李曉冬

（國家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

我國無居民海島產(chǎn)業(yè)準入政策探析*

李曉冬

（國家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

隨著我國海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的進步對海洋資源的需求進一步擴大。作為陸地產(chǎn)業(yè)拓展的空間載體和重要依托，無居民海島的重要價值日益凸顯。鑒于我國無居民海島地理環(huán)境和生態(tài)資源的特殊性，無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提就是要注重對自身資源與環(huán)境的保護，所以在制定無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策時要設(shè)置相應(yīng)的準入門檻，從源頭上規(guī)范無居民海島的開發(fā)利用行為，從而推動無居民海島產(chǎn)業(yè)的有序和可持續(xù)發(fā)展。

無居民海島產(chǎn)業(yè)；制約因素；準入政策

1 無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況

總體而言，我國海島的開發(fā)與建設(shè)大致可以分為3個階段：①從新中國成立初期到20世紀70年代末，海島的開發(fā)與建設(shè)主要為軍事用途，除了少數(shù)條件較好的大島具有海島工業(yè)外，其他很多中小海島的經(jīng)濟基本以漁業(yè)為主，還涉及少量的農(nóng)業(yè)開發(fā)。這個時期的無居民海島開發(fā)還不具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，沒有形成規(guī)模，缺乏各方面條件支撐。②改革開放后至2010年 《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱 《海島保護法》）施行以前。這一時期，國家以經(jīng)濟建設(shè)為中心，大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，海島在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要性日益顯現(xiàn)，海島開發(fā)開放日益擴展，海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展初現(xiàn)，但發(fā)展程度比較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，集聚程度不高，還沒有形成完善的產(chǎn)業(yè)體系，并且各產(chǎn)業(yè)之間的相互配合程度以及對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)管能力還有待加強。③ 《海島保護法》施行后至今。隨著 《海島保護法》的貫徹落實及其配套制度的建立完善，無居民海島開發(fā)利用的管理日益法制化和規(guī)范化，無居民海島開發(fā)利用的熱潮真正來到。

2 無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

無居民海島的開發(fā)利用在快速發(fā)展的同時也帶來了很多問題。在 《海島保護法》施行之前，很多無居民海島就已被開發(fā)利用，但是對其管理多為空白，沒有得到有效管制，且大部分多為粗放式經(jīng)營，導(dǎo)致海島破壞和污染等現(xiàn)象的大量出現(xiàn)。最初的無居民海島開發(fā)主要涉及幾個傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)類型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異較大，而且島上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，淡水資源短缺，生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，環(huán)境污染問題突出，不利于無居民海島的開發(fā)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的拓展。而未來的無居民海島開發(fā)利用則在規(guī)范的管理體制下以及完善傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上更多地依靠新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動，并且在產(chǎn)業(yè)發(fā)展準入方面要出臺相關(guān)政策，建立產(chǎn)業(yè)準入條件［1］，規(guī)范無居民海島開發(fā)行為，逐步走出一條相對成熟和合理的無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路。當(dāng)前，無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)容按照海島利用類型區(qū)分，主要包括農(nóng)林牧漁業(yè)、工業(yè)和交通、旅游娛樂等幾個方面。

2.1 農(nóng)林牧漁業(yè)用島

農(nóng)林牧漁用島是主要的傳統(tǒng)用島類型，其中以漁業(yè)用島為主。我國很多海島，包括無居民海島，都靠近大陸，適宜漁業(yè)養(yǎng)殖的海域及灘涂面積比較大，養(yǎng)殖條件比較好。近幾年，我國海島漁業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與過去相比發(fā)生了很大的變化，不僅漁業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)摒棄了過去單一化的特點，增加了海水養(yǎng)殖比重，同時在海產(chǎn)品的品種方面也逐漸豐富類型，而且為了保護海島，尤其是無居民海島的資源環(huán)境，嚴格控制近海的捕撈規(guī)模，并且依托無居民海島的開發(fā)趨勢，捕撈方向逐漸向外海和遠洋發(fā)展。另外，我國一些無居民海島還因其具備良好的植被等特殊條件，用于經(jīng)濟性動植物的開發(fā)，發(fā)展速度還比較快，用島規(guī)模也在不斷擴大。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前在我國1000多個已開發(fā)無居民海島中，農(nóng)林牧漁業(yè)用島的數(shù)量占1／3左右。其中，漁業(yè)用島的數(shù)量占整個已開發(fā)無居民海島數(shù)量的1／5，基本分布在遼寧、山東、浙江、福建等省。

