范兆軼 劉 莉

(西安建筑科技大學(xué)，西安 710055)

引言

盡管我國“973”計劃、 “十五”和“十一五”期間通過重大水專項計劃針對我國水環(huán)境問題，如湖泊富營養(yǎng)化發(fā)生過程和藍(lán)藻暴發(fā)機制、水源水質(zhì)改善、面源污染控制和重污染湖泊生態(tài)重建等方面開展了研究，取得了科學(xué)和技術(shù)的突破，并為流域水環(huán)境治理提供了重要科技支持。但由于對流域水環(huán)境綜合治理的系統(tǒng)研究不足，缺乏對流域水管理和水環(huán)境治理的模式從管理體制到法律法規(guī)等一套完整系統(tǒng)的科學(xué)制度安排，使我國水環(huán)境的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻，并成為流域水環(huán)境有效治理和改善的重要制度障礙。

因此，我國除了大力開展研究流域水循環(huán)過程和污染成因分析等重點自然基礎(chǔ)科學(xué)問題外，應(yīng)更致力于總結(jié)和借鑒國外流域水環(huán)境綜合管理的發(fā)展現(xiàn)狀以及成功經(jīng)驗，并比較和解析我國流域水環(huán)境綜合管理中存在的問題，從國情實際出發(fā)，探索有中國特色的流域水資源與水環(huán)境綜合管理模式，走中國特色的流域水管理道路，為建立具有我國特點的流域水環(huán)境綜合治理理論體系，保障流域生態(tài)環(huán)境安全和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。

流域是具有層次結(jié)構(gòu)和整體功能的復(fù)合系統(tǒng)，流域水循環(huán)不僅構(gòu)成了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源基礎(chǔ)，是生態(tài)環(huán)境的控制因素，同時也是諸多水問題和生態(tài)問題的共同癥結(jié)所在。因此，以流域為單元對水資源與水環(huán)境實施統(tǒng)一管理，已成為目前國內(nèi)外公認(rèn)的科學(xué)原則。

流域的水資源與水環(huán)境管理是我國水環(huán)境管理的難題之一。本文僅以美國的集中治理模式、日本的分散治理模式和澳大利亞的集中－分散模式以及三國在流域治理方面形成的完備法律體系為案例，系統(tǒng)分析總結(jié)國外流域水環(huán)境綜合治理的經(jīng)驗及啟示，以期為我國流域水環(huán)境綜合治理提供政策參考。

流域水管理是一項系統(tǒng)性工程，不同國家水環(huán)境治理的模式從流域機構(gòu)的設(shè)置到流域法律法規(guī)的制定形成了一套完整體系，為流域水環(huán)境的治理起到了重要的作用。

1 國外流域治理機構(gòu)設(shè)置分析

國際各國國情不同、流域具體情況有異，對本國流域治理機構(gòu)的設(shè)置也因此各有特色。

1.1 集中治理模式

簡單來說，就是由國家設(shè)置或指定專門機構(gòu)進(jìn)行整體流域治理。最早的流域整體化治理機構(gòu)就出現(xiàn)在美國——1933年成立的田納西河流域管理局(TVA)。

從聯(lián)邦來看，環(huán)境保護(hù)署是最主要的涉水管理機構(gòu)，其職責(zé)主要有發(fā)放排污許可證、制定出臺各種水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、分配各州資金投入生態(tài)補償?shù)?。并通過在全美下設(shè)的10 個以流域為管轄單位的區(qū)域辦事處來審批各州政府制定的法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督各種涉水資金的使用。此外，涉及流域治理的聯(lián)邦機構(gòu)還有:美國地質(zhì)調(diào)查局、魚類和野生動植物管理局、水土保持局、國家海洋與大氣管理局。

從州級來看，各州的流域治理機構(gòu)主要是流域委員會。這些流域委員會屬于法律實體，主要處理跨州的流域水環(huán)境問題。比如特拉華流域委員會，范圍包括特拉華、新澤西、賓夕法尼亞和紐約等州;以及切薩皮克灣委員會，范圍包括馬里蘭、弗吉尼亞、賓夕法尼亞等州和哥倫比亞特區(qū)。流域委員會由各州州長、聯(lián)邦政府代表、用水主體代表等組成，職責(zé)主要包括流域規(guī)劃的制定實施、水工程項目的建設(shè)運行、水環(huán)境治理的監(jiān)督協(xié)調(diào)等［1］。

