胡家強(qiáng)，宋 洋，劉大海

（中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院 青島 266100）

無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題探析

胡家強(qiáng)，宋 洋，劉大海

（中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院 青島 266100）

無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅是充分實(shí)現(xiàn)海島價(jià)值的必要途徑，而且是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求和落實(shí)用島人自主權(quán)的必要前提。我國(guó) 《海島保護(hù)法》雖對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)的設(shè)立予以了明確，但對(duì)其流轉(zhuǎn)的規(guī)范還比較欠缺，存在權(quán)利客體不明確、流轉(zhuǎn)方式單一、流轉(zhuǎn)程序缺失、登記制度和價(jià)值評(píng)估體系不合理等問(wèn)題。為此，建議根據(jù)無(wú)居民海島自然資源的物權(quán)屬性，從明確權(quán)利客體、擴(kuò)大流轉(zhuǎn)方式、規(guī)定流轉(zhuǎn)程序、完善登記制度和價(jià)值評(píng)估體系入手，來(lái)促進(jìn)無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

無(wú)居民海島使用權(quán)；自然資源物權(quán)；流轉(zhuǎn)

2003年 《無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》的實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)無(wú)居民海島開發(fā)利用的嚴(yán)格控制制度開始松動(dòng)，2009年出臺(tái)的 《海島保護(hù)法》專章對(duì)無(wú)居民海島保護(hù)和利用作出規(guī)定，更加引起社會(huì)對(duì)無(wú)居民海島資源開發(fā)的關(guān)注。然而，目前我國(guó)對(duì)無(wú)居民海島開發(fā)利用，主要局限于無(wú)居民海島使用權(quán)的一級(jí)市場(chǎng)，對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定甚少，理論研究成果也相當(dāng)匱乏。本研究擬通過(guò)對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性和影響無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的因素進(jìn)行分析，以期為完善我國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度提供有益的建議。

1 無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)即無(wú)居民海島使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)，是指無(wú)居民海島使用權(quán)人將其使用權(quán)中的部分或全部權(quán)能移轉(zhuǎn)給他人，使他人享有部分或全部該無(wú)居民海島使用權(quán)的過(guò)程。建立無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的必要性體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

1.1 充分實(shí)現(xiàn)海島價(jià)值的必要途徑

國(guó)家設(shè)立無(wú)居民海島使用權(quán)的主要目的是為了更好地利用和實(shí)現(xiàn)無(wú)居民海島的價(jià)值。由于我國(guó)法律明確規(guī)定無(wú)居民海島的所有權(quán)屬于國(guó)家，利用無(wú)居民海島只能采取所有權(quán)與使用權(quán)相分離的模式。無(wú)居民海島使用權(quán)的設(shè)立即無(wú)居民海島使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)，只是解決無(wú)居民海島使用權(quán)的權(quán)利主體，將利用模式局限在使用權(quán)人對(duì)海島自然資源的自用。而無(wú)居民海島價(jià)值的凸顯，只有依靠和發(fā)展無(wú)居民海島二級(jí)市場(chǎng)即無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)才能實(shí)現(xiàn)，只有流轉(zhuǎn)才能使無(wú)居民海島使用權(quán)人的權(quán)利從實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)為價(jià)值形態(tài)，達(dá)到更好地利用和實(shí)現(xiàn)無(wú)居民海島價(jià)值的目的。

1.2 發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求

無(wú)居民海島不僅是寶貴的自然資源，還是一種資產(chǎn)，具有商品屬性。國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史表明：一切稀有資源優(yōu)化配置的主要途徑是流通轉(zhuǎn)讓。因?yàn)橹挥匈Y源在不同民事主體間流動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，只有進(jìn)入市場(chǎng)才能產(chǎn)生交換價(jià)值。產(chǎn)權(quán)若不能流通轉(zhuǎn)讓，產(chǎn)權(quán)效益實(shí)現(xiàn)的交易成本就會(huì)提高。從某種意義上說(shuō)，無(wú)居民海島使用權(quán)不能合理流轉(zhuǎn)，其配置效率就難以提高。所以無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在屬性和基本要求。

