趙新生，陳志遠(yuǎn)，信錦鴻

（連云港市海域使用保護(hù)動(dòng)態(tài)管理中心 連云港 222001）

連云港市海域管理工作面臨的問題及解決路徑探析

趙新生，陳志遠(yuǎn)，信錦鴻

（連云港市海域使用保護(hù)動(dòng)態(tài)管理中心 連云港 222001）

江蘇沿海開發(fā)已進(jìn)入深入推進(jìn)階段，在服務(wù)沿海開發(fā)、服務(wù)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，連云港市海域管理工作遇到了各種新矛盾、新問題。文章通過對新形勢下連云港市海域管理工作遇到的問題進(jìn)行分析，進(jìn)而從社會認(rèn)知、制度管理、能力隊(duì)伍建設(shè)等方面提出解決路徑。

連云港；海域管理；路徑探析

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，陸域資源日益緊缺，海洋作為具有戰(zhàn)略意義的資源接替空間，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)越來越重要的位置。尤其是連云港作為江蘇沿海開發(fā)的龍頭被推上了國家級戰(zhàn)略層面，承擔(dān)著推動(dòng)江蘇沿海地區(qū)又好又快的發(fā)展、促進(jìn)資源的跨區(qū)域合理流動(dòng)和優(yōu)化配置、推動(dòng)?xùn)|部與中西部地區(qū)在更寬領(lǐng)域及更高層次上開展交流與合作的使命。在這種形勢下，對海洋開發(fā)需求尤為強(qiáng)烈，這也對海域管理工作提出了新要求、新挑戰(zhàn)。為更好地服務(wù)沿海開發(fā)，創(chuàng)新海域管理手段勢在必行。

1 連云港市海域管理工作面臨的問題

連云港擁有7516km2管轄海域面積，有江蘇省全部的9個(gè)較大基巖海島，此外，還擁有江蘇唯一的基巖港灣海岸40km和僅有的砂質(zhì)海岸30km。如此得天獨(dú)厚的資源條件，勢必將連云港推到了江蘇沿海開發(fā)的前沿。連云港的海域管理部門，如何有效解決新形勢下面臨的一些問題，妥善處理好開發(fā)海洋、控制海洋和管理海洋三者之間的關(guān)系，是當(dāng)下面臨的一個(gè)重要?dú)v史性任務(wù)。結(jié)合現(xiàn)狀可見，目前連云港市海域管理面臨著以下問題。

1.1 “藍(lán)色國土”意識淡薄

2012年是《海域使用管理法》頒布實(shí)施10周年，經(jīng)過連續(xù)10年宣貫，連云港市依法用海的意識得到了很大程度的提升，連續(xù)6年新增用海的確權(quán)發(fā)證率及海域使用金征收率均達(dá)100%。但在進(jìn)一步深化海域管理工作的進(jìn)程中，也發(fā)現(xiàn)一些部門和個(gè)人海洋 “藍(lán)色國土”意識淡薄，不能將海域使用權(quán)完全等同于土地使用權(quán)對待，尤其是在海域使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)、海上構(gòu)筑物登記等方面，存在著海洋部門 “一頭熱”的現(xiàn)象，各相關(guān)部門之間沒有建立起一套順暢的對接機(jī)制，很大程度上影響了海域使用權(quán)在社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作中作用的發(fā)揮。

1.2 海洋開發(fā)利用與海洋功能區(qū)劃制度存在關(guān)系錯(cuò)位

海洋功能區(qū)劃是開展海域使用管理工作的基本依據(jù)，各類海域使用權(quán)的確認(rèn)，必須以符合海洋功能區(qū)劃為前提。因此，對海洋開發(fā)利用實(shí)施有效控制，首先應(yīng)重視和發(fā)揮好海洋功能區(qū)劃的作用。但由于上輪海洋功能區(qū)劃編制時(shí)間較早，編制跨度較長，且編制過程缺少細(xì)節(jié)規(guī)范，僅是著眼于當(dāng)時(shí)的發(fā)展需求，編制內(nèi)容簡單化，缺乏對功能兼容性的深入分析，以至于編制的功能區(qū)劃缺少前瞻性，在實(shí)施中帶來多方面的制約［1］。尤其是隨著江蘇沿海開發(fā)上升至國家戰(zhàn)略層面及國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)的設(shè)立，連云港沿海開發(fā)進(jìn)程不斷加快，海洋開發(fā)利用與海洋功能區(qū)劃的矛盾也逐步顯露。如：連云港港30萬噸級航道工程、徐圩港區(qū)工程、贛榆新城工程等與原海域功能區(qū)劃存在錯(cuò)位，且多是由養(yǎng)殖用海調(diào)整為城市建設(shè)用海，屬于不同性質(zhì)用海類型的調(diào)整，這不僅制約了沿海開發(fā)進(jìn)程，也在一定程度上影響了海洋功能區(qū)劃的科學(xué)性和規(guī)范性。

