。在這次社會捐款中，許多中國企業(yè)家也表示愿意投身公益事業(yè)，承擔(dān)起更多的社會責(zé)任以回報(bào)社會。例如，孫蔭環(huán)代表億達(dá)集團(tuán)這一“成長型企業(yè)”為風(fēng)暴潮災(zāi)害受災(zāi)群眾捐款300萬元。

2.3 災(zāi)害發(fā)生后的社會動員

突發(fā)性海洋災(zāi)害發(fā)生過后，社會動員主要著手在以下方面進(jìn)行：首先是相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施、軟硬件資源等的恢復(fù)重建。各種NGO組織會為災(zāi)害后的重建募集資金支持，為災(zāi)后重建提供專業(yè)化的指導(dǎo)。同時，各種媒體也會為災(zāi)害后的重建工作進(jìn)行宣傳和社會動員，鼓勵受災(zāi)群眾凝聚成強(qiáng)大的力量來共同進(jìn)行恢復(fù)重建工作，號召大家振作起來形成一種奮發(fā)向上的社會氛圍，從精神上給予災(zāi)后重建以強(qiáng)大支持。

其次，在災(zāi)后社會心理恢復(fù)方面，當(dāng)公眾面對重大突發(fā)性海洋災(zāi)害時，會給受災(zāi)群眾帶來“心理的巨大混亂”，脆弱的社會心態(tài)使突發(fā)事件造成“漣漪效應(yīng)”，讓人類承受遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于突發(fā)事件本身所帶來的壓力，不僅機(jī)體的免疫系統(tǒng)嚴(yán)重受損，而且整個心理系統(tǒng)也有可能出現(xiàn)嚴(yán)重障礙[10]。突發(fā)事件和危機(jī)后的心理危機(jī)干預(yù)治療，能夠有效幫助災(zāi)民在短時間內(nèi)克服心理障礙。一些NGO積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，致力于為受災(zāi)群眾提供心理咨詢服務(wù)；社區(qū)組織通過成員之間的心理溝通和互助安慰，同時借助專業(yè)的心理輔導(dǎo)來平復(fù)其災(zāi)后的混亂心態(tài)，使社區(qū)成員互幫互助共渡心理危機(jī)。媒體也為災(zāi)后社會心理的恢復(fù)提供有益的導(dǎo)向，幫助受災(zāi)群眾盡快恢復(fù)到正常的生活中來。

3 理順應(yīng)急機(jī)制，動員社會力量，完善應(yīng)急社會動員機(jī)制

從目前來看，在“強(qiáng)政府—弱社會”的總體格局中，近些年應(yīng)對突發(fā)性海洋災(zāi)害的社會動員中，其基本狀態(tài)是政府動員的強(qiáng)大態(tài)勢帶領(lǐng)著民間動員，民間動員這一路徑?jīng)]有充分地發(fā)揮其作用。而突發(fā)性海洋災(zāi)害應(yīng)對中理想的社會動員機(jī)制應(yīng)該是這兩股力量，不是獨(dú)立的或依附的，而是各自獨(dú)立發(fā)揮作用，最后相互交融匯合在一起共同發(fā)揮作用?；谕话l(fā)性海洋災(zāi)害應(yīng)對中社會動員的內(nèi)在機(jī)理，我國現(xiàn)階段進(jìn)一步完善其應(yīng)急社會動員機(jī)制應(yīng)做到如下方面：

3.1 加大對民間組織的扶持力度

政府的作用不是萬能的，非政府組織可以成為政府與社會溝通的橋梁，可以協(xié)助政府組織民眾，提高志愿服務(wù)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，維護(hù)社會穩(wěn)定，發(fā)揮“社會穩(wěn)定器”的作用；可以為政府提供專業(yè)性服務(wù)，緩解政府資源短缺，減輕政府壓力；還有助于政府職能的轉(zhuǎn)變，承接政府轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)，避免出現(xiàn)權(quán)力的真空。

改革開放以來，雖然非政府組織力量不斷發(fā)展壯大，但相當(dāng)一部分民間蓬勃發(fā)展起來的“草根型”自發(fā)組織沒有合法身份，法定地位有其模糊性及缺乏必要的監(jiān)管，導(dǎo)致其發(fā)育受到抑制且發(fā)揮的作用效度受阻。此外，我國現(xiàn)有民間組織的職能大多側(cè)重于社會福利方面，主要是為弱勢群體服務(wù)的，應(yīng)對災(zāi)害的專業(yè)性民間組織仍很匱乏[11]。因此，我們對公益性的NGO組織，對某些志趣型的民間組織應(yīng)該降低登記的門檻，法律上保障其合法身份并對其進(jìn)行有效監(jiān)管。政府需要引導(dǎo)建立災(zāi)害救助的專業(yè)性NGO組織。此外，重視強(qiáng)大的政府與分散的、弱小的民間組織進(jìn)行有效的溝通、協(xié)調(diào)和社會協(xié)同，建立起協(xié)同合作機(jī)制，最大限度地調(diào)動一切社會力量投入到災(zāi)害救助中。