1.3 落實(shí)用島人自主權(quán)的必要前提

從權(quán)利屬性來(lái)說(shuō)，無(wú)居民海島使用權(quán)屬于自然資源物權(quán)。無(wú)居民海島使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)決定了使用權(quán)人享有直接支配無(wú)居民海島資源的權(quán)利，其中自然包括使用權(quán)的合法流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓。規(guī)范物權(quán)的動(dòng)態(tài)關(guān)系，即各種物權(quán)的變動(dòng)是傳統(tǒng)物權(quán)法的基本任務(wù)之一［1］。建立無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，有助于落實(shí)海島使用人的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，激勵(lì)和促進(jìn)無(wú)居民海島自然資源價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和合理利用。

2 影響無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原因

2.1 權(quán)利客體不明確

合理利用無(wú)居民海島以及進(jìn)行流轉(zhuǎn)的前提是明確無(wú)居民海島使用權(quán)的客體即權(quán)利行使的對(duì)象。如果使用權(quán)人對(duì)其享有的權(quán)利內(nèi)涵和外延含糊不清，也就無(wú)法恰當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)利。無(wú)居民海島使用權(quán)的客體究竟僅限于島上的土地資源，還是及于島上整個(gè)生態(tài)環(huán)境資源？《海島保護(hù)法》并沒有予以明確規(guī)定?！逗u保護(hù)法》對(duì)海島的定義是四面環(huán)海水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域，包括有居民海島和無(wú)居民海島。根據(jù)此定義，無(wú)居民海島使用權(quán)的客體只能及于無(wú)居民海島陸地部分，使用權(quán)人對(duì)島上的動(dòng)植物資源、淡水、礦產(chǎn)、海域資源等都不享有物權(quán)，對(duì)這些資源的利用必須經(jīng)過(guò)另外的行政許可才能取得。這樣，不僅無(wú)居民海島使用權(quán)的價(jià)值大大降低，而且還會(huì)增加無(wú)居民海島使用權(quán)人的開發(fā)成本。對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)是否必須整體流轉(zhuǎn)，還是可以采取分割流轉(zhuǎn)的方式缺乏合理預(yù)期，易導(dǎo)致無(wú)居民海島使用權(quán)人合法權(quán)利無(wú)法充分有效的行使。

2.2 流轉(zhuǎn)方式單一

有關(guān)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定，僅在 《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》第三條中有所體現(xiàn)：未經(jīng)批準(zhǔn)，無(wú)居民海島使用者不得轉(zhuǎn)讓、出租和抵押無(wú)居民海島使用權(quán)，不得改變海島用途和用島性質(zhì)。據(jù)此，可以推出這樣的結(jié)論：若經(jīng)批準(zhǔn)，無(wú)居民海島使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但是，只有轉(zhuǎn)讓、出租和抵押這3種流轉(zhuǎn)方式。這樣，無(wú)居民海島使用權(quán)因贈(zèng)與、繼承、入股、承包而產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)，在現(xiàn)有規(guī)定空白的情況下便會(huì)無(wú)所適從。若采用嚴(yán)格的法定主義，這3種法定的流轉(zhuǎn)方式排斥了其他流轉(zhuǎn)方式的合法性。筆者認(rèn)為，將流轉(zhuǎn)方式僅限定這3種方式，無(wú)法滿足無(wú)居民海島使用權(quán)人通過(guò)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)使用權(quán)價(jià)值的要求，會(huì)嚴(yán)重制約無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)途徑。現(xiàn)實(shí)中使用權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)方式多樣性的需求與法定流轉(zhuǎn)方式單一性的矛盾，易造成實(shí)踐需要與法律規(guī)定的脫節(jié)，并成為制約無(wú)居民海島使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展的主要障礙。

2.3 流轉(zhuǎn)程序缺失

《海島保護(hù)法》沒有對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行規(guī)定，《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》也僅原則性規(guī)定無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須經(jīng)過(guò)審批程序，對(duì)審批機(jī)關(guān)和具體的流轉(zhuǎn)程序沒有明確規(guī)定。正是由于無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序規(guī)定的基本空白，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的無(wú)序。盡管在無(wú)居民海島使用權(quán)抵押領(lǐng)域出臺(tái)了一些地方性法律法規(guī)，但也僅是對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)抵押貸款辦理程序做出了規(guī)定，尚缺乏對(duì)于無(wú)居民海島使用權(quán)抵押程序的規(guī)定。由于流轉(zhuǎn)程序的缺失，也就無(wú)法對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，使得無(wú)居民海島使用權(quán)自發(fā)流轉(zhuǎn)實(shí)際上成為法律上的 “灰色地帶”，不僅容易造成相關(guān)利益者之間的矛盾和糾紛，而且對(duì)法律權(quán)威性和統(tǒng)一性也會(huì)造成破壞。