1.3 港口、工業(yè)等用海需求快速增長，矛盾突出

隨著連云港市海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及沿海開發(fā)的全面拉開，港口、工業(yè)、城鎮(zhèn)等用海項(xiàng)目逐步增多，每年的圍填海需求增長迅速，呈現(xiàn)出速度快、面積大、范圍廣的趨勢，但隨著國家對圍填海政策的收緊，尤其是2010年國家將圍填海正式納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃，對圍填海年度總量實(shí)施計(jì)劃管理以來，連云港每年的圍填海需求量和可填指標(biāo)之間的差距逐漸拉大。如：2011年連云港市各類型用海需圍填?？倲?shù)為1589hm2，2012年圍填海需求已達(dá)近3000hm2，這都已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出江蘇省全省的可用圍填海計(jì)劃指標(biāo)。

1.4 海洋工程建設(shè)造成的環(huán)境影響后評價(jià)缺乏關(guān)注

隨著沿海開發(fā)進(jìn)程的深入推進(jìn)，海洋工程量成倍增加，污染海洋環(huán)境的勢頭迅猛。近幾年，連云港市滸苔、赤潮災(zāi)害頻發(fā)，漁業(yè)資源也因遭到污染破壞而日益減少。為防止和控制海洋工程對海洋環(huán)境的污染，保護(hù)海洋環(huán)境和維護(hù)海洋生態(tài)平衡，國家出臺了一系列行政法規(guī)，并確立了海洋工程海洋環(huán)境影響評價(jià)制度。但是，在具體實(shí)施的過程中，存在一些突出問題，影響了海洋環(huán)境影響評價(jià)實(shí)際效用的發(fā)揮。海洋工程竣工投產(chǎn)后，其造成的海洋環(huán)境負(fù)面影響往往超過工程施工前開展的海洋環(huán)境影響評價(jià)中的預(yù)測值［1］。許多建設(shè)用海項(xiàng)目，在項(xiàng)目用海手續(xù)辦理前所做的海洋環(huán)境影響評價(jià)結(jié)果與如今的海洋環(huán)境影響效果相比，就存在較大的出入。另外，單一項(xiàng)目實(shí)施時(shí)對海洋環(huán)境的影響雖不明顯，但許多用海項(xiàng)目集中在一個(gè)區(qū)域的累積和疊加效應(yīng)就難以預(yù)測了。

1.5 海域管理機(jī)構(gòu)、人才難以滿足日常工作需要

機(jī)構(gòu)和人員是開展海域管理工作的基礎(chǔ)保障，從全國范圍來看，市 （縣）級海洋管理部門普遍存在機(jī)構(gòu)薄弱、人才匱乏的問題，這在很大程度上影響了海域管理工作的實(shí)效。就連云港而言，市級海洋管理部門的機(jī)構(gòu)和人員是相對完善的，但各縣 （區(qū)）的情況不容樂觀，其機(jī)構(gòu)編制、人員數(shù)量和人員素質(zhì)等都難以有效保障。在日常海域管理工作中，專職崗位人員無法保障，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員之間、海域管理與漁業(yè)管理人員之間交叉使用司空見慣。海洋管理機(jī)構(gòu)、人才難以滿足日常工作的需要。

2 解決路徑探析

綜合分析沿海開發(fā)新形勢下連云港市海域管理面臨各種突出矛盾和問題，要實(shí)現(xiàn)對海洋的合理開發(fā)和有效控制，需從以下幾個(gè)方面加以思考。

2.1 加強(qiáng)海域使用宣傳，提升全社會 “藍(lán)色國土”意識

進(jìn)一步加強(qiáng)海域使用的宣傳，要在傳統(tǒng)宣傳方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分層次，進(jìn)行 “縱向、橫向”的宣傳，進(jìn)一步提升全社會海洋 “藍(lán)色國土”意識。① 加大縱向宣傳力度：一是向上宣傳，即對于政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)的宣傳，重在使其充分認(rèn)識到海域管理工作的重要性和難度所在，以獲取其有效的政策支持；二是向下宣傳，即對海域使用者和社會公眾的宣傳，通過電視、廣播、報(bào)刊、短信息等多種手段大力宣傳涉海法律、法規(guī)及海洋管理部門職責(zé)、辦事流程，進(jìn)一步提升公眾對海洋管理部門的認(rèn)知度，進(jìn)而增強(qiáng)依法用海、有償用海的意識［2］。②加大橫向宣傳力度，即對于海事、國土、環(huán)保、建設(shè)等同級涉海部門的宣傳，使其充分認(rèn)識到海域管理工作的重要意義，以獲取其理解和必要的支持；可通過成立以政府分管領(lǐng)導(dǎo)為組長，各相關(guān)涉海部門為成員的海洋綜合管理領(lǐng)導(dǎo)小組，提升管理層次，讓各部門由被動(dòng)參與轉(zhuǎn)變到主動(dòng)管理中來。