1.2 分散治理模式

日本是典型的分散治理模式。中央政府中涉及流域治理工作的機構(gòu)較多，在2001年1月政府機構(gòu)大規(guī)模改革之前涉及6 個部級機構(gòu)(日本稱為“省”):環(huán)境廳、國土廳、厚生省、農(nóng)林水產(chǎn)省、通商產(chǎn)業(yè)省、建設(shè)省(河川局和都市局)。改革之后，國土廳和建設(shè)省都被合并于國土交通省。其中，主要涉及流域綜合治理的是國土交通省、環(huán)境省和農(nóng)林水產(chǎn)省。

國土交通省的具體職責(zé)包括:(1)制定綜合性的流域水政策;(2)流域設(shè)施的維護(hù)與管理;(3)流域水體的利用與保護(hù);(4)污水設(shè)施的建設(shè)和管理;(5)監(jiān)督涉及流域水體開發(fā)、設(shè)施建設(shè)運營、維護(hù)和管理的涉水機構(gòu)。

環(huán)境省的具體職責(zé)包括:(1)制定有關(guān)流域水環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)原則、政策和規(guī)劃;(2)流域污染檢測;(3)制定流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)林水產(chǎn)省的具體職責(zé)包括:保護(hù)流域周邊的水源涵養(yǎng)林。

1.3 集中—分散治理模式

所謂的“集中”是指由負(fù)責(zé)流域治理的部門協(xié)調(diào)涉及流域治理開發(fā)利用的各機構(gòu)與各地區(qū);“分散”是指涉及流域治理開發(fā)利用的各機構(gòu)與各地區(qū)自主制定流域相關(guān)的政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等，按不同的分工職責(zé)完成對流域環(huán)境的治理［2］。

澳大利亞涉及流域治理方面的聯(lián)邦部門是聯(lián)邦政府水利委員會:負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國的涉水研究和發(fā)展規(guī)劃，提供水體信息及治理相關(guān)的政策導(dǎo)向，并通過流域部門對流域內(nèi)的各州治理情況進(jìn)行協(xié)調(diào)。其他主要部門有:

流域部長理事會負(fù)責(zé)流域治理中的政策導(dǎo)向和指導(dǎo)方針;

流域委員會受流域部長理事會的指導(dǎo)，不屬于任何州政府但為各州的流域治理提供保障。負(fù)責(zé)向各州分配水權(quán)，與流域部長理事會交換流域水環(huán)境的咨詢意見，執(zhí)行治理方針政策(如提供資金支持等);

社區(qū)咨詢委員會負(fù)責(zé)流域的調(diào)研，收集流域治理過程中的意見建議，咨詢流域治理決策產(chǎn)生的問題，發(fā)布調(diào)研結(jié)果。

而各州對州內(nèi)的流域治理有很大的自主權(quán)，擁有自己的流域機構(gòu):可以適時開展或取消對流域治理進(jìn)行的各種活動;保持水土平衡;調(diào)整資金投入的分配比例;控制流域污染物的排放;公布財務(wù)報告和水價，以提高公眾參與程度等。

2 國外流域治理法律法規(guī)分析

2.1 美國流域治理法律法規(guī)

美國制定的大多數(shù)流域法律法規(guī)都很好體現(xiàn)了整體性的綜合治理思路，起到最重要作用的共有三部。

《田納西河流域管理局法》:頒布于1933年，并成立了權(quán)威性的流域管理機構(gòu)“田納西河流域管理局”(TVA)。

《水資源規(guī)劃法案》:頒布于1965年，要求從流域整體利益出發(fā)，協(xié)調(diào)水土資源規(guī)劃，優(yōu)化國家自然資源。隨后成立了水資源理事會(Water Resource Council)及各流域委員會，負(fù)責(zé)流域水資源的綜合開發(fā)利用。