2.4 登記制度存在缺陷

我國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)登記制度的缺陷主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：①登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一。目前，我國(guó)對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)采用分級(jí)登記制：國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的用島，由國(guó)家海洋局登記，頒發(fā)無(wú)居民海島使用權(quán)證書；省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的用島，由省級(jí)海洋主管部門登記，頒發(fā)無(wú)居民海島使用權(quán)證書。這種分級(jí)登記制度主要是借鑒我國(guó)海域使用權(quán)登記制度。這種由于多個(gè)行政部門進(jìn)行登記，實(shí)行分級(jí)登記的管理體制，容易發(fā)生權(quán)證權(quán)屬信息沖突，造成無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的糾紛。故此，受讓主體不得不往返于不同的登記機(jī)關(guān)查證真實(shí)信息，既增加了費(fèi)用成本，亦對(duì)效力不利。②登記事項(xiàng)不完善?，F(xiàn)行無(wú)居民海島使用權(quán)的登記事項(xiàng)包括：權(quán)屬、面積、用途、位置和使用期限，與我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)的登記事項(xiàng)要求基本相同，從某種意義上說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的無(wú)居民海島登記制度基本上是不動(dòng)產(chǎn)登記制度的延伸。但是，無(wú)居民海島不同于傳統(tǒng)的不動(dòng)產(chǎn)，其客體具有復(fù)合性，不僅資源種類多樣，而且涉及動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)資源?，F(xiàn)行法的規(guī)定沒有體現(xiàn)出海島資源的特性，單純記載海島的面積和位置并不能明確使用權(quán)人的權(quán)利行使邊界，無(wú)法很好地達(dá)到保證交易安全和保障物權(quán)秩序的目的。

2.5 估值體系不合理

無(wú)居民海島價(jià)值評(píng)估的準(zhǔn)確與否直接影響交易主體的交易意愿和交易方式，進(jìn)而影響無(wú)居民海島使用權(quán)的順利流轉(zhuǎn)。目前我國(guó)的無(wú)居民海島價(jià)值評(píng)估體系還很不健全?！稛o(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》將影響無(wú)居民海島使用金的因素總結(jié)為海島面積、區(qū)位、用途、離岸距離和環(huán)境補(bǔ)償金，但其中的面積、區(qū)位、用途都是借鑒陸上土地出讓金的確定標(biāo)準(zhǔn)，尤其是該 《辦法》規(guī)定的無(wú)居民海島使用權(quán)出讓最低價(jià)＝無(wú)居民海島使用權(quán)出讓面積×使用年限×無(wú)居民海島使用權(quán)出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)＋環(huán)境補(bǔ)償金，可以說(shuō)只是初級(jí)的價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，沒有體現(xiàn)出無(wú)居民海島的真正價(jià)值。由于無(wú)居民海島是一個(gè)具有多種自然資源的復(fù)合權(quán)利體，島上各種礦產(chǎn)資源、動(dòng)植物資源、淡水資源、海洋能資源和海洋空間資源的價(jià)值都影響著無(wú)居民海島價(jià)值。而且無(wú)居民海島有多種生成原因，按其生成原因可以分為大陸島、海洋島和沖積島［2］。不同的生成原因造就了無(wú)居民海島不同的地形結(jié)構(gòu)和地質(zhì)構(gòu)造，這些因素對(duì)無(wú)居民海島的開發(fā)方向和開發(fā)難易程度均會(huì)產(chǎn)生重要影響，從而影響無(wú)居民海島的價(jià)值，但這些因素卻在現(xiàn)有價(jià)值評(píng)估體系中卻沒有體現(xiàn)。