3.2 進(jìn)一步完善政府動員

黨和政府要始終作為社會動員的引導(dǎo)者、規(guī)范者和主要組織者，做好應(yīng)對突發(fā)性海洋災(zāi)害的主心骨和中流砥柱。政府要協(xié)調(diào)好內(nèi)部行政資源，最大程度地調(diào)動、整合利用社會和政府資源，建立包括應(yīng)急指揮管理、救援行動指揮、專業(yè)救援機(jī)構(gòu)、后勤支援與保障等統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的國家和地方分級災(zāi)害緊急救援管理和指揮體系。建立從中央到地方的危機(jī)動員機(jī)構(gòu)，明確不同層級動員機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、互相推諉現(xiàn)象，并充分發(fā)揮災(zāi)區(qū)基層黨組織的力量和黨員的模范帶頭作用，一切為救災(zāi)讓路，為更大規(guī)模的社會動員開辟道路。

3.3 加強(qiáng)應(yīng)急社會動員的法律、制度保障

有效促進(jìn)災(zāi)害應(yīng)對的社會動員行為逐步走向法制化和規(guī)范化，為社會力量參與減災(zāi)救災(zāi)提供法律保障。要著力建立健全應(yīng)對突發(fā)性海洋災(zāi)害動員的相關(guān)法律法規(guī)，如《災(zāi)害救助社會動員法》等，同時，國家有必要建立一套行之有效的社會動員規(guī)章，為災(zāi)害應(yīng)對提供一定的制度保障，為國家平時進(jìn)行社會動員準(zhǔn)備、危機(jī)時實(shí)施資源動員提供基本依據(jù)。此外，要著力加強(qiáng)對非政府力量在突發(fā)性海洋災(zāi)害應(yīng)對中的法律、制度保障，如何動員他們參與其中，其具體的權(quán)利義務(wù)、參加災(zāi)害處置的權(quán)限如何規(guī)制，在現(xiàn)行法律中未作出全面的解釋[12]。

3.4 建立暢通的信息溝通機(jī)制

沒有高效合理的信息溝通機(jī)制，就沒有高效的動員。規(guī)劃建設(shè)災(zāi)害應(yīng)急管理信息中心，保障信息暢通，對災(zāi)害信息實(shí)行一元化管理，配置專職信息官，及時、準(zhǔn)確、全面地向媒體發(fā)布信息，實(shí)現(xiàn)由上至下傳達(dá)政府指令和災(zāi)情，由下至上反饋民情民意的職能。同時，建立海洋災(zāi)害信息披露制度，及時、公開、透明地向社會公布災(zāi)情，以穩(wěn)定社會秩序和加強(qiáng)公眾信心，也有助于公眾對政府實(shí)施監(jiān)督，提高政府的公信力及災(zāi)害應(yīng)對效率。

3.5 提高公民的災(zāi)害應(yīng)對能力

社會民眾在災(zāi)害應(yīng)對中發(fā)揮了主體性作用，在對民眾平日的常態(tài)管理中，要將公民參與提升到制度建設(shè)層面上來，個體公民、社會、政府之間通過制度化的參與平臺和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害來臨時的協(xié)同治理，塑造發(fā)達(dá)的公民參與文化及整個社會的應(yīng)急文化和預(yù)防文化。著力加強(qiáng)對公民的經(jīng)常性災(zāi)害應(yīng)急教育，比如充分利用社區(qū)這個公共平臺，在社區(qū)中進(jìn)行應(yīng)急知識的宣傳和應(yīng)急能力的教育培訓(xùn)和演習(xí)，以增強(qiáng)民眾的危機(jī)意識和防災(zāi)意識，減少對災(zāi)時臨時動員的依賴。此外，災(zāi)害應(yīng)對需要大量的不同領(lǐng)域的專業(yè)人才，因此，要完善人才儲備機(jī)制，加強(qiáng)對災(zāi)害應(yīng)急志愿者的教育、培訓(xùn)、組織和管理，完善分層分級的專業(yè)人員動員機(jī)制，以保證抗險(xiǎn)救災(zāi)的有生力量能夠得到有效充足的供給。

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[6]你表達(dá)了嗎？——看民意“微言”匯聚社會前行力量[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-12/26/c_114159851.htm.

[7]浙江海警一支隊(duì)官兵主動深入碼頭漁船上宣傳防臺知識，向漁民宣傳最新動向、風(fēng)力、路徑等相關(guān)信息，提醒他們做好準(zhǔn)備[N].臺州日報(bào)，2009.09.15.

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