《清潔水法》:頒布于1948年，1972年和1977年有較大改動，其內(nèi)容包括:為水處理工程建設(shè)提供撥款(自1987年修正案逐步廢除);限制有關(guān)污水及污染物排放;制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，從技術(shù)、實施、運行層面對各州污染源進(jìn)行治理控制;預(yù)防石油及其他有害物質(zhì)進(jìn)入流域水環(huán)境及其相鄰的海域;制定非點源污染治理計劃;規(guī)范排污、疏浚、填方許可證;并對濕地的治理作出規(guī)定，確認(rèn)各州對其轄區(qū)內(nèi)的水域擁有分配權(quán)。

此外，還有兩部法律也對流域治理產(chǎn)生了巨大影響。

《安全飲用水法》:頒布于1974年，1986年和1996年進(jìn)行了兩次修正。涉及流域治理的內(nèi)容包括防止地下水域受污染以及授權(quán)各州建立水源地保護(hù)計劃。

《瀕危物種法》:頒布于1986年，主要內(nèi)容是要求各州為其所在地的流域確定流量最低標(biāo)準(zhǔn)，用以保護(hù)流域內(nèi)的水環(huán)境。

2.2 日本流域治理法律法規(guī)

日本的流域治理法律體系以《水資源開發(fā)促進(jìn)法》為首，主要包括《河川法》等17 部法律。其中《水資源開發(fā)促進(jìn)法》、《河川法》、《水源地域?qū)Σ咛貏e措施法》在流域治理方面有著重要影響。

《水資源開發(fā)促進(jìn)法》:頒布于1961年，以促進(jìn)流域水資源綜合開發(fā)利用的合理化為目的，對水資源開發(fā)流域的指定、水資源開發(fā)基本規(guī)劃的制定、水資源開發(fā)審議會制度，對國土綜合開發(fā)計劃的協(xié)調(diào)等內(nèi)容做了規(guī)定，特別強調(diào)了流域的整體性。

《河川法》:頒布于1964年，是關(guān)于流域管理的重要法律，對流域管理的原則、中央與地方政府在流域管理上的分工、流域利用的規(guī)則、流域?qū)徸h會制度等做了詳細(xì)的規(guī)定。

《水源地域?qū)Σ咛貏e措施法》:頒布于1973年，其目的是為水庫周邊地區(qū)居民進(jìn)行利益補償提供法律依據(jù)。

2.3 澳大利亞流域治理法律法規(guī)

澳大利亞的州政府有權(quán)制定本州適用的流域治理法律，并予以具體實施;而聯(lián)邦政府只負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定統(tǒng)領(lǐng)性質(zhì)的流域法律文件。

2.3.1 聯(lián)邦性質(zhì)的流域治理法律

《關(guān)于國家水資源行動計劃的政府間協(xié)議》:頒布于2004年6月25日。主要流域治理內(nèi)容是形成一個以全國統(tǒng)一、市場、監(jiān)管和規(guī)劃為基礎(chǔ)的地表與地下水管理制度。

《水資源安全國家規(guī)劃》:頒布于2007年1月25日。對墨累—達(dá)令流域的各項管理項目做出了規(guī)定。

《2007年水法》:于2008年開始實施，是實施《水資源安全國家規(guī)劃》的關(guān)鍵。主要針對墨累—達(dá)令流域管理做出規(guī)定。

2.3.2 州性質(zhì)的流域治理法律

昆士蘭州的流域治理法律法規(guī)包括:《1910年水資源保育和利用權(quán)利法》、《1926年水法》、《1946年新南威爾士州和昆士蘭州邊界河流協(xié)議》、1989年《水資源法》、《1997年環(huán)境保護(hù)法》、《2000年水法》、《2002年水法規(guī)》、《2005年自然河流法》。

維多利亞州流域治理現(xiàn)行立法框架主要有《1970年環(huán)境保護(hù)法》、《1989年水法》、《1992年自然遺產(chǎn)河流法》。

2.3.3 地區(qū)性質(zhì)的流域治理法律

首都地區(qū)的流域治理法律和政策框架包括:《1997年環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了包括水質(zhì)在內(nèi)的環(huán)境保護(hù);《2007年水資源法》規(guī)定了流域水體治理和水生生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。

南澳大利亞地區(qū)的流域治理法律法規(guī)包括:《1919年水控制法》、《1929年污水處理法》、《1932年水工程法》、《1976年水資源法》、《1992年墨累—達(dá)令協(xié)議》、《1997年環(huán)境保護(hù)法》、《1997年水資源法》、《2000年艾爾湖流域政府間協(xié)議》、 《2004年自然資源管理法》［3］。