3 促進(jìn)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

3.1 明確權(quán)利客體

明確的無(wú)居民海島使用權(quán)客體，有利于使用權(quán)人對(duì)權(quán)利行使范圍的確定，而且物權(quán)法定原則也要求對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)人所享有的權(quán)利范圍進(jìn)行規(guī)定。由于無(wú)居民海島屬于一種相對(duì)特殊的自然資源，絕大多數(shù)無(wú)居民海島遠(yuǎn)離大陸，被海水分隔，每一個(gè)無(wú)居民海島都是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立而又完整的生態(tài)環(huán)境地域系統(tǒng)，屬于整個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)的一部分。無(wú)居民海島作為特殊的資源和環(huán)境的復(fù)合區(qū)域，如果割裂了任何一部分，都會(huì)損害無(wú)居民海島利用的總體價(jià)值，甚至導(dǎo)致無(wú)法開發(fā)利用，經(jīng)濟(jì)價(jià)值下降，影響其權(quán)益的維護(hù)［3］。因此，無(wú)居民海島使用權(quán)客體，無(wú)論是從順應(yīng)無(wú)居民海島環(huán)境獨(dú)立性和整體性角度出發(fā)，還是從有利于海島資源保護(hù)和合理開發(fā)角度來(lái)說(shuō)，都不應(yīng)僅及于無(wú)居民海島的土地資源，而是應(yīng)擴(kuò)展到整個(gè)海島環(huán)境資源包括島上所有的自然資源和空間資源。盡管無(wú)居民海島生態(tài)環(huán)境具有獨(dú)立性和不可分割性，但現(xiàn)實(shí)是在這獨(dú)立的海島生態(tài)環(huán)境內(nèi)，可分別設(shè)定標(biāo)的間并不相互排斥的使用權(quán)，如礦產(chǎn)資源開采權(quán)、土地使用權(quán)、海域使用權(quán)。因此，我們可把無(wú)居民海島定性為集合的物。無(wú)居民海島之集合其各個(gè)組成部分源于其存在本身，是客觀存在非人為的結(jié)果［3］。無(wú)居民海島使用權(quán)人享有的權(quán)利邊界及于整個(gè)無(wú)居民海島資源，因此，使用權(quán)人的處分權(quán)行使理應(yīng)擴(kuò)展到整個(gè)海島資源，而無(wú)居民海島的不同資源又是可以被獨(dú)立開發(fā)的，且分割開發(fā)在技術(shù)上也不存在障礙，并能對(duì)分割區(qū)塊面積和位置進(jìn)行精確測(cè)量。因此，應(yīng)允許權(quán)利人在整體流轉(zhuǎn)還是分割流轉(zhuǎn)的形式上做出選擇。整體流轉(zhuǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的要求過(guò)高，一般單位和個(gè)人可能無(wú)法承受，而分割流轉(zhuǎn)能降低開發(fā)無(wú)居民海島的門檻，有利于無(wú)居民海島使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)的形成，促使無(wú)居民海島的價(jià)值得到更充分的開發(fā)。

3.2 擴(kuò)大流轉(zhuǎn)方式

現(xiàn)行的3種流轉(zhuǎn)方式已不能滿足無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化進(jìn)程的需要，應(yīng)將無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式擴(kuò)大到入股、贈(zèng)予、承包等多種方式。① 無(wú)居民海島使用權(quán)入股是指使用權(quán)人將無(wú)居民海島使用權(quán)作為出資，使其成為公司資產(chǎn)交由公司開發(fā)利用，原使用權(quán)人獲得公司股東資格的行為。根據(jù) 《公司法》第二十七條規(guī)定，非貨幣資產(chǎn)入股應(yīng)是可以用貨幣估價(jià)并可依法轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)。無(wú)居民海島使用權(quán)不僅可用貨幣評(píng)估、計(jì)量并確定其價(jià)值，而且不屬于法律、行政法規(guī)規(guī)定禁止轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)，其流轉(zhuǎn)的適法性被法律所明確，完全符合非貨幣資產(chǎn)入股的要求。② 贈(zèng)予是指無(wú)居民海島使用權(quán)人將其享有的無(wú)居民海島使用權(quán)全部或部分無(wú)償給予他人的行為。由于無(wú)居民海島使用權(quán)人享有對(duì)于無(wú)居民海島的占有、使用、收益和依法處分的權(quán)利，因此，只要是使用權(quán)人同意且經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)程序，法律就應(yīng)承認(rèn)其無(wú)償轉(zhuǎn)讓無(wú)居民海島使用權(quán)行為的效力。③ 無(wú)居民海島使用權(quán)承包是指無(wú)居民海島使用權(quán)人與承包者間訂立承包經(jīng)營(yíng)合同，將無(wú)居民海島使用權(quán)全部或部分權(quán)能在一定期限內(nèi)交由承包者行使，承包者對(duì)無(wú)居民海島進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理并承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及獲取收益的行為。承包不僅可降低使用權(quán)人的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而且可調(diào)動(dòng)承包者對(duì)海島資源利用的積極性，其作為有效的無(wú)居民海島資源開發(fā)模式應(yīng)被法律所確認(rèn)。流轉(zhuǎn)方式多樣化會(huì)提升實(shí)現(xiàn)海島價(jià)值的途徑，更加有利于海島資源的優(yōu)化配置。因此，考慮到將來(lái)可能出現(xiàn)的無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的新方式，建議立法采用列舉加概括的模式，將幾種比較成熟的流轉(zhuǎn)方式予以確認(rèn)，并給未來(lái)新型的流轉(zhuǎn)方式留有余地，允許當(dāng)事人對(duì)流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行協(xié)商。