2.2 工業(yè)、交通用島

工業(yè)、交通運輸業(yè)是目前海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中堅力量，尤其是靠近大陸的無居民海島，憑借其優(yōu)越的地理位置和良好的氣候條件，對于發(fā)展工業(yè)和交通運輸業(yè)具有較大優(yōu)勢，一般主要用于港口運輸、礦產(chǎn)開發(fā)、造船修船、水產(chǎn)品加工、海洋鹽業(yè)以及海洋新能源開發(fā)等方面。當(dāng)前東部沿海地區(qū)發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加快，極大帶動了工業(yè)、交通運輸業(yè)等對無居民海島的開發(fā)利用，一些有條件的無居民海島通過新建或擴建海島港口碼頭，開辟汽車輪渡交通，新建、擴建海島機場等，使交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件得到了明顯改善。另外，有條件的無居民海島還利用豐富的風(fēng)能和潮汐潮流能進行發(fā)電，進行新能源開發(fā)。

2.3 旅游娛樂用島

由于海島獨特的地理位置和自然人文景觀以及適宜的氣候條件，吸引著越來越多的游客參觀游覽，發(fā)展海島旅游娛樂產(chǎn)業(yè)成為海島經(jīng)濟的新興支柱產(chǎn)業(yè)。由于成本相對較低、經(jīng)濟效益較高，對海島的破壞性相對較小，得到了社會各界投資海島旅游的熱情支持和推動。十幾年來，我國海島旅游業(yè)發(fā)展很快，無居民海島交通、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進展迅速，新建或擴建了大批旅游景點和設(shè)施，旅游收入和接待游客數(shù)量都有大幅度的提高。

3 我國無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題及制約因素分析

3.1 存在的問題

雖然目前我國無居民海島產(chǎn)業(yè)的發(fā)展處于上升時期，但在發(fā)展的過程中仍然存在一些問題。

（1）產(chǎn)業(yè)開發(fā)沒有規(guī)劃，隨意性大，開發(fā)利用秩序混亂，產(chǎn)業(yè)趨同性明顯，沒有形成良性互動、優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)鏈。相比 《海島保護法》頒布之前，雖然當(dāng)前我國無居民海島的開發(fā)利用活動規(guī)范了很多，但在開發(fā)過程中仍然存在諸如植被破壞、島體破壞、資源量下降、垃圾傾倒等現(xiàn)象，尤其是涉及圍填海的開發(fā)活動，有的甚至以滅失整個島體為代價，這些都極有可能改變我國領(lǐng)?；c的位置，損害我國的國家主權(quán)和領(lǐng)海安全。

（2）產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目質(zhì)量不高，多為小投入、低水平、粗放型的經(jīng)營方式，資源浪費現(xiàn)象比較嚴重。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上來說，目前我國無居民海島的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式還比較單一，主要依靠第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，局限于單項開發(fā)，而第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度還比較低，規(guī)模較小，而且產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)同性不高，聯(lián)系不緊密，沒有形成有效的協(xié)作效應(yīng)。從資源配套角度來講，一些無居民海島產(chǎn)業(yè)開發(fā)所需的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有跟上，同時由于缺乏成熟完善的規(guī)劃，對具體的開發(fā)利用行為也沒有進行有效的規(guī)范，造成資源的浪費和環(huán)境的污染，降低了經(jīng)濟效益。

（3）產(chǎn)業(yè)開發(fā)利用的政策支持不足、監(jiān)管力度還有待加強。產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要政策的支持和引導(dǎo)，但我國無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展目前還沒有明確的政策予以支撐，尤其是產(chǎn)業(yè)準入政策，地方政府主管部門在審批和監(jiān)管時，缺少有效的準入政策的指導(dǎo)，不能因島制宜，有效地兼顧到無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展的適應(yīng)性和特殊性。另外，缺乏有效的監(jiān)管機制，監(jiān)管部門比較分散，沒有形成有效的協(xié)作機制。在用島的審批、規(guī)劃以及后續(xù)的監(jiān)管等環(huán)節(jié)都需要加強監(jiān)管，沒有形成對無居民海島開發(fā)利用監(jiān)管的長效機制。

3.2 制約因素分析

通過分析我國無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中所存在的問題，可以看出，除了無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中存在人為的消極因素之外，還存在一些特殊的制約因素。