3 國外流域水環(huán)境綜合治理經(jīng)驗及啟示

縱觀國外流域水環(huán)境治理的發(fā)展過程，都經(jīng)歷了從部門各自為政到跨部門、跨地區(qū)綜合治理的治理模式轉(zhuǎn)變。治理模式機構(gòu)設(shè)置為主，法律法規(guī)制度為輔。

國外的先進(jìn)成功經(jīng)驗可以得出，首先明確政府的角色定位和職能，重視對流域水環(huán)境的治理;建立流域機構(gòu)并賦予其相應(yīng)的法律地位和權(quán)責(zé)，完善治理體制;用法律規(guī)范與流域治理有關(guān)各方的責(zé)任，合理分配水量、制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及糾紛的解決途徑等。其次通過行政手段和經(jīng)濟(jì)手段結(jié)合的方式，綜合利用政府部門決策、私營企業(yè)承包實施的方法;鼓勵新技術(shù)、新設(shè)備的開發(fā)應(yīng)用;將流域作為當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的一種資源，以多種手段低成本、有效配置和使用這種資源，反而有利于流域治理和地區(qū)持續(xù)發(fā)展。再次建立流域水環(huán)境信息網(wǎng)站，公開發(fā)布流域水環(huán)境信息，廣泛向公眾作調(diào)查，提高公眾對流域治理的意識;向政府反映公眾的想法和要求，在流域治理的重大決策中納入公眾的意見。

在流水環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)變的同時，也提出了一系列亟待解決的新問題。比如在現(xiàn)行體制下，流域綜合治理會涉及到多部門多地區(qū)的權(quán)力、利益沖突，那么如何使建立起來的流域機構(gòu)擁有對該流域的權(quán)威和治理決策的執(zhí)行能力;再比如制定以流域為單位的治理規(guī)劃時，怎樣協(xié)調(diào)跨行政區(qū)政府之間的合作，同時兼顧流域綜合治理與地方區(qū)域調(diào)控等等。

3.1 應(yīng)進(jìn)行流域相關(guān)部門間的綜合治理

流域水環(huán)境治理涉及的部門眾多，就容易導(dǎo)致權(quán)力、利益沖突等一系列問題，譬如跨區(qū)域的污染爭端向誰申訴如何解決。以渭河流域為例，有陜西省水利廳、陜西省水保局、黃委會、涇渭區(qū)管理局等機構(gòu)部門負(fù)責(zé)處理相關(guān)的事物，但是一旦發(fā)生大范圍大規(guī)模的污染事件，誰說了算?流域相關(guān)機構(gòu)沒有足夠的行政權(quán)限處理，則必須上報上級機關(guān)，甚至上升到國務(wù)院的高度。這樣不僅處理進(jìn)度緩慢效率低，也不利于環(huán)境問題及時控制解決。且設(shè)置如此眾多的機構(gòu)部門卻起不到實效，也在同時構(gòu)成了政府機關(guān)的結(jié)構(gòu)人員冗余，不利于社會的和諧有效發(fā)展。

3.2 應(yīng)進(jìn)行流域內(nèi)地域的綜合治理

流域是一個整體，2002年新修訂的《水法》確定了流域管理和行政區(qū)域相結(jié)合的流域管理制度，區(qū)域規(guī)劃服從流域規(guī)劃。但長久以來，政府依然以行政區(qū)劃為主，流域只是為了區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長服務(wù)。根據(jù)中央的一號文件，從過去的區(qū)域管理逐步向流域管理轉(zhuǎn)變，這一點為流域水環(huán)境綜合治理提供了條件，也對基層政府機關(guān)提出了挑戰(zhàn)。那么如何使得區(qū)域管理與流域管理相配合不排斥，如何賦予區(qū)域機關(guān)合理的行政權(quán)限，如何從法律法規(guī)層面上規(guī)范基于區(qū)域機關(guān)適當(dāng)?shù)牡匚?，都需要在實踐中逐步斟酌調(diào)整。