3.3 規(guī)定流轉(zhuǎn)程序

各種無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的實(shí)現(xiàn)都依賴于有關(guān)流轉(zhuǎn)程序的完善。我國(guó)應(yīng)制定 《無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理規(guī)定》《無(wú)居民海島使用權(quán)招投標(biāo)與拍賣管理規(guī)定》《無(wú)居民海島使用權(quán)抵押規(guī)則》等一系列法律文件，對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體方式和程序進(jìn)行規(guī)定。具體流轉(zhuǎn)程序應(yīng)依流轉(zhuǎn)后是否改變?cè)u利用方案而有所不同，對(duì)未改變的，要經(jīng)過(guò)流轉(zhuǎn)備案、無(wú)居民海島價(jià)值評(píng)估、達(dá)成流轉(zhuǎn)協(xié)議、辦理相關(guān)權(quán)屬登記等步驟；對(duì)有改變的，新的利用方案應(yīng)交由原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批，批準(zhǔn)后方可進(jìn)行下一步的流轉(zhuǎn)程序。與現(xiàn)行流轉(zhuǎn)程序相比，筆者建議將原有的必備審批改為有條件的審批。這是因?yàn)樵械牧鬓D(zhuǎn)程序在無(wú)居民海島使用權(quán)設(shè)立時(shí)，審批機(jī)關(guān)已對(duì)申請(qǐng)人的海島利用方案是否符合國(guó)家海島功能區(qū)劃，以及是否符合保護(hù)與利用海島規(guī)劃進(jìn)行了審查，且經(jīng)審查合格后申請(qǐng)人才獲得無(wú)居民海島使用權(quán)。而流轉(zhuǎn)的審查應(yīng)是對(duì)流轉(zhuǎn)后海島開發(fā)計(jì)劃改變的控制，對(duì)未改變使用權(quán)設(shè)立時(shí)的用島類型和利用方案，二次審批不僅沒有意義，而且還會(huì)增加流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，不利于流轉(zhuǎn)。因此，在設(shè)計(jì)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定只要不改變使用權(quán)設(shè)立時(shí)的利用規(guī)劃，不超過(guò)使用期限的剩余期限，無(wú)須再經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，僅需進(jìn)行流轉(zhuǎn)備案和必要的變更登記即可。