（1）地理位置偏僻。由于一些無居民海島遠離大陸，尤其是邊遠海島，位置相對孤立，與陸地交通不暢、聯(lián)系不便，同時島與島之間溝通也較少，對于大陸產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)信息的獲取比較滯后，制約著無居民海島產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（2）資源生態(tài)脆弱。我國無居民海島大多地域范圍有限，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)相對簡單，資源較為單一，大多缺乏淡水，生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，對于無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約比較大。另外，對于已開發(fā)利用的無居民海島，在建設(shè)過程中很多開發(fā)者不注重對海島自身及周邊海域生態(tài)環(huán)境的保護，負面影響比較大，治理比較困難，也制約著無居民海島產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（3）生產(chǎn)成本較高。鑒于很多無居民海島的偏遠性和生態(tài)的脆弱性，開發(fā)建設(shè)涉及的建筑材料及其運輸成本、勞動力成本、日常運行成本和后期維護成本等相比陸地而言，是非常高的，社會性的一般開發(fā)利用不足以負擔(dān)得起，這成為進行海島產(chǎn)業(yè)開發(fā)的重要制約因素。

（4）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。我國無居民海島尤其是一些邊遠海島由于陸域面積狹小、資源匱乏、環(huán)境惡劣等原因，開發(fā)難度較大，公共財政支持力度較小，島上電力、道路、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)嚴重不足。

4 無居民海島產(chǎn)業(yè)準入政策分析

在研究無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策時，需要從兩方面入手：一方面，雖然對無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)管需要在準入政策方面設(shè)立嚴格的準入標準［2］，但在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中也需要對企業(yè)的生產(chǎn)、產(chǎn)品和服務(wù)以及生產(chǎn)過程中的節(jié)能環(huán)保、生產(chǎn)安全等方面進行嚴格要求，與陸地相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求相銜接；另一方面，鑒于無居民海島產(chǎn)業(yè)開發(fā)的難度，政府相關(guān)主管部門還需要在政策制定過程中注意對無居民海島產(chǎn)業(yè)開發(fā)的政策扶持，通過出臺一些扶持措施，鼓勵開發(fā)者對無居民海島的合理開發(fā)利用。

4.1 無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)管政策

（1）在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中對企業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量和售后服務(wù)水平要有嚴格要求。無論是農(nóng)業(yè)漁業(yè)用島還是工業(yè)交通用島抑或是旅游娛樂用島，最終都是通過生產(chǎn)出的產(chǎn)品來體現(xiàn)其生產(chǎn)價值。所以在制定無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策時，對其形成的產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)有所要求，尤其是在產(chǎn)品質(zhì)量和售后服務(wù)水平等方面［3］。產(chǎn)品質(zhì)量是企業(yè)的靈魂。企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平的高低和經(jīng)濟效益的好壞都與其生產(chǎn)產(chǎn)品的質(zhì)量有著密切聯(lián)系。所以在制定無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策時，一定要考慮到開發(fā)企業(yè)生產(chǎn)體系的完善和成熟度，應(yīng)當(dāng)具備完善的產(chǎn)品質(zhì)量管理體系，并通過相關(guān)認證機構(gòu)的認證［4］，在生產(chǎn)過程中，企業(yè)還應(yīng)當(dāng)建立質(zhì)量控制制度，對產(chǎn)品質(zhì)量嚴格把關(guān)。比如，農(nóng)業(yè)漁業(yè)用島企業(yè)，就應(yīng)當(dāng)保證其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品或海產(chǎn)品的質(zhì)量要符合相關(guān)食品安全的質(zhì)量管理標準；工業(yè)交通建設(shè)企業(yè)在其建設(shè)過程中也應(yīng)對其產(chǎn)品的生產(chǎn)過程和產(chǎn)品質(zhì)量檢驗以及后期的售后服務(wù)水平要符合相關(guān)的質(zhì)量控制要求；而像旅游娛樂用島的企業(yè)，則應(yīng)當(dāng)保證其娛樂設(shè)施以及一些防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施的安全性，在旅游產(chǎn)品的開發(fā)過程中還應(yīng)當(dāng)注意對游客人身和財產(chǎn)安全保全措施的完善。

（2）在節(jié)能環(huán)保和資源綜合利用方面的要求。節(jié)能減排是國家對產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出的基本要求之一。由于目前我國的能源高消耗和資源環(huán)境的破壞業(yè)已成為影響我國整體發(fā)展環(huán)境的重要影響之一。尤其是一些資源依賴性強、能源消耗程度高的企業(yè)的擴張，對我國資源環(huán)境帶來了沉重的壓力。所以，節(jié)能減排不僅僅是國家對陸地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，同樣也是對無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。在制定無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策時，節(jié)能減排是發(fā)展要求的必要組成部分。因此，在企業(yè)進行居民海島的產(chǎn)業(yè)開發(fā)過程中，應(yīng)當(dāng)對其節(jié)能減排的措施以及資源綜合利用的程度有所要求，鼓勵節(jié)能環(huán)保型企業(yè)的加入，提高 “兩高一資”型企業(yè)從事無居民海島產(chǎn)業(yè)開發(fā)的門檻［5］，而且針對一些工業(yè)建設(shè)企業(yè)，要求其必須建立相關(guān)的節(jié)能減排配套設(shè)施和污染排放控制措施，完善對資源綜合利用的手段，將生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢棄物通過再利用措施消化在生產(chǎn)過程中，減少對無居民海島污染物和垃圾的排放。