2.2 著力完善海洋功能區(qū)劃配套制度體系

①完善海洋功能區(qū)劃評價(jià)制度。根據(jù)海洋功能區(qū)劃執(zhí)行情況、執(zhí)行效果和海洋功能區(qū)劃編制依賴條件變化等方面的因素，充分審視海洋功能區(qū)劃在規(guī)范海域使用秩序、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的作用，全面展示各類海洋產(chǎn)業(yè)用海需求變化和區(qū)域主導(dǎo)功能依賴條件變化的情況，以確保對海洋功能區(qū)劃實(shí)施效果進(jìn)行全面、有效、及時(shí)的評估。② 完善海洋功能區(qū)劃的編制制度和進(jìn)一步嚴(yán)格審批制度，確保在編制過程中立足長遠(yuǎn)，基于充分的調(diào)研、分析和評估，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，充分做好與相關(guān)涉海規(guī)劃的有效銜接，對海域資源的最佳利用做出基于統(tǒng)籌考慮的遠(yuǎn)景預(yù)測，為今后用海預(yù)留發(fā)展空間。同時(shí)，應(yīng)對不同功能區(qū)之間的兼容性進(jìn)行深入分析，以減少實(shí)施工程中帶來的制約。③強(qiáng)化用海項(xiàng)目的海域使用論證工作，促進(jìn)海域資源的合理配置和做好用海關(guān)系的全面協(xié)調(diào)，以適時(shí)彌補(bǔ)現(xiàn)有海洋功能區(qū)劃制度的瑕疵［2］。

2.3 加強(qiáng)圍填海管理，科學(xué)安排地區(qū)圍填海計(jì)劃

隨著沿海開發(fā)的深入，連云港市的圍填海需求也隨之加大，這就要求要嚴(yán)格實(shí)行圍填海計(jì)劃管理，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，科學(xué)編制《年度用海計(jì)劃指導(dǎo)意見》，首先確保重點(diǎn)保障基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)發(fā)展項(xiàng)目和民生領(lǐng)域用海需求，確保國務(wù)院批準(zhǔn)的沿海發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目用海需求。同時(shí)要運(yùn)用圍填海計(jì)劃和海域有償使用等杠桿，對不符合產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)規(guī)劃的堅(jiān)決不予受理、審批。

2.4 建立健全海洋環(huán)境影響評價(jià)制度

①積極開展海洋環(huán)境監(jiān)測工作，對連云港全市22個(gè)入海排污口、3個(gè)海濱浴場以及濱海旅游度假區(qū)、重點(diǎn)海水增養(yǎng)殖區(qū)實(shí)施長期高密度監(jiān)測，對海水入侵、海洋垃圾實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控，定期開展海州灣漁場、核電站溫排水區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量調(diào)查工作。② 對所有已建、在建和新建海洋工程項(xiàng)目進(jìn)行全面調(diào)查登記，對所有涉海項(xiàng)目嚴(yán)格落實(shí)海域環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理與 “三同時(shí)”制度。對工程建設(shè)類項(xiàng)目用海要推行海洋生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償制度。③ 對于同一圍海區(qū)域內(nèi)有多個(gè)用海項(xiàng)目，且用海面積超過50hm2的，要嚴(yán)格按照區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃要求編制區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃，并對區(qū)劃開展整體環(huán)評、論證，避免對環(huán)境影響的累積和疊加效應(yīng)。

2.5 重視海洋人才開發(fā)與培養(yǎng)

人才隊(duì)伍建設(shè)是搞好海洋工作的重要保證。①加強(qiáng)海洋行政管理隊(duì)伍建設(shè)。定期組織人員培訓(xùn)及外出考察、調(diào)研，及時(shí)總結(jié)、學(xué)習(xí)海洋管理新知識及國內(nèi)外海洋管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；高度重視干部培養(yǎng)，加大干部輪崗及交流力度，努力培養(yǎng)復(fù)合型人才；創(chuàng)新干部選拔機(jī)制，解放思想、開闊視野，把德才兼?zhèn)涞哪贻p干部提拔到重要領(lǐng)導(dǎo)崗位。② 加強(qiáng)海洋專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施海洋人才戰(zhàn)略工程，大力發(fā)展海洋教育，尤其是海洋高等教育。加快江蘇海洋大學(xué)建設(shè)步伐，盡早培養(yǎng)一批具有創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的海洋類專業(yè)人才。不斷建立健全海洋人才吸收、培養(yǎng)和使用機(jī)制，發(fā)現(xiàn)人才、培養(yǎng)人才、識別人才、尊重人才，充分發(fā)揮人才的作用。③ 逐步建立科學(xué)的海洋人才評價(jià)指標(biāo)體系，合理、有效地激勵(lì)人才，促進(jìn)海洋人才的成長和發(fā)展。

［1］ 崔會玲，鞏建華.粵西海域使用管理制度創(chuàng)新的多維視角［J］.海洋開發(fā)與管理，2008，25（6）：19－20.

［2］ 郝新建，信錦鴻.江蘇沿海開發(fā)背景下的海洋管理問題探究：以連云港市為例［J］.海洋開發(fā)與管理，2011，28（3）：27－29.