3.4 完善登記制度

設(shè)立無(wú)居民海島使用權(quán)登記制度有3個(gè)目的：①為了明確無(wú)居民海島使用權(quán)主體，使登記主體的權(quán)利受到法律保護(hù)；② 提供公信力支持，為快捷交易提供查詢便利；③ 在無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，保護(hù)信賴登記信息的善意第三人的交易安全?？梢?，登記制度對(duì)于無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的順利實(shí)現(xiàn)意義重大。為此，筆者建議取消現(xiàn)行的按無(wú)居民海島使用權(quán)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的不同而分別劃歸國(guó)家海洋局和省級(jí)海洋行政機(jī)關(guān)登記的做法，將登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一劃歸無(wú)居民海島行政區(qū)劃所屬的省級(jí)海洋行政機(jī)關(guān)。對(duì)于統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)，有學(xué)者提出應(yīng)由縣級(jí)以上的海洋行政主管部門作為登記機(jī)關(guān)［4］。但筆者認(rèn)為，無(wú)居民海島是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一個(gè)非常區(qū)域，既是海域的組成部分，也是重要的海洋資源類型，不僅具有資源、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和軍事價(jià)值，而且具有獨(dú)立、封閉、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、土地資源有限等特點(diǎn)，更由于其分布范圍廣，地區(qū)跨度大，故對(duì)其保護(hù)與治理應(yīng)綜合考慮，縣級(jí)海洋行政主管部門難以擔(dān)當(dāng)此重任。同時(shí)，鑒于我國(guó)對(duì)無(wú)居民海島保護(hù)與治理的經(jīng)驗(yàn)，將登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一劃歸省級(jí)海洋行政機(jī)關(guān)，似更合適。對(duì)于登記事項(xiàng)，應(yīng)根據(jù)無(wú)居民海島的具體情況，除現(xiàn)行法規(guī)定外，還應(yīng)包括無(wú)居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃、使用項(xiàng)目論證報(bào)告、開發(fā)利用具體方案、使用權(quán)所轄海域使用權(quán)的面積和位置及其他需要明確使用權(quán)人的權(quán)利行使邊界的重要自然資源，如海域資源、土地資源、礦產(chǎn)資源、淡水資源、動(dòng)植物資源等相關(guān)信息。另外，有些無(wú)居民海島本身還具有導(dǎo)航和科研價(jià)值，對(duì)島上已有的燈塔、天文點(diǎn)、水準(zhǔn)點(diǎn)等公益設(shè)施的信息，亦應(yīng)予以登記。

3.5 完善價(jià)值評(píng)估體系

完善的無(wú)居民海島價(jià)值評(píng)估體系是合理開發(fā)無(wú)居民海島的基礎(chǔ)，對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的順利實(shí)現(xiàn)具有重要意義。因?yàn)闊o(wú)論采取何種方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，都需要對(duì)無(wú)居民海島價(jià)值予以確定。國(guó)際上對(duì)于資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估常見的方法有市場(chǎng)法、收益法和成本法［5］。由于我國(guó)目前尚未形成無(wú)居民海島交易市場(chǎng)，可參照的交易案例不多，而且海島的地質(zhì)構(gòu)造和地形結(jié)構(gòu)多樣，對(duì)用島項(xiàng)目工程所需的資金成本很難用統(tǒng)一的方法進(jìn)行評(píng)估，運(yùn)用市場(chǎng)法和成本法對(duì)無(wú)居民海島價(jià)值進(jìn)行評(píng)估存在一定的難度。所以，建議在目前對(duì)無(wú)居民海島價(jià)值評(píng)估主要采用收益法并對(duì)其結(jié)果予以修正。收益法的原理是將無(wú)居民海島使用權(quán)看做一種投資，按無(wú)居民海島資源的預(yù)期獲利能力評(píng)估其價(jià)值?；跓o(wú)居民海島資源是多種自然資源的復(fù)合體，對(duì)其預(yù)期獲利能力的評(píng)估，應(yīng)先將評(píng)估對(duì)象所具有的資源進(jìn)行分類，一般包括海域資源、土地資源、礦產(chǎn)資源、淡水資源、動(dòng)植物資源，再分別評(píng)估各資源的潛在利用價(jià)值，并以此為依據(jù)最終確定該無(wú)居民海島的價(jià)值。但收益法確定的海島價(jià)值需要進(jìn)行一定的修正，因?yàn)轭A(yù)期收益是理想狀態(tài)，沒有考慮到海島的地質(zhì)構(gòu)造、離岸距離、水文狀況和自然災(zāi)害發(fā)生頻率等因素對(duì)海島使用權(quán)人獲得利益產(chǎn)生的影響。因此，還需參考以上因素對(duì)使用權(quán)人收益的影響程度，對(duì)海島價(jià)值進(jìn)行修正。另外，由于使用權(quán)人在開發(fā)海島獲得收益的同時(shí)可能會(huì)對(duì)海島環(huán)境造成破壞，為此，在確定使用金價(jià)格時(shí)，還應(yīng)考慮使用權(quán)人在開發(fā)利用海島時(shí)可能對(duì)海島生態(tài)環(huán)境造成的損害，根據(jù)開發(fā)行為可能對(duì)海島資源生態(tài)環(huán)境造成的影響范圍及影響程度，確定無(wú)居民海島資源生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值。