（3）在安全生產(chǎn)和勞動保障方面的要求。安全生產(chǎn)是開發(fā)者在開發(fā)過程中涉及的人身安全、設(shè)備和產(chǎn)品安全以及交通運輸安全等問題［6］。完善的安全生產(chǎn)制度可以促進無居民海島產(chǎn)業(yè)開發(fā)者安全生產(chǎn)，減少重、特大事故的發(fā)生幾率，意義重大。由于我國無居民海島地理位置相對孤立，海洋自然災(zāi)害發(fā)生的幾率和程度較高，近岸海島情況相對較好，一些遠離大陸的無居民海島的開發(fā)就需要特別重視安全生產(chǎn)機制的建設(shè)。所以在制定無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策時，還需要考慮到開發(fā)企業(yè)在安全生產(chǎn)方面措施或體制的建設(shè)，開發(fā)者須具備相對完善的安全生產(chǎn)機制和應(yīng)對災(zāi)害事故的應(yīng)急機制，這樣才會保障無居民海島產(chǎn)業(yè)開發(fā)的順利進行。同時，對于勞動保障方面的制度也要健全，開發(fā)者要具備良好的社會信用，能夠承擔(dān)社會責(zé)任，保障產(chǎn)業(yè)開發(fā)參加人員的切身利益。

4.2 無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策

（1）財稅政策。在條件允許的情況下，針對不同的用島類型，出臺相應(yīng)的財稅政策。加大對農(nóng)林牧漁業(yè)用島產(chǎn)業(yè)發(fā)展的補貼力度，對符合條件的工業(yè)交通用島企業(yè)予以稅收方面的優(yōu)惠政策，尤其對保護無居民海島生態(tài)環(huán)境的企業(yè)加大稅收優(yōu)惠力度，鼓勵旅游娛樂用島企業(yè)通過發(fā)行企業(yè)債券、設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)投資基金等方式［7］，籌集資本，拓寬資金來源。

（2）金融政策。鼓勵金融機構(gòu)的信貸政策向無居民海島傾斜。重點支持港口碼頭、道路、中轉(zhuǎn)補給站、電力系統(tǒng)、淡水資源保障、通信設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)，適當(dāng)延長貸款期限。有選擇地增加對無居民海島特色產(chǎn)業(yè)以及生態(tài)建設(shè)的信貸投入。運用信貸杠桿支持無居民海島的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，重點支持生態(tài)農(nóng)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及旅游業(yè)的發(fā)展。

（3）投資政策。在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、社會事業(yè)等方面安排中央預(yù)算內(nèi)投資和其他有關(guān)中央專項投資，加大中央財政對無居民海島的轉(zhuǎn)移支付力度，特別是邊遠海島地區(qū)。積極引導(dǎo)陸地企業(yè)和個人到無居民海島投資，簡化投資項目的審批程序。有條件地吸引外商投資，鼓勵個體、私營等非公有制經(jīng)濟主體以獨資、合資、合作、特許權(quán)等多種方式進行投資。

（4）人才政策。鼓勵人才和智力向無居民海島流動。支持在陸地區(qū)域的人才以兼職、短期服務(wù)、承擔(dān)委托項目、合作研究、技術(shù)入股、承包經(jīng)營等多種形式參加無居民海島的產(chǎn)業(yè)開發(fā)。同時運用現(xiàn)代通信手段和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對無居民海島產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有針對性地提供遠程服務(wù)。建立對在無居民海島工作人員的津貼制度，提高在無居民海島地區(qū)工作人員的收入水平，并加大對從事無居民海島產(chǎn)業(yè)開發(fā)人才的培訓(xùn)。鼓勵大陸地區(qū)實行人才和智力對口支援。

5 結(jié) 論

無居民海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展包括很多內(nèi)容，推動和促進無居民海島產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要我們進一步完善相關(guān)政策規(guī)范。在遵循無居民海島資源合理利用和生態(tài)環(huán)境嚴格保護的前提下，首先要在無居民海島產(chǎn)業(yè)的準入政策方面進行嚴格規(guī)范，這樣才有利于無居民海島產(chǎn)業(yè)的健康有序和可持續(xù)發(fā)展。

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海洋公益性行業(yè)科研專項 “海島分類管理政策框架研究 （200905004－5）”.