3.3 應(yīng)進(jìn)行流域治理內(nèi)容的綜合治理

當(dāng)前的立法體系和流域機構(gòu)設(shè)置將流域的要素具體化了，分別針對了流域內(nèi)局部的某種特定功能產(chǎn)生的問題，而將這一問題可能造成的流域內(nèi)其他要素的影響割裂了開來。破壞了流域內(nèi)各資源、環(huán)境要素與整個流域內(nèi)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，忽視了流域上下游、支干流之間的相互影響相互依賴，流域各要素得不到優(yōu)化配置，可能往往拆東墻補西墻，真正的流域生態(tài)問題并沒有得到徹底解決。所有的相關(guān)政策措施的出臺，都不能以加速渭河流域的生態(tài)破壞為代價。

3.4 應(yīng)進(jìn)行流域開發(fā)利用市場化的綜合治理

無論是防洪減淤措施、灌區(qū)節(jié)水措施、水利工程建設(shè)、生態(tài)景區(qū)建造……都是為了平衡生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的矛盾存在的。不能重其一而輕另一，要在二者之間尋找到一個平衡點。上級政府應(yīng)將水環(huán)境治理權(quán)力逐步下放，通過政企分開的方式傳遞給下級政府、部門、機構(gòu)、企業(yè)和公眾組織等。并且流域治理是一個長期工程，很難在短期之內(nèi)取得收效，如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時保證流域水環(huán)境的穩(wěn)定甚至優(yōu)化，如何在治理流域水環(huán)境的同時兼顧經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，如何讓流域水環(huán)境治理措施亦能收到經(jīng)濟(jì)效益，這些問題都十分值得關(guān)注。

4 研究小結(jié)

流域是具有層次結(jié)構(gòu)和整體功能的復(fù)合系統(tǒng)，流域水循環(huán)不僅構(gòu)成了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源基礎(chǔ)，是生態(tài)環(huán)境的控制因素，同時也是諸多水問題和生態(tài)問題的共同癥結(jié)所在。因此，以流域為單元對水資源與水環(huán)境實施統(tǒng)一管理，已成為目前國內(nèi)外公認(rèn)的科學(xué)原則。流域的水資源與水環(huán)境管理是我國環(huán)境管理的難題之一。本文僅以美國的集中治理模式、日本的分散治理模式和澳大利亞的集中－分散模式以及三國在流域治理方面形成的完備法律體系為案例，系統(tǒng)分析總結(jié)國外流域水環(huán)境綜合治理的經(jīng)驗。

研究表明，國外流域水環(huán)境治理都經(jīng)歷了從部門各自為政到跨部門、跨地區(qū)綜合治理的治理模式轉(zhuǎn)變;各種治理模式均以機構(gòu)設(shè)置為主，法律法規(guī)制度為輔。國外流域水環(huán)境治理的成功經(jīng)驗充分表明，流域水環(huán)境綜合治理涉及到多部門多地區(qū)的權(quán)力、利益的沖突，如何使建立起來的流域機構(gòu)擁有對該流域的權(quán)威和治理決策的執(zhí)行能力是關(guān)鍵，因此我國的流域水環(huán)境綜合治理模式應(yīng)該是部門間的綜合治理、地域內(nèi)的綜合治理、內(nèi)容上的綜合治理和市場化的綜合治理模式。同時高度關(guān)注以下問題:一是，明確政府的角色定位和職能，重視對流域水環(huán)境的治理;建立流域機構(gòu)并賦予其相應(yīng)的法律地位和權(quán)責(zé)，完善治理體制;用法律規(guī)范與流域治理有關(guān)各方的責(zé)任，合理分配水量、制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及糾紛的解決途徑等。二是，通過行政手段和經(jīng)濟(jì)手段結(jié)合的方式，綜合利用政府部門決策、私營企業(yè)承包實施的方法;鼓勵新技術(shù)、新設(shè)備的開發(fā)應(yīng)用;將流域作為當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的一種資源，以多種手段低成本、有效配置和使用這種資源，反而有利于流域治理和地區(qū)持續(xù)發(fā)展。三是，建立流域水環(huán)境信息網(wǎng)站，公開發(fā)布流域水環(huán)境信息，廣泛向公眾作調(diào)查，提高公眾對流域治理的意識;向政府反映公眾的想法和要求，在流域治理的重大決策中納入公眾的意見。

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