4 對(duì)未來(lái)修訂法的原則設(shè)想

無(wú)居民海島資源可以給使用權(quán)人帶來(lái)收益，但其自身還同時(shí)具有重要的政治和軍事價(jià)值，影響著國(guó)家整體利益和社會(huì)公共利益。國(guó)家在發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也要兼顧海島資源的保護(hù)和公共利益的維護(hù)，所以現(xiàn)行的 《海島保護(hù)法》和 《無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》都從行政管理法的角度對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)進(jìn)行規(guī)范，旨在保護(hù)海島資源，為無(wú)居民海島的有序利用提供法律依據(jù)。這種立法目的之定位，決定了無(wú)居民海島使用權(quán)設(shè)定、利用到流轉(zhuǎn)的整個(gè)過(guò)程，需對(duì)使用權(quán)人設(shè)定必要的義務(wù)。固然，這樣規(guī)定確實(shí)可以最大限度地保護(hù)海島資源，但是，無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)化運(yùn)作，更多的是側(cè)重?zé)o居民海島的主體資格、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序等民事法律行為，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人間的意思自治和自主處分權(quán)，屬于私法調(diào)整的范疇。

在無(wú)居民海島使用權(quán)的不同階段，行政管理法介入的程度和目的應(yīng)該是不同的。在初始設(shè)立時(shí)，體現(xiàn)的是國(guó)家將其無(wú)居民海島所有權(quán)中的部分權(quán)能讓渡給申請(qǐng)人，是國(guó)家行使其所有權(quán)的行為，體現(xiàn)了一定的國(guó)家意志，所以，應(yīng)注重積極監(jiān)督和事前監(jiān)督，體現(xiàn)行政管理法維護(hù)無(wú)居民海島國(guó)家所有權(quán)的職責(zé)。而流轉(zhuǎn)行為是發(fā)生在普通民事主體之間的法律關(guān)系，更多的是體現(xiàn)使用權(quán)人的權(quán)利行使，屬于私權(quán)的范疇。其權(quán)利行使具有排他性，不應(yīng)受其他權(quán)利的限制和干涉。而滲透著濃厚色彩的行政管理法，無(wú)法承擔(dān)過(guò)多私法調(diào)整的職能，且因流轉(zhuǎn)程序繁瑣的規(guī)定而挫傷交易各方的積極性，造成實(shí)踐中流轉(zhuǎn)的困難。因此，筆者建議今后在修訂法律時(shí)應(yīng)考慮對(duì)私權(quán)的保護(hù)，由單向管理向公私權(quán)利一并保護(hù)過(guò)渡，主要采用事后監(jiān)督方式，著重監(jiān)督流轉(zhuǎn)后的開發(fā)利用行為是否遵守相關(guān)法律和海島利用方案，而對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程應(yīng)注重強(qiáng)化使用權(quán)人的自主權(quán)，尊重當(dāng)事人的意思自治，對(duì)流轉(zhuǎn)客體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)金額均應(yīng)允許當(dāng)事人自由協(xié)商。

［1］ 孫憲忠.論物權(quán)法［M］.北京：法律出版社，2001.

［2］ 齊連明，劉容子.我國(guó)無(wú)居民海島價(jià)值體系研究［M］.北京：海洋出版社，2006.

［3］ 劉登山.我國(guó)無(wú)居民海島物權(quán)性質(zhì)及立法研究［J］.海南人大，2010（3）：19.

［4］ 程功舜.無(wú)居民海島使用權(quán)法律性質(zhì)及流轉(zhuǎn)探析［J］.改革與戰(zhàn)略，2011（7）：36.

［5］ 吳姍姍，幺艷芳，齊連明.無(wú)居民海島空間資源價(jià)值評(píng)估技術(shù)探討［J］.海洋開發(fā)與管理，2010，27（3）：6.